COMPETENCIA
ÁMBITO DE AUTORIDAD QUE LA LEY OTORGA A UN ÓRGANO O
INSTITUCIÓN PARA DESEMPEÑAR DE MANERA LEGÍTIMA SUS ATRIBUCIONES
“A. La competencia es una potestad legal, que se
considera como una de las máximas expresiones del principio de legalidad. Este
principio se configura como una garantía para los particulares, en el sentido
que los funcionarios actuarán, solamente, de acuerdo a las facultades
concedidas por la ley y nunca fuera de dicho ámbito; lo que implica que los
administrados no serán afectados en su esfera jurídica, salvo por actos
dictados por el ente facultado para ello y en estricto respeto a la ley.
Conforme a la doctrina de la vinculación positiva, de rango constitucional
[artículo 86 Cn.], la ley es la única que habilita y otorga legitimidad a los
actos dictados por los funcionarios del gobierno.
En otras palabras, la competencia es el ámbito de
autoridad que la ley confiere a un funcionario, órgano o institución para
desempeñar de manera legítima sus atribuciones. Entre sus criterios de
distribución, la competencia se clasifica en razón de la materia, el grado o
jerarquía y el territorio.”
LAS FACULTADES CON QUE SE
ENCUENTRAN REVESTIDOS ENTES Y ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA LA
CONSECUCIÓN DE SUS FINES, ESTÁN EXPRESAMENTE CONSIGNADAS EN LA NORMATIVA
JURÍDICA REGULADORA DE LA ACTIVIDAD PÚBLICA QUE ESTÁN LLAMADOS A DESARROLLAR
“Sobre el particular, se plantea que la competencia:
«…es la medida de la potestad que corresponde a cada entidad o cada órgano; o
si se prefiere, es el conjunto de facultades, poderes, atribuciones y
responsabilidades que corresponden a un (sic) determinada
entidad administrativa o a un determinado órgano (…) Como tal es un elemento de
todo ente y de todo órgano, presupuesto de su licita actividad y límite de la
misma (…) Las competencias administrativas se distribuyen por normas
jurídicas…» (SANCHEZ MORÓN, M., Derecho administrativo parte
general duodécima edición, Ed., Tecnos, Madrid, p. 249).
En virtud de lo anterior, se afirma que las
facultades con que se encuentran revestidos los órganos de la Administración
Pública para la consecución de sus fines, están expresamente consignadas en la
normativa jurídica reguladora de la actividad pública que están llamados a
desarrollar. En consecuencia, los titulares tienen la obligación de supeditar
las facultades encomendadas conforme a los lineamientos establecidos en el
ordenamiento jurídico.”
MÁXIMA AUTORIDAD DE INSTITUCIÓN
“B. El primer argumento vinculado a
la falta competencia alegada por el apelante, es que, según su criterio, quien
debió iniciar y finalizar el procedimiento sancionatorio de inhabilitación de
conformidad a lo dispuesto en los artículos 17, 160 de la LACAP y 27 de la Ley
Orgánica del BCR, era el presidente y no el Consejo Directivo. Empero, en este
caso, el acto administrativo por medio del cual se impuso la sanción a Digicel,
fue dictado por este último, no obstante que la LACAP ya establece que la
máxima autoridad de una institución oficial autónoma es un ente unipersonal y
no un órgano colegiado. Por esta razón, se comprueba la falta de competencia.
Al respecto es preciso indicar, que el artículo 17
de la LACAP, hace referencia y clasifica los sujetos a quienes se les nomina
como máxima autoridad de una institución; señalando que: «[l]a máxima
autoridad de una institución, sea que su origen provenga de elección directa,
indirecta o de designación, tales como Ministros o
Viceministros en su caso, Presidentes de instituciones, Fiscal General de la
República, Procurador General de la República, Procurador para la Defensa de
los Derechos Humanos, Directores de instituciones descentralizadas o autónomas,
a quienes generalmente se les atribuye la representación legal
de las instituciones de que se trate y el Alcalde, en el caso de las
Municipalidades, en adelante para los efectos de esta ley, se les denominará el
titular o los titulares» [resaltado suplido].
Al respecto, puede señalarse que cuando la LACAP
hace referencia al titular o máxima autoridad de una institución, este
nombramiento puede recaer: (i) en un órgano unipersonal [presidentes,
directores, ministros], (2) cuerpos colegiados [juntas o consejos directivos];
o, (3) en los concejos municipales; aspecto que está supeditado a la estructura
orgánica interna de la institución que se trate.”
ROL DEL TITULAR O MÁXIMA AUTORIDAD DE UNA
INSTITUCIÓN, EN EL PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO
“Por su parte, el artículo 160 de la LACAP, regula
el procedimiento general para la imposición de infracciones y sanciones en el
marco de la contratación pública del Estado; precepto que de forma expresa
señala: «[e]l responsable de la etapa en que se encuentre; remitirá
al titular, a través de la UACI de la institución, los informes o
documentos en los cuales indicará los incumplimientos y el nombre del
contratista a quien se le atribuyere [infracción](…) [e]l titular comisionará
a la unidad jurídica o a quien haga las veces de ésta, para que inicie el
proceso de aplicación de las sanciones establecidas (…) si el contratista no
hiciere uso del término para su defensa o haciendo uso de este aceptare, el
asunto quedará listo para resolver por el titular…» [resaltado
suplido].
Lo relevante de lo regulado en estos artículos, es
que, la figura del titular o máxima autoridad de una institución ostenta un rol
determinante en lo que respecta al tema sancionatorio, pues es la persona u
órgano colegiado quien tiene la competencia para: (1) iniciar
procedimientos administrativos sancionatorios; y (2) emitir la
resolución que determina la sanción a imponer a los presuntos infractores de la
LACAP; es decir, es una facultad que se concentra en una sola entidad
independientemente de la pluralidad de miembros que lo compongan (unipersonal o
colegiado).”
MÁXIMA AUTORIDAD EN EL BANCO CENTRAL DE RESERVA
“En este orden de argumentos, para acreditar quién
es la máxima autoridad en el BCR, dado que el texto de la LACAP es
ejemplificativa y no taxativa, es necesario remitirse a la ley especial de la institución
contratante, para el caso, es lo dispuesto en la ley orgánica del BCR; que en
su artículo 9 establece: «[l]a dirección y administración
superior del Banco estarán a cargo de un Consejo Directivo, al cual
corresponderá ejercer las atribuciones y las funciones que la Ley encomienda al
Banco. Cada vez que en esta Ley se use la expresión "Consejo" se
entenderá que se alude al órgano señalado en este artículo…» (resaltado
suplido). Este cuerpo colegiado según el artículo 10 de la misma ley, estará
integrado por: (i) un presidente, (ii) un vicepresidente; y, (iii) cinco
directores.
Continuando con este análisis, el artículo 25 de la
ley, prescribe: «[l]a dirección y la administración de los negocios del
Banco Central estarán a cargo del Presidente, a quien le corresponderá
la ejecución de las resoluciones del Consejo, la supervisión general y la
coordinación de las actividades del Banco…» (resaltado suplido).
Por su parte, la misma ley confiere al presidente
una gama de atribuciones en calidad de representante legal del
BCR, entre estas, el artículo 27 de la ley de creación, establece: «[c]orresponde
además al Presidente, como representante legal de la Institución, intervenir en
los actos y contratos que el banco celebre, y en las actuaciones judiciales y
administrativas en que tenga interés el Banco. El Presidente podrá delegar su
representación [legal] con autorización expresa del Consejo
Directivo, en los Vicepresidentes, en otros miembros del Consejo, en otros
funcionarios, y otorgar poderes a nombre del Banco…».
De esta última disposición se colige, que el
presidente dentro de la estructura del BCR, está investido de ciertas
prerrogativas que le permiten actuar en representación de la institución frente
a terceros, lo cual le habilita ejercer funciones administrativas que facilitan
la operación ordinaria de la institución, como la suscripción de contratos, o
la facultad de intervenir en actuaciones judiciales y administrativas en los
que tenga interés el banco; siendo en estos casos, en los que puede participar
de forma directa el Presidente, por mandato expreso de la ley.”
AUTORIDAD COMPETENTE PARA LLEVAR EL PROCEDIMIENTO
DE DETERMINACIÓN DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN CONTRATACIÓN PÚBLICA, DEL BANCO
CENTRAL DE RESERVA
“Sin embargo, un aspecto de distinta naturaleza,
es acreditar cual será el órgano persona u órgano colegiado a quien la ley de
creación le otorga la calidad de máxima autoridad de conformidad al artículo 17
de la LACAP, para ejercer una potestad sancionadora; en este caso,
tal y como se desprende del artículo 9 de la Ley Orgánica del BCR en
correspondencia con lo dispuesto en el artículo 160 de la LACAP, la autoridad
competente para llevar a cabo el procedimiento de determinación de infracciones
y sanciones en materia de contratación pública, según la estructura jerárquica
del BCR, es el órgano al que la ley le confiere la administración
superior de la institución, que para el caso, es el Consejo Directivo
del BCR.
Desde esta perspectiva esta Sala destaca dos aspectos concluyentes: (i) que el presidente del BCR tiene la facultad de suscribir contratos administrativos actuando en representación de la institución; y, (ii) para establecer infracciones y sanciones como resultado de incumplimientos contractuales, será el Consejo Directivo del BCR la autoridad competente (titular) al atribuirle la administración superior del banco. En esta misma línea lo manifestó la A quo en su sentencia, al señalar: «…el titular el en presente caso es el Consejo Directivo del BCR, por ser éste a quien la ley le ha otorgado la dirección superior del Banco, es decir, la máxima autoridad de dicha entidad…».
En este sentido, dado que, el acto administrativo de inhabilitación fue dictado por el titular de la institución [Consejo Directivo del BCR] en el presente caso, no se perfila la violación a la competencia en los términos planteados en el recurso de apelación.”