VOTO DISIDENTE DE LOS
MAGISTRADOS SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ Y ROBERTO CARLOS CALDERÓN ESCOBAR
MEDIDAS CAUTELARES EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
PRECEDENTES
RELACIONADOS A LA PRETENSIÓN AUTÓNOMA DE ILEGALIDAD DE LA MEDIDA CAUTELAR
DICTADA CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 4 LRGA
“II. Precedentes
relacionados a la pretensión autónoma de ilegalidad de la medida cautelar
dictada con fundamento en el artículo 4 LRGA.
1. Originalmente este
tribunal consideró que las medidas cautelares dictadas por autoridades
administrativas en aplicación del artículo el artículo 4 LRGA podían ser
conocidos en forma autónoma como objeto de pretensión contencioso
administrativa.
Esta postura fue
adoptada al conocer esta Sala por primera vez en apelación la demanda que ha
dado origen al presente proceso contencioso administrativo, pues en el recurso
de apelación con referencia 3-18-RA-SCA, se pronunció la resolución de las
quince horas treinta y ocho minutos del veintiuno de septiembre de dos mil dieciocho,
que fue suscrita por las Magistradas Elsy Dueñas Lovos, Paula Patricia
Velásquez, Dafne Yanira Sánchez de Muñoz y el magistrado suplente Juan Manuel
Bolaños.
2. Tal Criterio fue
reiterado por la mayoría de magistrados de la actual integración de la Sala en
el proceso con referencia 360-2013 en el cual se pronunció la
resolución de las quince horas treinta dos minutos del dieciocho de febrero de
dos mil diecinueve; decisión adoptada por las Magistradas Elsy Dueñas Lovos y
Paula Patricia Velásquez Centeno, y por el Magistrado Roberto Carlos Calderón
Escobar, no así por el suscrito -Sergio Luis Rivera Márquez-, quien no
compartió dicho criterio por lo que plasmó su voto disidente en el
cual postuló que, de conformidad con el mismo texto del artículo 4 de
la LRGA ese tipo de medidas no son autónomas y deben ser controladas
por el juez con competencia civil que está conociendo por lo que la demanda en
este caso debió ser declarada improponible.
3. Sin embargo ocurrió
una modificación del precedente en el proceso con referencia 3-20-PC-SCA,
pues en ella las Magistradas Elsy Dueñas Lovos y Paula Patricia Velásquez
Centeno, y el Magistrado Roberto Carlos Calderón Escobar coincidieron con el
criterio que el suscrito ha venido sosteniendo, teniendo como consecuencia que
se dictó el auto definitivo de las diez horas veinticinco minutos del día trece
de marzo de dos mil veinte en la cual se declaró la improponibilidad de la
pretensión que se promovía ante este Tribunal por considerarse como nueva
postura del tribunal que las medidas cautelares dictadas con fundamento en el
artículo 4 LRGA no se pueden impugnar de manera autónoma en esta sede, sino que
deben ser conocidas por el Juez que lleva el control del procedimiento
principal.
4. En la sentencia de
mayoría al cual se relaciona este voto, de nuevo se adopta el precedente que se
había dejado de lado, decisión que no compartimos por las razones que se
exponen en el acápite siguiente.”
LA LJCA ADMITE LA
IMPUGNACIÓN AUTÓNOMA DE ACTOS DE TRÁMITE, ESTA PROCEDERÁ ÚNICAMENTE PARA LOS
SUPUESTOS QUE TAXATIVAMENTE EXPRESA EL INCISO 2° DEL ARTÍCULO 4
“III. Solución
jurídica aplicable al presente caso.
1. La pretensión
conocida en primera instancia versa sobre la ilegalidad atribuida a un
acto de trámite consistente en una medida cautelar previa al proceso
establecido en aplicación de la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de
los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa.
2. La Cámara de
lo Contencioso Administrativo, en la sentencia apelada resolvió: «SE
DESESTIMA la pretensión incoada por la señora ICLDP por medio de su procurador
abogado LUIS GIANCARLO DE LA GASCA COLTRINARI, en contra de la CORTE DE CUENTAS
DE LA REPÚBLICA DE EL SALVADOR, en el sentido de declarar la ILEGALIDAD Y
CONSECUENTE ANULACIÓN de la letra c) del acuerdo No. *** pronunciado a
las quince horas del tres de mayo de dos mil ocho (…) y en
consecuencia NO HA LUGAR a la condena de indemnización de daños y perjuicios
solicitada»
3. Respecto a la
impugnación en sede judicial el artículo 4 de la LJCA regula: «Podrán
deducirse pretensiones derivadas de actos administrativos expresos, tácitos y
presuntos. Procederá la impugnación tanto de los actos definitivos como de los
de trámite. Los actos de trámite podrán impugnarse de manera autónoma
de los actos definitivos cuando pongan fin al procedimiento haciendo imposible
su continuación, decidan anticipadamente el asunto de que se trate o cuando
produzcan indefensión o un daño irreparable» [subrayado propio].
La referida norma
procesal permite la impugnación tanto de los actos definitivos como los de
trámite; la impugnación de estos últimos —por regla general— no procederá de
manera autónoma como en el acto definitivo, excepto en supuestos regulados en
el artículo 4 de la LJCA (verbigracia, resolución de improponibilidad de las
trece horas cincuenta y cinco minutos del día veinticuatro de septiembre de dos
mil dieciocho en el proceso referencia 4-18-RA-SCA).
Lo anterior se
traduce en que, si bien la LJCA admite la impugnación autónoma de actos de
trámite, esta procederá únicamente para los supuestos que taxativamente expresa
el inciso 2° del artículo 4, pero cuando se trate de actos de trámite, que no
encajen en dichos supuestos, los vicios que contengan podrán ser alegados de
manera conjunta con la impugnación del acto definitivo o resolución final.”
LA HABILITACIÓN PARA
QUE UN TRIBUNAL CONOZCA PRETENSIONES DETERMINADAS LE VIENE DADA POR SU
COMPETENCIA
“4. En todo
caso, la habilitación para que un tribunal conozca pretensiones determinadas le
viene dada por su competencia, que puede ser territorial, por materia, cuantía
o por función, de manera que, un tribunal puede encontrarse
en el mismo territorio de los hechos contenidos en la pretensión, puede además
tratarse de una materia que es competencia de dicho tribunal, pero si por su
determinación funcional no le corresponde su conocimiento, el tribunal será
incompetente y no estará habilitado para recibir, tramitar y decidir sobre el
fondo de la pretensión planteada.”
EL LEGISLADOR EN FORMA
EXPRESA OTORGÓ A UN JUEZ LA COMPETENCIA FUNCIONAL PARA CONOCER DE LAS MEDIDAS
CAUTELARES DICTADAS POR LOS DISTINTOS ENTES ADMINISTRATIVOS
“5. En el presente
caso, por medio del acuerdo No. *** emitido por el Organismo de Dirección de la
Corte de Cuentas de la República a las quince horas del tres de mayo de dos mil
dieciocho, se decidió: “a) Iniciar, seguir y fenecer las diligencias
para que se autorice a la Corte de Cuentas de la República, a dar por terminado
el Contrato número *** suscrito con la Licenciada ICLDP, Directora de Auditoría
Tres de esta Corte de Cuentas de la República, el día quince de enero del año
en curso; b) Comunicar esta decisión al Juzgado de lo Civil competente de este
Distrito Judicial, de conformidad al artículo 4 de la Ley Reguladora de la
Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa; c) En vista que las actuaciones en el ejercicio de su cargo por
parte de la Licenciada ICLDP, no han sido apegadas a principios éticos se
SUSPENDE previamente de su cargo a la Licenciada antes mencionada, con base a
lo dispuesto en el artículo 4) literal c) de la Ley Reguladora de la Garantía
de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa y por ser conveniente para los intereses institucionales en
atención al cargo que desempeña puede incidir o afecta negativamente en otros
procesos de fiscalización…”
6. La pretensión
contenida en la demanda se dirigió contra la decisión de suspensión como medida
cautelar, dictada por el Organismo de Dirección de la Corte de Cuentas
de la República.
En ese sentido,
aunque se trata de un acto administrativo de trámite, pues fue dictado por un
ente de la administración, tal proceder se desarrolló de conformidad con la Ley
Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
Comprendidos en la Carrera Administrativa, por lo que se requiere determinar a
quién corresponde su control según el ordenamiento jurídico vigente.
7. En el caso
subjúdice, el análisis de la suspensión cautelar dictada por el Organismo de
Dirección de la Corte de Cuentas de la República implica la valoración de la
falta que se le atribuye a la demandante, la cual dio lugar a que dicho
organismo iniciara el procedimiento para dar por finalizada la relación
laboral, lo que según el artículo 4 LRGA, es competencia del Juez de
Primera Instancia que conozca en materia civil, de la jurisdicción
donde el demandado desempeña el cargo o empleo, a quien se le presentará la
solicitud de remoción o destitución, expresando las razones legales que se
tuvieren para hacerlo, los hechos en que se funda la pretensión y proponiendo
la prueba pertinente, y será dicho juzgador quien tomará la decisión si es
procedente o no la separación del cargo del empleado.
Asimismo, en la parte
final de dicho precepto se dispone “En los casos de falta grave podrá
suspenderse de su cargo al empleado público infractor, quien deberá ser
restituido si el juez competente fallare que no hay lugar a su
despido”, tal como reza dicha norma, el juez competente —Juez de
Primera Instancia que conozca en materia civil— será el que decida si hay lugar
al despido o no y la autoridad administrativa que haya dictado la medida
cautelar deberá revocarla en caso que el Juez desestime la pretensión de
despido.
Lo anterior significa
que el legislador en forma expresa ha otorgado a un juez determinado la
competencia funcional para conocer de las medidas cautelares dictadas por los
distintos entes administrativos siempre que se funden en el artículo 4 LRGA y
le ha otorgado a dicho juez, la decisión definitiva, que recae en el vínculo
laboral sometido a su conocimiento.”
SUSPENSIÓN DICTADA EN
SEDE ADMINISTRATIVA NO ES UN ACTO DEFINITIVO NI AUTÓNOMO, ES SÓLO UNA MEDIDA
CAUTELAR DICTADA EN UN PROCESO
“Así, es evidente que
la suspensión dictada en sede administrativa no es un acto definitivo ni
autónomo, es sólo una medida cautelar dictada en un proceso cuya competencia es
ajena a la jurisdicción contencioso administrativa y, siendo la medida un acto
de trámite procesal, es del todo irrelevante su condición de acto
administrativo como la determinación de si es o no un acto de trámite
cualificado, ya que, lo sea o no lo sea, no existe habilitación legal para que
un tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa lo conozca.
Cabe acotar que esta
medida es instrumental, está supeditada al inicio del proceso ante el juez con
competencia civil y no está diseñada para convertirse en un acto autónomo o de
larga duración. En todo caso, no se trata de un acto administrativo definitivo
que se encuentre sin cobertura jurisdiccional, pues es sometido a control
judicial pero no ante esta Sala, sino ante el juez que debe conocer el proceso
determinado en la LRGA.”
TOMANDO EL VICIO
INCURRIDO POR TRASCENDENTAL AL INTERFERIR EN LA COMPETENCIA DEL JUEZ QUE CONOCE
EL PROCESO DE DESTITUCIÓN, DEBE DECLARARSE LA NULIDAD DE TODO LO ACTUADO
“8. En ese orden de
ideas, ni la Cámara de lo Contencioso Administrativo ni esta Sala tiene
competencia –en este caso funcional– para resolver sobre el fondo de esta
pretensión, por lo que, no debió nunca conocerse en ella, sino rechazarse
liminarmente, en consecuencia, es aplicable al caso el artículo 232 letra “a”
CPCM:
“Los actos procesales
serán nulos sólo cuando así lo establezca expresamente la ley. No obstante,
deberán declararse nulos en los siguientes casos:
a) Si se
producen ante o por un tribunal que carece de jurisdicción o competencia que
no pueda prorrogarse.”
La competencia
funcional es una de las que no puede prorrogarse, de modo que los actos
procesales válidos son los que dicta el juez competente, mientras que los que
pudiere emitir cualquier otro tribunal que careciere de esa competencia funcional
adolecerían de vicio insubsanable.
Por otra parte, el
suscrito considera que ni siquiera en el caso que el proceso
contemplado en la LRGA nunca se inicie pero la medida cautelar sí se haya
dictado puede considerarse autónomo el acto y competentes los tribunales
de lo contencioso administrativo pues a quien correspondería denunciar la
imposición de la medida sin seguir el proceso sería al trabajador, ante el juez
funcionalmente competente, que seguiría siendo el juez con competencia civil,
puesto que se trata de una medida cuyo único fundamento legal se encuentra
establecido en la LRGA.
9. En consecuencia, teniendo en cuenta que el vicio incurrido por esta Sala es trascendente al interferir en la competencia del Juez que conoce el proceso de destitución, de cuya decisión final depende la continuidad o finalización de la medida cautelar tal cual se establece en la legislación secundaria vigente, debe declararse la NULIDAD de todo lo actuado en el proceso desde la resolución pronunciada por esta Sala a las quince horas treinta y ocho minutos del veintiuno de septiembre de dos mil dieciocho en la cual se revocó parcialmente la decisión venida en alzada por la cual se había declarado la improponibilidad de la demanda en todos sus puntos, pues nunca debió haberse revocado tal decisión respecto del punto (c) del acuerdo ***, que es el concerniente a la medida cautelar en discusión en el presente recurso; como todo sus derivados, abarcando en consecuencia la sentencia que se conoce en apelación.
Como derivado de la anulación como medida de reposición, debe confirmarse en todas sus partes el auto definitivo pronunciado por la Cámara de lo Contencioso Administrativo a las once horas con veinte minutos del trece de julio de dos mil dieciocho, en la cual se declaró improponible la demanda por falta de presupuestos materiales, y dadas las repercusiones procesales de lo que el suscrito propone, era procedente escuchar a las partes.”