AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA EN PRETENSIONES BASADAS EN
NULIDAD DE PLENO DERECHO
PROPÓSITO, QUE EL ADMINISTRADO UTILICE LOS RECURSOS
ADMINISTRATIVOS PERTINENTES PARA DIRIMIR SU CONFLICTO, PREVIO A
SOMETER EL ASUNTO AL CONTROL JURISDICCIONAL, ASEGURANDO QUE HAYAN SIDO
EMPLEADOS EN TIEMPO Y FORMA
“El art. 24 de la LJCA regula el agotamiento de la
vía administrativa como un requisito de procesabilidad previo al acceso a esta
jurisdicción: “Para el acceso a la Jurisdicción
Contencioso Administrativa será
necesario que el demandante haya agotado la vía administrativa, según los
términos regulados en la Ley de Procedimientos Administrativos” (el resaltado es nuestro).
Este Tribunal en otros precedentes (v.gr., decretos de admisión de fechas veintiocho de septiembre de dos mil dieciocho, en el aviso de demanda NUE: 106-18-ST-COAD-CAM y del diecisiete de diciembre de dos mil dieciocho, en el proceso común NUE: 216-18-ST-COPC-CAM) ha sostenido que “el agotamiento de la vía administrativa es un requisito de procesabilidad para el acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa; y, que dicho agotamiento tiene como propósito, que el administrado utilice los recursos administrativos pertinentes para dirimir su conflicto, previo a someter el asunto al control jurisdiccional, asegurando con ello que los mismos hayan sido empleados en tiempo y forma, “a fin de permitir que el conflicto surgido entre la administración y el administrado, pueda ser sometido al control de las instancias administrativas pertinentes (…)”.”
EN ESTE TIPO DE ACCIONES POSEE UN CARÁCTER ESTRICTAMENTE INSTRUMENTAL Y, SU INCUMPLIMIENTO NO PUEDE PRIVAR AL JUSTICIABLE, EN SEDE JUDICIAL, DE UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO
“El agotamiento de la vía administrativa está
regulado en la LPA en su
artículo 131 que literalmente prescribe: “La vía administrativa se entenderá agotada,
según el caso, con el acto que pone fin al procedimiento respectivo o con el
acto que resuelva el recurso de apelación, independientemente de que el mismo deba ser conocido por el superior
jerárquico o por otro órgano previsto por el legislador; o con el que resuelva
cualquier medio impugnativo que inicialmente deba resolver el superior
jerárquico, cuando dichos recursos sean previstos en leyes especiales”.
Este precepto, a su vez, se complementa con el artículo
124 de la LPA que expresa: “En la vía
administrativa podrán interponerse, en los términos que se determina en el
presente capítulo, el recurso de
apelación, que será preceptivo para acceder a la jurisdicción
contencioso administrativa y el de reconsideración, que tendrá carácter
potestativo.
Con
carácter extraordinario, solo contra los actos
firmes en la vía administrativa, cabrá interponer recurso de revisión, el cual también tendrá carácter potestativo.”.
En el caso en concreto y respecto al agotamiento de
la vía administrativa de actos impugnados por nulidad de pleno derecho, este
Tribunal en resoluciones de las nueve horas con treinta y cinco minutos del día
cinco de abril de dos mil dieciocho y ocho horas nueve minutos del once de
julio de dos mil dieciocho, referencias 00002-18-ST-CORA-CAM y
00048-18-ST-CORA-CAM, respectivamente –entre otras- expresó que “…ese orden, debido a que
la LJCA no hace ninguna distinción y exige como presupuestos procesales básicos
para acceder a la jurisdicción: (a) el agotamiento de la vía administrativa
-art. 24-; y, (b) la interposición de la demanda dentro del plazo de sesenta
días hábiles -art. 25 letra a) y b)-, se reitera que es indispensable,
previo al acceso del control jurisdiccional de los actos administrativos firmes
que se consideran nulos de pleno derecho, acudir previamente a la
Administración Pública con el objetivo de agotar la vía de forma extraordinaria
y habilitar el plazo para la interposición de la demanda…” (El resaltado y subrayado no son del original)”.
Posterior a ello, ya con la vigencia de la Ley de Procedimientos
Administrativos, en resolución de las quince horas del día
diecisiete de julio de dos mil diecinueve, en el proceso de referencia 00039-19-ST-COPC-CAM, esta Tribunal,
sostuvo “esta Cámara ha sostenido el criterio, que estando firme el acto
administrativo, la condición sine qua non para acceder a la jurisdicción
contencioso administrativo es que se haya solicitado la revocación ante la
Administración Pública; no como un recurso ordinario, sino, como una forma
de agotar la vía administrativa de forma extraordinaria”.
Cabe aclarar, que este criterio de la Cámara obedecía e iba en sintonía
con los precedentes de la SCA, que hasta resolución de las catorce horas cinco
minutos del día veintiocho de junio de dos mil diecinueve, de referencia
15-19-PC-SCA, había sostenido“ [l]a impugnación en sede
administrativa de un acto que pueda adolecer de nulidad absoluta o de pleno
derecho, llega a configurar un procedimiento administrativo, cuyo fin es
verificar la concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho en el acto
administrativo. Del resultado de este procedimiento, se habilita la sede
jurisdiccional. De lo anterior se concluye que, para las pretensiones de
declaratoria de nulidad de pleno derecho de actos administrativos ante este
Tribunal, el requisito de procesabilidad de agotamiento de la vía
administrativa, se cumple con lo regulado en el artículo 118 de la LPA, es
decir intentando la declaratoria de nulidad en sede administrativa, y de las
resultas de ese trámite, se podrá conocer en la jurisdicción contencioso
administrativa”.
Ahora bien, ese precedente de la SCA, fue modificado en resolución
de las ocho horas treinta y un minutos del día veintitrés de septiembre de dos
mil diecinueve 27-19-PC-SCA, en la que dicho tribunal, expresó “… [e]n el proceso contencioso administrativo
con referencia 15-19-PC-SCA (…) se declaró inadmisible la pretensión de
declaratoria nulidad de pleno derecho de un acto favorable dictado por el
Presidente de la República…virtud del precedente citado, es imperativo corregir algunas imprecisiones
vertidas en el mismo, así: Debe señalarse que la mera solicitud del
administrado a la Administración para que declare la nulidad de pleno derecho
de un acto administrativo en ningún caso constituye un recurso, por lo que
la utilización de tal figura no puede considerarse como parte del agotamiento
de la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso
administrativa, lo cual se corrobora fácilmente al revisar los artículos
124 y 131 de la LPA. La declaratoria de nulidad de pleno derecho solicitada por
un administrado se constituye -como se señaló en aquella ocasión- como un
procedimiento autónomo, iniciado por una pretensión específica independiente de
la contenida en los recursos administrativos. También es menester precisar
que en el presente caso esta solicitud de declaratoria de nulidad tampoco es un
requisito previo de procesabilidad para el control en la vía judicial de los
actos que adolecen de nulidad de pleno derecho. De ahí que la ausencia de una
habilitación expresa en la vigente LJCA, para deducir pretensiones fundadas en
la nulidad de pleno derecho no constituye un óbice para el control
jurisdiccional (…)
Posterior a ello, la misma Sala, en resolución de las quince horas
del dieciocho de noviembre de dos mil diecinueve, 16-19-RA-SCA, expresó “El carácter instrumental del derecho
procesal y la concepción moderna de «la forma», no como un ritualismo
enervante, sino como una garantía para la efectiva protección del derecho
sustantivo; son concepciones aceptadas por el legislador que permiten concluir,
acertadamente, que el presupuesto procesal del agotamiento de la vía
administrativa, en el caso de actos calificados con vicios de nulidad de pleno
derecho, posee un carácter estrictamente instrumental y, por lo tanto, su incumplimiento
no puede privar al justiciable, en sede judicial, de un pronunciamiento de
fondo Así las cosas, la posibilidad de declarar la existencia de una
nulidad de pleno derecho puede tener lugar: (a) en sede administrativa, por la
autoridad emisora del acto o su superior jerárquico u órgano que determine la
ley, al resolver un recurso administrativo en el que se ha alegado tal vicio;
o, a elección del justiciable, (b) en sede jurisdiccional al decidir, el juez
competente, la pretensión respectiva. El derecho constitucional de tutela
judicial efectiva, y el carácter radical y de orden público de los vicios
constitutivos de nulidad absoluta, habilitan al sujeto de derecho agraviado a
acudir, libremente, a la sede que considere adecuada a los efectos de la declaración
pretendida; asumiendo, en cada caso, las consecuencias procesales
respectivas
A raíz de lo anterior, en
vista que el último criterio de la SCA, modifica los precedentes de esta Cámara
y el autoprecedente de dicho tribunal; que el último criterio es el que más
garantiza el Derecho a la Protección Jurisdiccional; esta Cámara con el objeto
de otorgar certeza a los particulares, administradores de justicia y
administración pública en el ejercicio de facultades sujetas al Derecho
Administrativo y armonizar la jurisprudencia contencioso administrativa,
acogerá el criterio de la SCA, expresado en resoluciones de referencia 27-19-PC-SCA
y 16-19-RA-SCA, ya relacionadas.”
INTERPRETACIÓN ERRÓNEA, AL CONSIDERAR QUE POR SER
ACTO FIRME IMPUGNADO DE NULIDAD DE PLENO DERECHO, ERA NECESARIO QUE LA APELANTE
SOLICITARA LA NULIDAD EN SEDE ADMINISTRATIVA
“4) ANÁLISIS DE LOS AGRAVIOS
En la resolución que se impugna el juez a quo fundamentó su resolución en los siguientes
motivos:
a) El primero –a fs. 7 vuelto
del expediente de apelación- es que “el
Estado de Cuenta (primer acto impugnado) se dio a conocer el diecinueve de
febrero de dos mil diecinueve, por lo tanto, de acuerdo al art. 123 de la Ley
General Tributaria Municipal, - LGTM- tenía tres días para presentar el recurso
de apelación, de manera que al haberlo presentado hasta el doce de marzo del
mismo año, el recurso de apelación se presentó de manera extemporánea”. Esta
idea, no obstante que el juez a quo se equivoca en la fecha que debía el
administrado presentar el recurso de apelación, esta Cámara estima que es
acertada.
b) La procuradora de la apelante
manifiesta- a fs 2 vuelto del expediente principal- que ante la notificación
del Estado de Cuenta, su poderdante presentó un escrito en fecha veinticinco de
febrero de dos mil diecinueve, expresando el no pago de dicha tasa municipal
por (…) vicios de inconstitucionalidad
que la Alcaldía pretende cobrar. Ante esta petición (que no constituye un
recurso) la municipalidad de Izalco, mediante resolución del veinticinco de
febrero de dos mil diecinueve (segundo acto impugnado) notificada el día siete
de marzo del mismo año, resolvió mantener el cobro administrativo.
En cuanto a este acto, se observa que el
juez a quo – a fs. 2 del expediente de apelación- expresó que se trata de un “acto reproductorio de la primera decisión
tomada (estado de cuenta) por tanto (…) de conformidad al art.11 letra C de la
LJCA, no es procedente el conocimiento de actos reproductorio en sede
administrativa”. Este argumento esta Cámara también comparte.
Sobre este punto, la apelante arguye que la petición fue realizada con fundamento en
lo que establece el art. 106 Ord. 2 de la LGTM, no obstante, su argumento es
contradictorio, pues, en un momento manifiesta que la municipalidad no siguió el
procedimiento para la determinación de oficio y, luego, expresa que actuó amparado
en una disposición que es propia de dicho procedimiento.
A raíz de lo anterior, esta Cámara
concluye que sobre este acto el Juez a
quo no cometió el error de aplicación atribuido, dado que su decisión no la
fundamentó en el art. 106 de la LGTM, sino en el art.11 letra C de la LJCA, que
excluye la posibilidad que en esta jurisdicción se conozca sobre pretensiones
que reproduzcan o que confirmen actos firmes, siendo esas las disposiciones
jurídicas que resuelven el caso.
c) Sobre el tercer acto
impugnado (rechazo del recurso de apelación) el juez a quo expresó a – fs. 8 vuelto del expediente de apelación- que “el Concejo Municipal decidió declarar el
recurso de extemporáneo pues debió interponerlo contra el primer acto que
correspondía al estado de cuenta emitido y no sobre el acto que este Juzgado ya
determinó que es reproductorio, por lo tanto, tampoco es materia de
conocimiento este acto impugnado”. Argumento que también es compartido por
esta Cámara.
d) Dicho lo anterior, corresponde
concluir que los argumentos utilizados por el juez a quo para rechazar el conocimiento del segundo y tercer acto
impugnado, son acertados en virtud que el contenido de los mismos es igual o está orientado en similar dirección que el acto primario determinación
tributaria tácita contenida en el estado de cuenta, es decir, que a través de
estos (segundo y tercer acto), la municipalidad de Izalco manifiesta su
voluntad de mantener el cobro que fue determinado en el Estado de Cuenta, en
virtud que el administrado no utilizó en tiempo y forma los medios de
impugnación que para tal efecto franquea la ley. Por lo tanto, habrá que
confirmar la resolución impugnada respecto al rechazo de estas dos pretensiones.
e) Ahora bien, en
cuanto al rechazo de la primera pretensión o primer acto impugnado ( determinación
tributaria tácita contenida en el estado de cuenta) el juez a quo justificó su improponibilidad en
dos motivos: a) por ser un acto firme y b) por no haber agotado la vía pese a
que se trata de nulidad de pleno derecho. Sin embargo, tal como se ha visto en
los párrafos anteriores, la regla general es que no se puede impugnar en esta jurisdicción un acto
firme, no obstante, existe una excepción, relativa a la impugnación de los
actos nulos de pleno derecho, por lo que, aun cuando la apelante no agotó
correctamente la vía administrativa este no era un obstáculo para que el juez
diera trámite a la demanda y conociera sobre el fondo del asunto.
Por otro lado, en
cuanto al agotamiento de la vía administrativa en actos impugnados por nulidad
de pleno derecho, es importante aclarar que a partir de las resoluciones pronunciadas por la SCA, de referencia 27-19-PC-SCA y
16-19-RA-SCA, esta Cámara acogió
el criterio que el presupuesto procesal del
agotamiento de la vía administrativa, no es un presupuesto que se deba cumplir
para este tipo de pretensiones y, por lo tanto, su incumplimiento no puede
privar al justiciable, en sede judicial, de un pronunciamiento de fondo.
Como consecuencia de lo anterior, con fundamento en las estimaciones de derecho realizadas y la
jurisprudencia invocada en cada uno de los apartados de esta sentencia, esta
Cámara concluye que el Juez de
lo Contencioso Administrativo de Santa Ana, interpretó
erróneamente los arts. 118 y 119 de la LPA, al considerar que por tratarse de
un acto firme y pese a que se trataba de un acto impugnado de nulidad de pleno
derecho, era necesario que la apelante solicitara la nulidad en sede
administrativa, y de las resultas de ese trámite podrá conocer esta
jurisdicción, como un presupuesto de procesabilidad para acceder a la
jurisdicción contencioso administrativa.”