PRESCRIPCIÓN
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD BRINDA
SEGURIDAD JURÍDICA, ASEGURA A LOS DESTINATARIOS QUE SUS CONDUCTAS NO PUEDEN SER
SANCIONADAS SINO EN VIRTUD DE UNA LEY GENÉRICA Y ABSTRACTA
ELABORADA PREVIAMENTE CONFORME PAUTAS DE CLARIDAD Y CERTEZA EN SU DESCRIPCIÓN
“A. El principio de legalidad se constituye en un elemento consustancial al Estado de Derecho,
que [de forma general] tiene su noción principal conforme a la cual todo ejercicio del
poder debe estar sometido a la voluntad de la ley. Particularmente el derecho sancionatorio, está encaminado
a brindar seguridad jurídica, en tanto que, asegura a los destinatarios
que sus conductas no pueden ser sancionadas sino en virtud de una ley genérica y abstracta elaborada previamente
conforme pautas de claridad y certeza en cuanto a su descripción. Es decir, este principio
no sólo constituye una exigencia de seguridad jurídica, que requiere el conocimiento
previo para los gobernados, de las infracciones y sanciones, sino que, además, constituye
una garantía hacia las personas de que no pueden ser sometidos a sanciones que no
hayan sido decretadas previamente, dentro de un plazo determinado por la ley: que la potestad sancionatoria del poder público
debe ser ejecutada válidamente dentro un espacio de tiempo fijado legalmente, de
conformidad a las reglas que emanan de la aplicación o configuración de la denominada
prescripción de la acción.”
EL SUPUESTO DE
HECHO O CONDICIÓN PARA QUE SE VERIFIQUE LA PRESCRIPCIÓN DECLARATIVA ES EL MERO
TRANSCURSO DE UN PLAZO SEÑALADO EN LA LEY SIN QUE SE PERSIGA AL PRESUNTO
INFRACTOR
“B. La prescripción de la acción comprendida en la prescripción de la auto tutela
declarativa, se refiere a la facultad que ostenta la Administración pública de iniciar
un procedimiento; y el límite de esta facultad declarativa, opera por el mero transcurso
del tiempo tras la inactividad administrativa (sin causa de interrupción acreditada)
ante la comisión de una infracción; en este sentido, el supuesto de hecho o condición
para que se verifique la prescripción de la acción es el mero transcurso de un plazo
señalado en la ley sin que se inicie el procedimiento sancionatorio contra el presunto
infractor. Por ello, ésta se constituye
como una limitación a la persecución administrativa para iniciar un procedimiento
contra el administrado, por haber perdido ésta su eficacia jurídica, ante la inactividad
o laxitud de la autoridad competente para ejercerlo.
Al respecto José
Garberí Llobregat y Guadalupe Buitrón Ramírez, sostienen que la operatividad de
la prescripción en el ámbito administrativo sancionador responde a la sustancial
unidad del fenómeno sancionador, argumentando que: «…el instituto de la prescripción penal es aplicable al derecho administrativo
sancionador (…) encontrándose su fundamento en el efecto destructor del tiempo,
que hace a la sanción ineficaz a los fines para los cuales fue instituida a la vez
que sirve a razones de seguridad jurídica, que impide que el sancionado viva en
todo momento pendiente de su imposición…» (Garberí Llobregat, José; Buitrón
Ramírez, Guadalupe; El Procedimiento Administrativo Sancionador, Editorial Tirant
lo Blanch, 41 Edición, Valencia, España, 2001, p.158).
En este sentido, y a manera de conclusión en
el marco de la prescripción de la acción, en un procedimiento determinado ésta se
configura como una herramienta que: (a) efectiviza el derecho que tiene toda
persona por el transcurso del tiempo a liberarse del estado de sospecha [derecho vinculado directamente al respeto a
la dignidad de la persona y a la garantía de la defensa en juicio]; y, (b)
alcanza la seguridad jurídica y afianza la justicia, impidiendo al Estado ejercer
indefinidamente su poder de castigar, ya que no es posible permitir que se prolonguen
indefinidamente situaciones expectantes de posible sanción [Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia
referencia 510-2014, de las catorce horas con cuarenta minutos del veintiuno de julio de dos mil
diecisiete].
De este modo, y expuestas las consideraciones
generales antes citadas, es imperativo en el siguiente apartado, verificar la concurrencia
de las presuntas violaciones alegadas, al caso concreto.”
EL PLAZO PARA LA INCORPORACIÓN DE TODAS LAS
INSPECCIONES QUE SE REALICEN EN UN PERÍODO DE TIEMPO ESPECÍFICO, NO IMPLICA QUE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ÚNICAMENTE CUENTE CON SESENTA DÍAS PARA EL INICIO DEL
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO
“C. En el presente proceso, el actor afirma que el artículo 19-A, de la
LRDTDPP establece el plazo para acumular e iniciar el procedimiento sancionatorio,
y, por lo tanto, la autoridad demandada debió ceñirse a ello, y no lo hizo; en consecuencia,
los actos administrativos impugnados son ilegales por haber iniciado fuera del tiempo
prescrito en la ley. En este sentido, y para corroborar lo manifestado por el demandante,
es inexorable examinar lo prescrito en el precepto en mención, el cual regula lo
siguiente: «[c]ada acta en la que conste una
inspección podrá ser la base de una investigación por una potencial infracción,
pero si las inspecciones fueren varias la dirección podrá acumular actas de inspección
realizadas en relación a la misma clase de infracción hasta un máximo de sesenta
días para iniciar un expediente».
Esta Sala
advierte que, al realizar la labor de interpretación de esta disposición, de la
misma se advierten las siguientes normas jurídicas: (a) que cada acta en la que conste una inspección puede ser el fundamento
para una posible investigación; y, (b)
que cuando fueren varias las inspecciones la Administración tiene la facultad de
acumulación de actas siempre y cuando: (b.1)
que sea la misma conducta infractora; y, (b.2)
que su acumulación deba ser por un plazo que no excedan los sesenta días.
Lo determinante
de este artículo, es que en el mismo lo que se perfila es la delimitación de un
plazo encaminado para la acumulación de actas [sesenta días]; es decir, para la
incorporación de todas las inspecciones que se realicen en un período de tiempo
específico, el cual no debe sobrepasar el límite máximo aludido, para luego iniciar
un eventual expediente sancionatorio en caso de ser sostenible probatoriamente.
Empero, ello no implica que la Administración pública únicamente cuente con sesenta
días para el inicio del procedimiento sancionatorio, esto, en el entendido que la
prescripción de la acción debe estar descrita de forma concreta en la ley, en cuanto
a sus plazos y formas; circunstancia que no se encuentra regulada en la LRDTDPP.
Es así
que, en atención al vacío normativo, es necesario llenarlo de contenido con lo establecido
en el artículo 21 de la Ley de Procedimiento para la Imposición de Arresto o Multa
Administrativo –LPIAMA- [vigente en aquel momento] y de aplicación supletoria de
conformidad a la naturaleza sancionatoria ejercida por la autoridad demandada [multa].
Al respecto dicho artículo regula: «[l]a acción
para promover el procedimiento a que se refiere esta Ley prescribe: a) En seis meses
cuando se trate de contravención sancionadas con arresto o con multa hasta de un
mil colones; b) En un año cuando se trate de contravenciones sancionadas con multa
superior a mil colones, sin exceder de cinco mil colones; y, c) En dos años cuando
se trate de contravenciones sancionadas con multa superior a cinco mil colones.
Los plazos a que se refiere este artículo se contarán a partir de la fecha de la
contravención».
En este
sentido y conforme a las reglas establecidas supra, cabe resaltar que la sanción impuesta a Unigas, supera la cuantía
establecida en la letra c) (cinco mil colones equivalentes a quinientos setenta
y dos dólares con cincuenta y dos centavos de dólar de Los Estados Unidos de América)
de ahí que, la acción en el presente proceso se entenderá prescrita, en caso que
la Administración pública haya iniciado la acción luego de trascurrido dos años
de haberse perfilado la conducta infractora.
Para dilucidar
lo anterior, es necesario examinar los hechos ocurridos en el procedimiento sancionatorio.
Así, como se ha indicado, en el desarrollo de la investigación se procedió a la
acumulación de dos actas de inspección; la primera, de fecha veintiuno de julio de dos mil diez [fs. 5
del expediente administrativo]; y, la segunda, del veinte de agosto de dos mil diez [fs. 8 del expediente administrativo];
mismas en la que se establecieron las acciones infractoras a Unigas, siendo éstas las fechas [cada una por separado
para efectos de cómputo de prescripción] a partir de la cual la Administración pública
podía iniciar el procedimiento sancionatorio en contra de la sociedad demandante.
De este
modo, al continuar analizando la actuación de la autoridad demandada, se encuentra
agregada resolución de las diez horas y cincuenta minutos del trece de abril de
dos mil doce, en la que ordenó: «...OÍGASE dentro del término de OCHO DÍAS HÁBILES (…) a la sociedad TOTAL EL SALVADOR S.A
de C.V., [Total El Salvador, se denominó posteriormente Unigas de El Salvador] (…) garantizándole el derecho de Audiencia…».
Resolución que fue notificada el diecinueve de abril de dos mil doce, según consta
en acta incorporada en el expediente administrativo (fs.11).
Mediante este acto se inició el procedimiento sancionatorio. En el sentido de lo dicho, al computar el plazo de la fecha en que se tuvieron por establecidas las conductas infractoras [veintiuno de julio y veinte de agosto, ambas fechas de dos mil diez] y la notificación del inicio del procedimiento contra Unigas [diecinueve de abril de dos mil doce] trascurrieron aproximadamente un año y nueve meses; es decir, que la Administración pública ejerció la acción dentro del lapso de dos años que perfila la LPIAMA, para las sanciones de multa que sobrepasan la cuantía de cinco mil colones. Por lo tanto, para el caso de autos el ejercicio de la acción sancionadora no estaba prescrita como lo alega del demandante; y en consecuencia los actos administrativos no contienen vicios de ilegalidad respecto de este punto.
Cabe agregar en este apartado un aspecto relacionado a las actas de inspección. Esta Sala advierte, que la acumulación de diligencias que realiza la Administración pública en el lapso de sesenta días que indica el artículo 19-A de la LRDTDPP, para la investigación de una eventual infracción, es una actuación que no afecta los derechos del demandante; al contrario, es una actividad que en todo caso, le favorece; esto último en el entendido que, cada una de las actas en las que se comprueba el incumplimiento de los pesos de los cilindros de gas licuado de petróleo, configura una infracción autónoma, que podría ser sancionada forma independiente; sin embargo, por mandato del legislador, se permite la acumulación de actas de la misma infracción, las cuales no son sancionadas por separado, pues de ser así, incrementaría la afectación al patrimonio del administrado; sino que, al margen de la cantidad de diligencias que se agreguen a cada caso concreto, ello ocasiona, la imposición de una sola sanción.”