CADUCIDAD
EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
CARACTERÍSTICAS
ESPECIALES Y FORMAS DE TERMINACIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
“1.3 En atención a los argumentos de las partes, esta
Sala realiza las siguientes consideraciones:
A. Aspectos generales de la caducidad.
En materia de contratos
administrativos, éstos se perfilan como una especie dentro del género de los
contratos; sin embargo, cabe destacar en este ámbito, algunas características especiales que los distinguen como
tales, entre estas se identifican: (i)
una entidad representante del Estado como parte suscriptora, cuya participación
tiene por objeto la persecución de un fin público; y, (ii) el contenido de cláusulas exorbitantes del derecho privado
otorgadas a la Administración pública, las cuales se traducen en algunos casos,
en instrucciones, órdenes y sanciones que tienen por objeto precisamente garantizar
el cumplimiento del contrato, y que se justifican a partir de los fines de
interés general de la contratación estatal.
En atención a lo anterior, encontramos,
por un lado, a la Administración Pública investida de potestades o
prerrogativas que le permiten actuar unilateralmente en la interpretación,
modificación y extinción de los contratos, cuyo margen de actuación debe
sujetarse dentro de los parámetros y límites determinados por la ley; y por
otro, a un sujeto de derecho, quien se ve comprometido en la prestación de un
servicio público, y que acepta voluntariamente someterse a lo convenido en
dicho acto jurídico. Cabe destacar, dentro de las denominadas prerrogativas de la Administración, en
el marco de la contratación pública, la facultad de extinción de los contratos.
Respecto
de esta potestad, la LACAP desarrolla un capítulo para aclarar sus alcances;
así, el capítulo IV referente a “LA CESACIÓN Y EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS”
establece cuando ha de considerarse que, un contrato administrativo, cesará en
sus efectos [artículo 82 de la LACAP]; y, cuando será la administración la que,
puntualmente aplique las formas de extinción de los contratos administrativos.
Por su parte, el
artículo 93 de la LACAP, indica cuáles son estas formas de terminación y
prescribe: (a) caducidad; b) mutuo acuerdo de las partes contratantes; (c)
revocación; (d) rescate; y, (e) por las demás causas que se determinen
contractualmente.”
CADUCIDAD COMO MODALIDAD DE TERMINACIÓN ANTICIPADA, ADOPTADA
POR LA ADMINISTRACIÓN CONTRATANTE DE FORMA UNILATERAL Y CON EFECTOS EJECUTORIOS
“De las causales
anteriores, interesa para el caso la primera de ellas: es decir; la caducidad
del contrato. Esta se perfila como una modalidad de terminación –anticipada-
adoptada por la Administración contratante de forma unilateral y con efectos
ejecutorios, la cual, parte de una premisa de incumplimiento de las obligaciones contractuales pactadas; que,
ante la inobservancia de las mismas o de los términos fijados por las partes, genera
la extinción de dicho contrato.
Puntualmente, la
causal de caducidad se encuentra regulada de forma general en el artículo 94 de
la LACAP: «[l]os contratos también se
extinguen por cualquiera de las causales de caducidad, sin perjuicio de las
responsabilidades contractuales por incumplimiento de las obligaciones…»;
constituyendo una causal de caducidad lo prescrito en la letra b) de dicho
artículo, que establece: «…b) La mora
del contratista en el cumplimiento de los plazos o por cualquier otro incumplimiento
de sus obligaciones contractuales, y cuando las multas hubiesen alcanzado un
monto equivalente al 12% del valor del contrato, incluyendo en su caso,
modificaciones posteriores…» (resaltado suplido).
A lo descrito en
el literal de la disposición anterior, se incorpora lo regulado en el artículo
85 de la LACAP, el cual, reafirma el motivo para declarar la caducidad de un
contrato al determinar lo siguiente: «[c]uando
el contratista incurra en mora en el cumplimiento de sus obligaciones
contractuales por causas imputables al mismo, podrá declararse la caducidad
del contrato o imponer el pago de una multa por cada día de retraso (…) [c]uando
el total del valor del monto acumulado por la multa, represente hasta el doce
por ciento del valor total del contrato, procederá la caducidad del mismo,
debiendo hacer efectiva la garantía del cumplimiento de contrato…» (el
resaltado suplido).
En este sentido
y a manera de conclusión se puede indicar que para que proceda este motivo como
fundamento para declarar la caducidad de un contrato administrativo, se
requiere: (i) la mora en el cumplimiento de los plazos; y, (ii) que ésta sea
atribuible de forma directa a la contratista.”
CUANDO EL INCUMPLIMIENTO ES IMPUTABLE DE FORMA DIRECTA AL
CONTRATISTA, PODRÁ DECLARARSE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO
“B. De lo acaecido en sede administrativa.
b.1 Como punto de
partida, se encuentra agregado en el expediente administrativo, el contrato N°
PNC-SUM-73/2013 (fs. 4-8), dentro del cual y al examinar su contenido, se
identifica la cláusula tercera denominada plazo;
en este apartado la Administración pública y la parte actora convinieron de
común acuerdo que el tiempo de entrega de los suministros se efectuarían según
el siguiente detalle: «[l]a contratista
se compromete a entregar el suministro objeto de este contrato en una sola
entrega en un plazo de dos días calendario para los ítems 13, 14, 17 y 20, para
los ítems 25, 26 y 27 un plazo de trece días calendario, contados después de
recibir la orden de pedido emitida por la PNC, de acuerdo a las necesidades y
disponibilidad de fondos de la PNC…».
Con lo anterior
se comprueban los siguientes aspectos: (1) que el suministro se haría en una
sola entrega, (2) que para los ítems 13, 14, 17 y 20, el plazo era de dos días contados a partir de la
petición efectuada por la Administración pública –los cuales no están siendo objeto de análisis-; y, (3) para los
códigos 25, 26 y 27, debían ser entregados trece
días calendario después de efectuada la requisición.
Continuando con
el análisis de las diligencias, consta la orden de pedido N° 1, de fecha once
de diciembre de dos mil trece (fs. 22) suscrita por el jefe del departamento de
transporte de la PNC, mediante la cual solicitó [entre otros]: (i) código 25,
tiempo de entrega trece días calendarios después de recibir la orden de pedido,
(ii) código 26, tiempo de entrega trece días calendar después de recibir la orden
de pedido; y, (iii) código 27, tiempo de entrega trece días calendario después
de la orden de pedido. En este documento se detalla, que la Administración
pública solicitó el suministro de las llantas el once de diciembre de dos mil trece, y, por el plazo de trece días
calendario pactado en el contrato –reconocido
por la autoridad en la orden de pedido- la fecha final para su entrega
correspondía al veinticuatro de diciembre
de dos mil trece.
Sin embargo,
consta documento de fecha dieciséis de diciembre de dos mil trece (fs. 26)
suscrito por el jefe del departamento de transporte, dirigido al representante
legal de ILAT S.A. de C.V., mediante el cual le comunicó lo siguiente: «[p]or este medio me es grato saludarle y a
la vez informar a usted que según memorando recibido por parte de la Unidad
Secundaria Ejecutora Financiera Institucional se informa que se cuanta (sic)
hasta el martes 17 de diciembre de 2013 para la recepción de facturas en
el departamento de Tesorería, ya que según oficio recibido por parte del
Ministerio de Hacienda se comunica que para el presente ejercicio fiscal no se
autorizara la constitución de provisiones contables con cargo a asignación
presupuestaria 2013 (…) En razón de lo anterior se le informa que es necesario
se presenten las facturas correspondiente al contrato PNC-SUM-73/2013,
suministro de llantas para vehículos y motocicletas; ya que según oferta y
cronograma de compromiso de entrega presentado por la empresa que usted
representa se comprometen a la entrega de suministro a más tardar el día 16
de diciembre de 2013…» (resaltado del original).
Esta última
fecha, según la autoridad demandada, tiene su fundamento de acuerdo a lo
manifestado por la parte actora en su oferta (previo a la suscripción del
contrato), quien se comprometió que para los códigos 25, 26 y 27, que la
entrega no debía: «…exceder a fecha 16 de
diciembre de 2013. Motivo por el cual garantizamos que nuestra empresa la
entrega de los productos (…) en los días comprometidos».
Respecto de la petición efectuada por la
Administración pública, el representante legal de la impetrante manifestó (fs.
24-25): «…que a la fecha nuestra empresa aún
tiene pendiente la entrega de 30 llantas correspondientes a los ítems 25, 26 y
27, los cuales según detalla la orden correspondiente se suministrarían en un
plazo de 13 días calendarios posteriores a la recepción de la orden de pedido.
Esto debido a que las llantas serian solicitadas al exterior (…) considerando
lo anterior y tomando en cuenta que a esta fecha únicamente han pasado 5 días
desde que recibimos la respectiva orden de pedido no es imposible suminístrala
en un menor tiempo que el dispuesto en nuestra oferta, esto pese a que la
llanta ya se encuentra en tránsito (…) solicitamos pueda considerar y
autorizar, que nuestra empresa pudiera hacer la presentación de las facturas
correspondientes al suministro solicitado por medio de la orden de pedido
número 1, de fecha 11 de diciembre de 2013, entendiendo que esta autorización
no exime de responsabilidad a nuestra empresa para realizar las entrega de los
productos en el plazo comprometido…».
Por su parte, el
jefe de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucionales de la PNC,
por medio de acto de comunicación de fecha dieciocho de diciembre de dos mil
trece (fs. 29), contestó a la actora lo siguiente: «…hacemos de su conocimiento referente a la solicitud de recibir fuera
del plazo los bienes objeto del contrato suscrito con ustedes, la PNC fue clara
al determinar que en todo caso el suministro LLANTAS (sic) deberían estar
entregadas el día 16 de diciembre de 2013 (…) Por lo anterior el jefe
suscrito UACI, COMUNICA, que por la naturaleza del compromiso adquirido por
ustedes en la contratación directa la cual deviene de la DECLARATORIA DE
URGENCIA, en vista de lo anterior es imposible acceder a los solicitado. A la
vez hago de su conocimiento que lo anterior se trasladara para conocimiento del
Director General…».
En este
contexto, la autoridad demandada advirtió la necesidad de entregar el
suministro en fecha adelantada distinta a la establecida en el contrato -dieciseises de diciembre de dos mil trece-
aduciendo dos motivos: (i) por declaratoria de urgencia; y, (ii) por el
compromiso adquirido por la demandante en su oferta.
En cuanto el
primer aspecto, la Administración pública indica que la presunta declaratoria
de urgencia deviene del acto de
comunicación recibido por la Unidad Secundaria Ejecutora Financiera
Institucional, quien les manifestó, que según lineamientos del Ministerio de
Hacienda, no se autorizaría la constitución de provisiones contables con cargo
a asignación presupuestaria dos mil trece, por lo que, se contaba hasta el
diecisiete de diciembre de ese año, para la recepción de facturas en el
departamento de tesorería; en otras palabras, no podían cargar para el
presupuesto del año dos mil catorce, deudas contraídas en el año inmediato
anterior; de ahí que era necesario –según
su criterio– se presentaran las facturas de las llantas, junto al
suministro solicitado.
Al respecto,
este Tribunal advierte, que si bien, la LACAP establece algunos parámetros que
permiten definir una situación como de urgencia;
empero este calificativo, se emplea ante una situación por la que se hace necesaria la adquisición o
contratación de obras, bienes o servicios, cuya postergación o diferimiento
impusiere un grave riesgo al interés general; es decir, opera en determinadas
circunstancias muy calificadas, en las que resulta sumamente difícil convocar
un proceso de licitación por la amenaza de ver comprometido el interés público,
como epidemias, calamidad pública, desastres naturales o desabastecimientos
repentinos, entre otros. Por esta razón, la LACAP, en su artículo 73 prevé un
procedimiento especifico, que obliga al titular de la institución, con previo
conocimiento del consejo de ministros, a emitir una resolución motivada para
una declaración de urgencia: «[c]on el
conocimiento del consejo de ministros, el titular de la institución será el
competente para emitir la declaración de urgencia debidamente razonada…»
Por lo tanto, con lo anterior queda
evidenciado que el estado de urgencia,
no puede ser declarado por cualquier circunstancia que la autoridad
administrativa considere a su discreción como tal (como ha ocurrido en el
presente caso); ahí que, el argumento esgrimido por la Administración pública,
no es procedente.
Con relación al
segundo supuesto, relativo al “compromiso
asumido por el demandante”; en este punto, es pertinente indicar que, en el marco de una licitación pública, el
contrato administrativo se convierte en el documento que por excelencia vincula
a las partes en cuanto a los derechos y obligaciones que en éste se pactan; de
modo tal que se vuelve ley de
obligatorio cumplimiento para las contratantes. Este dato es relevante, pues en
el presente caso, la Administración pública aduce que el plazo final para
proceder a la entrega del suministro en fecha dieciséis de diciembre de dos
mil trece, se originó de lo manifestado por la contratista en su oferta; es
decir, por una circunstancia que finalmente no se concretó formalmente en el
contenido del contrato.
Por esta razón, esta Sala considera que en
el presente caso, el plazo estipulado por voluntad las partes, que derivó de un
acuerdo en ejercicio de la función administrativa, susceptible de producir
obligaciones, derechos y efectos jurídicos, es el consignado de forma expresa
en la cláusula tercera del contrato PNC-SUM-73/2013, que establece, que el
suministro de las llantas códigos 25, 26 y 27, se entregarían en el lapso de trece días calendario después de la
petición realizada por la Administración pública para el abastecimiento del
producto.
Por lo tanto, al margen que la actora haya
manifestado en su oferta el compromiso de entregar el suministro de forma
anticipada, el plazo que legalmente vinculaba y obligaba a la contratista, por
ser el acordado con la administración pública, era el fijado en el contrato; de
ahí que, hasta ese momento, no se podía atribuir legalmente mora a la
contratista por incumplimiento contractual al no haber entregado el suministro
en fecha dieciséis de diciembre de dos
mil trece; pues, como quedó evidenciado supra;
el plazo finalizaba, tomando en consideración los trece días calendario, contados
después de recibir la orden de pedido emitida por la PNC, el veinticuatro
de diciembre de dos mil trece; y por ende, no procedía declarar la
caducidad del contrato antes de ese plazo señalado.
b.2 En otro orden, es preciso
indicar, según lo manifestado por la misma actora, que no obstante los hechos
sucedidos en párrafos que preceden, estos no eximían: «…de responsabilidad a nuestra
empresa para realizar las entregas de los productos en el plazo comprometido…».
Es decir, continuaba vigente
la obligación de suministrar los bienes solicitados para la fecha final
estipulada en el contrato: veinticuatro de
diciembre de dos mil trece.
Sin embargo, se encuentran agregados en el
expediente administrativo, dos documentos del cinco de febrero de dos mil catorce; el primero (fs. 35-36)
suscrito por el Jefe de División de Logística de la PNC; y el segundo (fs. 38)
firmado por el Jefe del Departamento de Transporte y el Jefe de la División de Logística
de esa institución, quienes manifestaron –en ambos documentos- que el proveedor
respecto de los códigos 25, 26 y 27, hasta esa fecha no había entregado el suministro.
Fue por este motivo, que mediante auto de
las once horas del veintisiete de febrero
de dos mil catorce, se ordenó iniciar procedimiento de caducidad del
contrato PNC-SUM-73/2013, siendo notificada esta resolución a ILAT S.A. de
C.V., según consta en el contenido del acta de las diez horas doce minutos del
cinco de marzo de dos mil catorce (fs. 42).
La demandante para controvertir el
incumplimiento contractual aludido, señaló en sede administrativa que: «…nuestra
empresa nuevamente se dirige 2014 (sic), a la administración por medio de nota
de fecha 13 de enero de dos mil catorce con el fin de solicitar su autorización
para realizar la entrega de los productos correspondiente al ítem 25, 26 7 27,
informando que estos los tenemos a disposición de entrega, de lo cual no se da
autorización de proceder con este acto…». Por su parte en la demanda presentada a este Tribunal al respecto
manifestó: «…existe evidencia que mi poderdante SI ESTABA EN LA DISPOSICIÓN DE
REALIZR (sic) EL SUMINISTRO EL DÍA EN QUE FINALIZABA EL PLAZO LEGAL
CONTRACTUALMENTE DETERMINADO, más sin embargo las llantas no fueron aceptadas
por la autoridad administrativa…».
En atención a lo
anterior, el representante legal de la actora, afirma que hicieron las
gestiones administrativas necesarias para proceder a la entrega del suministro,
y para ello, consta un escrito dirigido a la Administración pública, hasta el trece de enero de dos mil
catorce.
Sobre ello, esta
Sala advierte tres aspectos esenciales: (1) luego de examinar de forma
pormenorizada el expediente administrativo, no se encuentra agregado ningún
documento con el que se corrobore la aseveración expuesta por la impetrante, en
cuanto a su intención formal de entregar el suministros solicitado en el
contrato; (2) en todo caso, en el supuesto que existiera dicho escrito, la
demandante indica que el mismo data del trece de enero de dos mil catorce, de
ahí que, en atención a la fecha de emisión, el incumplimiento contractual ya se
había consumado; y, (3) no obstante que en esta sede judicial, por auto de las nueve horas
ocho minutos del tres de julio de dos mil quince, se abrió a prueba el proceso,
la actora no ofreció ningún medio de prueba con el cual se tuviera por
establecida la negativa de la Administración publica en recibir el veinticuatro
de diciembre o antes, los códigos 25, 26 y 27, y con ello exonerarla del
incumplimiento contractual por causa imputable a la contratista. Esta
conclusión fue expuesta por la autoridad demandada en el acto administrativo
impugnado, quien advirtió: «…no consta que se haya presentado a los
almacenes de la Institución a entregar el suministro y que este no haya sido
recibido por personal de la PNC…».
Por lo tanto, en
virtud de lo relacionado, este Tribunal llega a la conclusión, que en el
presente caso: (i) hasta la fecha de emisión del acto administrativo impugnado –veintinueve de abril de dos mil catorce-,
no se habían entregado a la
Administración pública los códigos 25, 26, y 27, del contrato N° PNC-sum-73/2013, relativo
al suministro de llantas para vehículos y motocicletas, (ii) no se comprobó que
la autoridad demandada se negara a recibir el suministro; por ende, no se
perfila la causa motivada que exima de responsabilidad según lo expone la
contratista, (iii) que el incumplimiento contractual es imputable de forma
directa a ILAT S.A. de C.V.; y, (iv) la consecuencia jurídica ante tal
incumplimiento contractual de conformidad al artículo 94 letra b) de la LACAP,
corresponde a la caducidad del contrato.
En consecuencia,
la decisión de esta Sala no puede ser distinta a la desestimar la pretensión de
la parte actora; y en virtud de ello, declarar que no existe el vicio de ilegalidad impetrado en atención a los
argumentos planteados por la impetrante en su demanda.”