TÉCNICA
AUTORIZATORIA
CONSIDERACIONES JURISPRUDENCIALES
“6. DE LA
TÉCNICA AUTORIZATORIA
Dado que en el presente caso
se discute lo relativo a las autorizaciones que debía dar la autoridad
demandada –CD- de la SSF, es necesario hacer acotaciones sobre el concepto y clases de autorizaciones que
la Administración Pública puede extender, modificar o extinguir, el referido
autor SÁNCHEZ MORÓN, M., (“Derecho
Administrativo, parte general” … Óp., Cit. Pp. 674 al 677) expone que:
“(…) [S]e entiende por tales
en el ordenamiento vigente «todos aquellos actos administrativos, cualquiera
que sea su denominación específica, por lo que, en uso de una potestad de
intervención legalmente atribuida a la Administración, se permite a los particulares
el ejercicio de una actividad, previa comprobación de su adecuación al
ordenamiento jurídico y valoración del interés público afectado» (…)
…Mediante el mismo la
Administración controla, con carácter previo, que cualquier actividad que un
particular desee iniciar o realizar y que esté sometida a esta intervención es
conforme a la ley y, en su caso, no resulta contraria a los intereses públicos.
En virtud de tal verificación la Administración deniega o permite el
ejercicio de la actividad pretendida, imponiendo si procede las condiciones
necesarias para garantizar el cumplimiento de la legalidad o salvaguardar los
intereses públicos afectados, siempre que tales condiciones estén previstas por
el ordenamiento o, al menos, no sean contrarias a él (…)
…Por otro lado, el
sometimiento de una actividad a autorización administrativa puede tener como
finalidad simplemente comprobar que la misma no es contraria a Derecho o,
además, que no lesiona intereses públicos que la Administración tiene el deber
de tutelar. Pero los actos que persiguen uno u otro objetivo no son diferentes
en esencia, sino tan sólo modalidades o clases de la misma actividad
autorizante…
…En consecuencia, toda
decisión administrativa por la que se permite a los particulares el ejercicio de
una actividad no reservada a la Administración en origen –como son la
prestación de servicios públicos o el uso privativo de los bienes públicos, que
requiere un contrato o un acto de concesión– es una autorización. Y lo
es, como señala el mencionado Reglamento de 5 de agosto de 1994, cualquiera que
sea su denominación específica. En efecto la variedad de actos de
autorización es hoy en día muy amplia, al igual de las denominaciones que el
ordenamiento les atribuye: “permisos”, “habilitaciones”, “homologaciones”,
“acreditaciones” … y el más común o genérico de “autorizaciones” (…)
…b) Una segunda clasificación
es la que distingue entre autorizaciones “regladas” y “discrecionales”. Son las
primeras, como se ha explicado, aquellas que persiguen controlar la mera
legalidad de la actividad privada pretendida, como sucede en el caso
prototípico de la licencia de obras o urbanística. Para otorgar el segundo tipo
de autorización, la Administración debe comprobar además que no queden
perjudicados intereses públicos o de terceros, valorando conforme a criterios
de oportunidad política, técnicos o de experiencia según los casos la
afectación de tales intereses por la actividad a autorizar. Tienen este
carácter discrecional una buena parte de las autorizaciones ambientales y de
instalación de actividades industriales, por ejemplo. La denegación de este
tipo de autorizaciones discrecionales, en tanto que acto desfavorable, sebe ser
estrictamente motivada, por referencia a los criterios y finalidades que la ley
establezca en cada caso para este tipo de intervenciones.” (El subrayado es nuestro).
En cuanto a este tema, la SCA
en sentencia de las quince horas dos minutos del día diecinueve de noviembre de
dos mil catorce, pronunciada en el proceso referencia 95-2011, resaltó que:
“La Potestad Autorizatoria, o
técnica autorizatoria, constituye una forma de limitación de la esfera
jurídica de los particulares; en el sentido que, el legislador veda a éstos
el ejercicio de determinadas actividades, que sólo pueden llevarse a cabo, previa
intervención de la Administración Pública, encaminada a constatar el
cumplimiento de las condiciones previstas por el ordenamiento jurídico al
efecto. Sobra decir que el legislador, mediante esta técnica, persigue algún
fin de carácter público: recurre a ella para proteger determinados intereses
colectivos, según la naturaleza de las actividades de que se trata…
…Es así como la potestad de
conceder autorizaciones, lleva imbíbita la posibilidad de que la
Administración Pública, impida el ejercicio de las actividades reguladas en los
casos en que no exista la autorización debida, por lo que obtener una
autorización en los casos que la Ley lo prevé, se convierte en requisito sine
qua non para el despliegue de la actividad o ejercicio de los derechos que se
pretenden…
…En ese mismo sentido afirma
Trevijano Fos en su libro «Los Actos Administrativos», que la autorización
afecta la validez del acto, de tal modo que la realización de la actividad
sin la previa autorización constituye un acto ilícito si la actividad es
material, o ilegal si la actividad es jurídica, en consecuencia, reitera que:
«el sujeto que pretende obtener una autorización puede actuar sólo después de
su expedición». Lo anterior implica que las autorizaciones producen efectos
jurídicos «ex nunc», que es decir desde la emisión del acto de autorización que
comienzan los efectos y, por ende, puede desarrollarse la actividad o
ejercitarse el derecho (…)” El
subrayado es nuestro.
En la misma sentencia continúa señalando que:
“(…) Cabe aclarar que cuando a la técnica
autorizatoria de la Administración nos referimos, el beneficiario de un acto de
esta naturaleza queda sujeto al régimen de Derecho Administrativo, no como
simple ciudadano, sino como una especie de eslabón de la Administración o de
actividades de ese género, situación que le distingue y caracteriza por razones
de orden público y de interés general...
…En relación a la
actualización del ejercicio de facultades, es pertinente traer a colación que
ya la Sala de lo Constitucional de esta Corte ha expuesto: « (...) Lo
anterior no implica que el legislador no pueda suprimir o transformar las
instituciones jurídicas existentes, puede, sin introducir innovaciones
substanciales en dichas instituciones, modificar las reglas que rigen los
derechos que derivan de las mismas, puede someter a nuevas condiciones la
conservación y eficacia del derecho (...)». Puede hacer todo esto,
siempre que no afecte la personalidad ni infiera daño a algún individuo
(Sentencia de Amparo, con referencia 38-S-93, de las diez horas del día catorce
de enero de mil novecientos noventa y siete).
Todo lo anterior implica, que
el ordenamiento jurídico puede someter a nuevas condiciones la conservación y
eficacia del derecho; y que es lícito, ante un cambio de régimen, la valoración
de las referidas condiciones a efecto de dar o no una autorización. Se trata,
simplemente, de una adecuación a las condiciones y exigencias del nuevo orden
jurídico.” -El subrayado es
nuestro.-
Aunado a ello, la SC en la sentencia pronunciada a las doce horas
del día dieciséis de julio de dos mil cuatro, en la inconstitucionalidad
referencia 30-2001 a este respecto manifiesta:
“Al respecto, advierte este tribunal que la disposición impugnada
se refiere a la denominada por la doctrina como técnica autorizatoria
administrativa, que constituye un acto de la administración –aprobación,
permiso, licencia, entre otros–, por medio del cual ésta consiente a un
particular el ejercicio de una actividad inicialmente prohibida o restringida, generalmente,
por consideraciones de orden público…
…Lo anterior, con la
finalidad de controlar la actividad autorizada, acotarla negativamente dentro
de ciertos límites determinados o, incluso, orientarla positivamente a
través de programas planteados por la misma norma; en ambos casos resulta
válido que la Administración reserve para sí ciertas facultades discrecionales con
respecto al otorgamiento de la autorización sujetándola a determinadas
condiciones, cuyo incumplimiento puede dar lugar a la imposición de
sanciones, denegación de renovación o, incluso, la revocación de la
autorización misma…
…Asimismo, en relación con las autorizaciones de funcionamiento,
como especie de las autorizaciones en general, postulan una relación entre el
particular y la Administración, con la posibilidad de prorrogarse, en virtud
que la actividad autorizada está llamada a realizarse por tiempo indefinido; en
estos casos la Administración se reserva la potestad de revocar la autorización
cuando hubieren desaparecido las circunstancias que motivaron su otorgamiento o
denegar la prórroga del mismo, es decir, la valoración inicial de las
circunstancias concurrentes al momento de la autorización no es inmodificable
(…)
…En ese orden de ideas, las autorizaciones de funcionamiento son
títulos jurídicos constitutivos de un status complejo, que colocan al
administrado en una situación impersonal y objetiva, definida abstractamente
por las normas en cada caso aplicables, con la posibilidad de ser modificada
por las mismas, situación cuyo contenido se refleja en una doble vertiente de
derechos y obligaciones para el particular, situación a la que habrá que
referirse en cada momento a la normativa aplicable...
…En ese sentido, la
técnica autorizatoria administrativa implica per se una incidencia en los
derechos subjetivos del administrado, que se verifica en el establecimiento de
condiciones de ejercicio de una actividad determinada; sin embargo, su
contrapartida –la revocación de una autorización o la denegación de una
prórroga por parte de la misma Administración Pública– constituye una
afectación en el administrado tal que se le imposibilita, mediante la emisión
del acto administrativo revocador, el ejercicio de la actividad; generando,
como se apuntó, una excepción a la intangibilidad del acto que, en principio,
constituyó el status jurídico del administrado (…)
…Mas (sic) bien, las consideraciones plasmadas pretenden una
colaboración normativa entre los entes con potestades legisferantes, en aras de
la seguridad jurídica, y no una enervación de las atribuciones que a cada ente
estatal le corresponde en sus respectivos ámbitos (…)” El subrayado es nuestro.”