NULIDAD DE PLENO DERECHO
COMPETENCIA DE
LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
“1. De la nulidad de pleno derecho
El artículo 2 de la LJCA establece que la competencia de esta Sala
se circunscribe al conocimiento de las controversias que se suscitan en
relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública.
Consecuentemente, el artículo 7 del mismo cuerpo normativo instituye que se
admite la impugnación de actos administrativos cuando éstos son nulos de pleno
derecho. Ahora, a la fecha de emisión del acto administrativo impugnado en este
proceso, y estando vigente la LJCA emitida mediante Decreto Legislativo número
ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho,
publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número
doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos
setenta y ocho, hoy derogada pero aplicable al presente caso; no existía
regulación que estableciera los supuestos a los cuáles se atribuye dicha
consecuencia jurídica —nulidad de pleno derecho—.
En el derecho comparado la nulidad de pleno derecho suele
recogerse en una norma sustantiva de aplicación general; sin embargo, en El
Salvador el juzgador antes de la entrada en vigencia de la Ley de Procedimientos
Administrativos (catorce de febrero de dos mil diecinueve), se enfrenta ante un
vacío normativo que debe solventar, porque se carece de la seguridad que
deviene del texto de una ley. Ahora bien, si la ley reconoce a esta Sala la
facultad y el deber de admitir la impugnación de actos viciados de nulidad de
pleno derecho, la falta de un ordenamiento que regule de forma expresa tal
categoría, no exime la obligación de analizarla y calificarla. De tal forma que
este Tribunal, encargado del control de la legalidad de los actos de la
Administración, está obligado, ante la impugnación de actos por nulidad de
pleno derecho, a determinar si los concretos vicios alegados en cada caso
encajan o no en dicha categoría. Naturalmente, tal calificación ha de realizarse
de forma rigurosa, con razonamientos objetivos y congruentes propios de la
institución de la nulidad y, además, sustentarse en el ordenamiento jurídico
interno.”
CATEGORÍA DE INVALIDEZ CARACTERIZADA POR UNA ESPECIALIDAD QUE LA
DISTINGUE DEL RESTO DE VICIOS QUE INVALIDAN LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN
“Ahora, debe tenerse en cuenta que la nulidad de pleno derecho es
una categoría de invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue
del resto de vicios que invalidan los actos de la Administración. Es
generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan
la validez del acto administrativo en dos categorías: nulidad relativa
(anulabilidad) y nulidad absoluta (nulidad de pleno derecho).
La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de
pleno derecho, pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza
especial que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece,
precisamente, que ésta constituye el “grado máximo de invalidez” que acarrea
consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e
ineficacia ab initio.”
CASOS EN LOS QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS INCURREN EN NULIDAD DE
PLENO DERECHO, SEGÚN LA DOCTRINA
“En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a
identificarse por la especial gravedad del vicio. En lo que importa al presente
caso debe señalarse que, según la doctrina del derecho administrativo, los
actos administrativos incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho cuando:
(i) son dictados por una autoridad manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio, (ii) son dictados prescindiendo total y absolutamente
del procedimiento legalmente establecido, se omiten los elementos esenciales
del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de los
interesados, (iii) su contenido es de imposible ejecución, ya sea porque existe
una imposibilidad física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exige
actuaciones que resultan incompatibles entre sí, (iv) se trata de actos
constitutivos de infracción penal o de actos dictados como consecuencia de
aquéllos; y, (v) en cualquier otro supuesto que establezca expresamente la ley
(David Blanquer. Derecho Administrativo. Volumen 1 °. Editorial Tirant Lo
Blanch. S. L. Valencia. 2010. Página 468).
Estos supuestos han sido retomados por esta Sala para realizar el
análisis de la pretensión deducida bajo la forma de una nulidad de pleno
derecho (verbigracia, las sentencias referencias: 632-2016, de las ocho horas
diez minutos del día siete de febrero de dos mil diecisiete; 361-2012, de las
quince horas del cuatro de diciembre de dos mil diecisiete; 68-2015, de las
doce horas veintitrés minutos del veinticuatro de agosto de dos mil dieciocho;
y, 248-2014, de las catorce horas cincuenta minutos del seis de mayo de dos mil
diecinueve). Precisado esto, debe reafirmarse que es competencia de esta Sala
conocer y decidir sobre las pretensiones deducidas por los justiciables cuyo
fundamento jurídico sea la alegación relativa a la existencia del vicio de “nulidad
de pleno derecho”, y determinar, en cada caso, si tal vicio encaja en esta
categoría especial de invalidez.”
ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 164 DE LA CONSTITUCIÓN
“2. Análisis del artículo 164 de la Constitución.
a) Destinatario de la disposición.
El primer aspecto a dilucidar sobre los alcances de dicha norma,
es establecer qué sujetos resultan vinculados con su regulación. La premisa es
que la referida norma alude a la nulidad de las actuaciones de los funcionarios
del Órgano Ejecutivo. Tal alusión expresa al Órgano Ejecutivo (y su consecuente
inclusión dentro del capítulo relativo al Órgano Ejecutivo) encuentra su razón
de ser en la raíz histórica de la disposición constitucional en estudio, la
cual ha estado en nuestro ordenamiento (en términos muy parecidos) desde la
Constitución de mil ochocientos ochenta y seis, y con la misma redacción desde
la Constitución de mil novecientos cincuenta. En este contexto, la
Administración Pública era esencialmente equiparable al Órgano Ejecutivo. El
constituyente ha establecido en ella un mecanismo de defensa de los ciudadanos
frente a actos con un vicio excepcional, definiendo a priori la consecuencia
aplicable. Este resulta ser un importante instrumento en la defensa de los
ciudadanos frente a actos del Órgano Ejecutivo que vulneren el ordenamiento
jurídico.
El artículo 164 de la Constitución en el capítulo relativo al
Órgano Ejecutivo, es un mecanismo de defensa de los ciudadanos frente a
actuaciones del poder público afectadas con un vicio excepcional y un
consecuente control del ejercicio del poder en el Estado constitucional de
Derecho. Resulta especialmente ilustrativo referirse al artículo 86 de la
Constitución, norma que contiene la más genérica expresión del Principio de
Legalidad en el ordenamiento salvadoreño, en su inciso final (concreción
expresa del principio de legalidad) señala que “los funcionarios del gobierno
son delegados del pueblo, y no tienen más facultades que las que expresamente
les da la ley”. Tanto la Sala de lo Constitucional como la Sala de lo Contencioso
Administrativo han reconocido que justamente en esta disposición se encuentra
el Principio de Legalidad de la Administración Pública. En esta misma
interpretación integradora de la Constitución, y por las razones arriba
señaladas se concluye que la regulación sobre la nulidad contenida en el
artículo 164 de la Constitución, es aplicable a toda actuación de la
Administración Pública que adolezcan de dicho vicio.
b) Actuaciones comprendidas.
Por otra parte, el artículo 164 se refiere a “decretos, acuerdos,
órdenes y resoluciones”. En dicha enunciación el constituyente pretende
ilustrar respecto al tipo de actuaciones que provienen de dicho sujeto y que
podrían resultar nulas. Debe interpretarse que dicha disposición, se refiere, a
todas las posibles actuaciones administrativas que excedan las facultades que
la Constitución de la República establece, cualquiera sea la forma que adopten.
c) Facultades constitucionales de la Administración Pública.
Hace falta delimitar a cuáles facultades establecidas por la
Constitución es aplicable el artículo en examen. Las facultades para la
Administración Pública se conocen como potestades, entendidas como sinónimo de
habilitación o títulos de acción administrativa. En los términos del autor
Luciano Parejo “las potestades son, en último término y dicho muy
simplificadamente, títulos de acción administrativa (...)” (Luciano Parejo
Alfonso y otros: Manual de Derecho Administrativo. Editorial Ariel, Barcelona,
1994. Página 398). Esta Sala, en sentencia de las nueve horas del día veinte de
marzo de mil novecientos noventa y siete, en el juicio referencia 17-T-96,
sostuvo que “la conexión entre el Derecho y el despliegue de las actuaciones de
la Administración, se materializa en la atribución de potestades, cuyo
otorgamiento habilita a la Administración a realizar sus actos (...)”, de tal
manera que “sin una atribución legal previa de potestades la Administración no
puede actuar, simplemente (...)”. Las facultades de los funcionarios de la
Administración Pública encuentran su fundamento último en la propia
Constitución de la República, pues de conformidad al mencionado artículo 86
(que recoge el Principio de Legalidad abordado en párrafos anteriores), no
puede haber actuación lícita de ningún funcionario que no esté amparada en el
ordenamiento jurídico. En tal sentido, el artículo 164 de la Constitución puede
extenderse a todas las facultades que el ordenamiento jurídico otorga a la
Administración Pública; es decir, a la suma de las atribuciones y competencias
en el desarrollo de la función administrativa. Interesa ahora determinar qué
debe entenderse por exceso de facultades que la Constitución establece.
d) El exceso de las facultades de la Administración Pública.
En primer lugar, el exceso a que se refiere el citado artículo es a
todo lo que esté fuera del ámbito de facultades o potestades, por estar más
allá de éstas o por desviarse de las mismas, lo cual incluye la posibilidad de
que (estando obligada) la Administración Pública simplemente no las ejerza. En
tal sentido, el exceso debe ser entendido inicialmente en su acepción más
amplia; es decir, como cualquier desviación por parte de la Administración
Pública del mandato contenido en el ordenamiento jurídico. El artículo 164 de
la Constitución pretende proteger el ordenamiento en su expresión normativa
superior: es un mecanismo de defensa de la Constitución ante actos nulos de la
Administración.
En este orden de ideas, los excesos de las facultades que la
Constitución establece, relevantes para la categoría de nulidad del artículo
164 de la Constitución de la República, son aquellos que vulneren disposiciones
de la misma. En consecuencia, será nulo el acto dictado por la Administración
Pública en ejercicio de una facultad administrativa, citando dicha transgresión
trascienda en una vulneración a la Constitución.
e) Diferencia entre actos nulos y nulos de pleno derecho.”
LAS NULIDADES DE PLENO DERECHO DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA PERTENECEN A LA CATEGORÍA DE ACTOS NULOS CONTENIDOS
EN LA DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL
“Como se expuso en párrafos anteriores, la nulidad de pleno
derecho, a la luz de la doctrina, constituye el “grado máximo de invalidez”,
que acarrea por tanto consecuencias como la imposibilidad de subsanación,
imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. Como también se ha establecido, el
artículo 7 de nuestra Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
–aplicable al caso- recoge esta categoría precisamente como un grado de
invalidez especial, en tanto la constituye como un presupuesto al conocimiento
extraordinario de supuestos que de otra manera serían inadmisibles.
El artículo 164 de la Constitución señala que los actos nulos “no
deberán ser obedecidos”, reconociendo con ello que estos actos adolecen de un
vicio de tal magnitud, que los invalida totalmente y los dota de ineficacia ab
initio. En otras palabras, el que no deban ser obedecidos indica que para
nuestra Constitución estos actos adolecen de un vicio tal, que no producen
ningún efecto; es decir, son radicalmente inválidos para el Derecho. La
especialidad en este caso, vendría asociada al rango de la norma vulnerada.
En conclusión, las nulidades de pleno derecho de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa pertenecen a la categoría de actos
nulos contenidos en la disposición constitucional. Ello no excluye la
posibilidad que existan otros tipos de actos nulos, pero ciertamente a la luz
del artículo 164 de la Constitución, los actos nulos de pleno derecho del
artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa encajan en
esta categoría.
Por supuesto, para determinar si en efecto estos actos adolecen de
este vicio de nulidad de pleno derecho, hará falta que un juez así los declare,
tanto por ejercicio de sus propias atribuciones constitucionales (artículo 172
de la Constitución) en función de la seguridad jurídica, la igualdad y la
propia estabilidad y supervivencia del Estado de Derecho. Sostener que no debe
mediar un juez que declare la nulidad y, en consecuencia, el acto no debe ser
obedecido, implicaría una amenaza imponderable para el Estado, en la medida en
que cada ciudadano podría entender dicho concepto a su conveniencia y
simplemente desobedecer aquello que no le agrade o favorezca porque a su juicio
es nulo.
De ahí que sea necesario que el juez declare que determinado acto
administrativo es nulo por ser contrario al ordenamiento constitucional. Es el
Órgano Judicial el ente encargado de la aplicación de la norma, y para este
Tribunal, la competencia establecida en el artículo 2 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, (es decir, “el conocimiento de las
controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la
Administración Pública”) y la inclusión de la categoría de actos nulos de pleno
derecho en el artículo 7 de la misma Ley, justifican el conocimiento de dichos
actos en la jurisdicción contencioso administrativa.”
NO TODA ILEGALIDAD O VIOLACIÓN LLEVA A UN VICIO DE NULIDAD DE
PLENO DERECHO
“3. Análisis del vicio de nulidad de pleno derecho en el presente
caso.
Es importante resaltar que no toda ilegalidad o violación lleva a
un vicio de nulidad de pleno derecho; por ejemplo, la violación al principio de
legalidad no es suficiente para declarar que un acto administrativo es nulo, ya
que esto rompería el principio de mera anulabilidad, y el carácter original que
rige la nulidad de pleno derecho se convertiría en la regla general. Lo
anterior implica que compete a esta Sala, a partir de los parámetros
enunciados, determinar si el vicio que se alega encaja en un vicio de nulidad
de pleno derecho
En el auto referencia 524-2016 de las trece horas cincuenta y tres
minutos del treinta de noviembre de dos mil dieciséis, este Tribunal expuso lo
siguiente: «(...) si bien esta Sala es competente para conocer sobre nulidades
de pleno derecho, de conformidad con el artículo 7 de la LJCA, dicho
conocimiento está supeditado a la verificación de presupuestos procesales de la
misma, como lo son: actos dictados por autoridad manifiestamente incompetente;
cuando sean dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido, se omitan los elementos esenciales del procedimiento
previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados;
cuando su contenido sea de imposible ejecución; cuando sean actos constitutivos
de infracción penal o se dicten como consecuencia de aquéllos; entre otros».
En vista que el argumento esgrimido por la parte actora para
fundamentar la nulidad de pleno de derecho de la actuación de la Administración
Tributaria, es la incompetencia de la autoridad que suscribió y notificó el
auto de audiencia y apertura a pruebas referencia ***-NEX-***-2011 de fecha uno
de diciembre de dos mil once; será necesario que esta Sala analice la normativa
aplicable al caso concreto para determinar la autoridad competente que el
legislador ha establecido para instruir el procedimiento para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones tributarias.”