NULIDAD DE PLENO DERECHO

COMPETENCIA DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

“B. Delimitado el fundamento jurídico de la pretensión, esta Sala hace las siguientes consideraciones.

1. El artículo 2 de la LJCA establece que la competencia de esta Sala se circunscribe al conocimiento de las controversias que se suscitan en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública. Consecuentemente, el artículo 7 del mismo cuerpo normativo determina que se admite la impugnación de actos administrativos cuando éstos sean nulos de pleno derecho.

Ahora, a la fecha de emisión del acto administrativo impugnado y estando vigente la LJCA no existía regulación que fijara los supuestos a los cuáles se atribuye dicha consecuencia jurídica —nulidad de pleno derecho—.

Es hasta dos mil diecinueve que una ley secundaria ha venido a regular los supuestos constitutivos de nulidad de pleno derecho, siendo ésta la Ley de Procedimientos Administrativos emitida por Decreto Legislativo 856 del quince de diciembre de dos mil diecisiete y publicada en el Diario Oficial 30 Tomo 418, del trece de febrero de dos mil dieciocho, con una vigencia a partir de doce meses después de la referida publicación

Ahora bien, si la ley reconoce a esta Sala la facultad y el deber de admitir la impugnación de actos viciados de nulidad de pleno derecho, la falta de un ordenamiento que regule de forma expresa tal categoría, no exime la obligación de analizarla y calificarla.

En la línea de lo dicho, este Tribunal, encargado del control de la legalidad de los actos de la Administración Pública, está obligado, ante la impugnación de actos por nulidad de pleno derecho, a determinar si los concretos vicios alegados en cada caso encajan o no en dicha categoría.

Naturalmente, tal calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con razonamientos objetivos y congruentes propios de la institución de la nulidad y, además, sustentarse en el ordenamiento jurídico interno.”

CASOS EN LOS QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS INCURREN EN NULIDAD DE PLENO DERECHO, SEGÚN LA DOCTRINA

“Ahora bien, tal como lo ha sostenido esta Sala en reiterada jurisprudencia, la nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de vicios que invalidan los actos de la Administración.

Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la validez del acto administrativo en dos categorías: nulidad relativa (anulabilidad) y nulidad absoluta (nulidad de pleno derecho).

La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece, precisamente, que ésta constituye el “grado máximo de invalidez” que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse por la especial gravedad del vicio.

En lo que importa al presente caso debe señalarse que, según la doctrina del derecho administrativo, los actos administrativos están afectados de vicios de nulidad absoluta o de pleno derecho cuando: (i) son dictados por una autoridad manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, (ii) son dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omiten los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados, (iii) su contenido es de imposible ejecución, ya sea porque existe una imposibilidad física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exige actuaciones que resultan incompatibles entre sí, (iv) se trata de actos constitutivos de infracción penal o de actos dictados como consecuencia de aquéllos y, (v) en cualquier otro supuesto que establezca expresamente la ley (David Blanquer, Derecho Administrativo. Volumen 1 °. Editorial Tirant Lo Blanch. S. L. Valencia. 2010. Página 468).

Estos supuestos han sido retomados por esta Sala para realizar el análisis de la pretensión deducida bajo la forma de una nulidad de pleno derecho (verbigracia, las sentencias referencias:632-2016, de las ocho horas diez minutos del día siete de febrero de dos mil diecisiete; 361-2012, de las quince horas del cuatro de diciembre de dos mil diecisiete; 68-2015, de las doce horas veintitrés minutos del veinticuatro de agosto de dos mil dieciocho; y, 248-2014, de las catorce horas cincuenta minutos del seis de mayo de dos mil diecinueve).

Precisado esto, debe reafirmarse que es competencia de esta Sala conocer y decidir sobre las pretensiones formuladas por los justiciables cuyo fundamento jurídico sea la alegación relativa a la existencia del vicio de “nulidad de pleno derecho”, y determinar, en cada caso, si tal vicio encaja en esta categoría especial de invalidez.”

DIFERENCIAS ENTRE NULIDAD DE PLENO DERECHO Y MERA ANULABILIDAD

“2. En este punto resulta importante señalar que una pretensión contencioso administrativa, esgrimida bajo la forma de una “nulidad de pleno derecho”, tiene a su base la alegación de vicios con características particulares que los diferencian tajantemente de aquellos vicios de mera “anulabilidad” o nulidad relativa.

En este sentido, y sin el ánimo de agotar distintivos, los vicios de nulidad de pleno derecho, tal como se ha señalado, tienen a su base causas tasadas, por otra parte, se trata de vicios cuya alegación es imprescriptible, con efectos retroactivos, de orden público, concretándose en afectaciones insubsanables del ordenamiento jurídico. Por el contrario, los vicios de nulidad relativa o “anulabilidad” aluden a cualquier vicio capaz de afectar la validez de un acto administrativo diferente a aquellos constitutivos de nulidad de pleno derecho —criterio residual—, además, se trata de vicios cuya alegación prescribe, sus efectos no son retroactivos y sus afectaciones al ordenamiento jurídico pueden ser subsanables.

La anterior diferencia resulta trascendental puesto que el planteamiento de una u otra pretensión —nulidad de pleno derecho o, en su caso nulidad relativa o anulabilidad—, determina cuáles son los presupuestos procesales que este Tribunal debe analizar para admitir la demanda respectiva.

Por ejemplo, ante el planteamiento de una demanda cuya pretensión es la nulidad relativa o “anulabilidad” de una actuación administrativa, el legislador exige como presupuesto para el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, entre otras condiciones, el agotamiento de la vía administrativa, en tiempo y forma, y la presentación de la demanda dentro del plazo de sesenta días hábiles contados a partir del siguiente al de la notificación de la actuación que causa agravio. Por el contrario, cuando se trata de una pretensión de nulidad de pleno derecho, formulada de acuerdo con los presupuestos objetivos que suponen la configuración de tal vicio insubsanable, el actor es eximido del agotamiento de la vía administrativa previa y del plazo para la presentación de la demanda.”

PROCEDENTE CONOCER POR VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO

“C. En lo que importa al sub judice, la parte actora ha manifestado que la actuación administrativa impugnada es nula de pleno derecho por la violación de las siguientes categorías: (i) el derecho al debido proceso y su coadyuvante derecho de propiedad; y, (ii) el principio de seguridad jurídica.

1. La demandante, al fundamentar la vulneración del derecho al debido proceso, manifestó: «(…) este acto administrativo de determinación de impuestos municipales [para referirse al acto impugnado] fue emitido sin el procedimiento previsto en el Art. 82 y 106 LGTM (…) las etapas procesales antes descritas no fueron acatadas por la autoridad demandada (…) lo cual hace que tales (sic) providencia sean (sic) irremediablemente inconstitucionales e ilegales (sic), constitutiva de nulidad de pleno derecho (…) En conclusión, la vulneración alegada trasciende al ordenamiento constitucional, pues mediante su emisión sin procedimiento previo se viola el derecho de propiedad (…)» (folios 2 y 4 frente y vuelto).

Al respecto, esta Sala advierte que el vicio invocado, consistente en la ausencia del procedimiento establecido legalmente, sí se erige como un supuesto de nulidad de pleno derecho conforme a lo desarrollado en esta sentencia en el número uno, letra B del presente romano. En consecuencia, esta Sala entrará a conocer sobre el fondo de la aludida pretensión y su coadyuvante violación del derecho de propiedad.”

NO ES PROCEDENTE LA ACCIÓN DE PLENO DERECHO, CUANDO EL ARGUMENTO JURÍDICO SON VICIOS DE MERA ANULABILIDAD O NULIDAD RELATIVA

“2. La actora, al fundamentar la violación del principio de seguridad jurídica, manifestó: «(…) este acto administrativo de determinación de impuestos municipales fue emitido (…) violando el plazo de prescripción previsto en el Art. 107 LGTM (…) Así, la autoridad demandada ha determinado impuestos cuando la facultad para hacerlo ya había prescrito y así debió de haberse declarado de oficio en el momento oportuno. En pocas palabras, la Administración Tributaria Municipal ya no se encontraba facultada para contabilizar y determinar impuestos anteriores al 17 de febrero de 2012, pues la ley ya ha limitado temporalmente el ejercicio de tal potestad (…) Por esta razón, el acto administrativo impugnado es nulo de pleno derecho (…)» (folios 2 y 5 vuelto).

Pues bien, habiéndose señalado los supuestos taxativos que jurisprudencialmente esta Sala ha estimado como categorías jurídicas constitutivas de nulidad de pleno derecho (descritos en el número uno de la letra B del presente romano), resulta que, bajo una interpretación residual y negativa, todo aquel vicio que no esté contemplado en esas categorías se configura como supuesto de nulidad relativa.

Esa interpretación residual y negativa (todo lo que no constituyen supuestos de nulidad de pleno derecho, se configuran como supuestos de nulidad relativa) que esta Sala ha desarrollado, es congruente con lo regulado actualmente por el legislador en el artículo 37 de la Ley de Procedimientos Administrativos que, aunque no sea de aplicación temporal al caso sub júdice, ilustra y confirma el razonamiento sostenido en esta sentencia, en este punto, de la siguiente manera: «Se consideran relativamente nulos los actos administrativos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico que no esté calificada como nulidad absoluta o de pleno derecho».

Al respecto, esta Sala advierte que los vicios atribuidos al Jefe del Departamento de Cuentas Corrientes de la Alcaldía Municipal de Santa Tecla, consistente en la violación del principio de seguridad jurídica por la supuesta prescripción de la autotutela declarativa de la Administración Tributaria Municipal de Santa Tecla —en los términos expuestos por la parte actora— no se erige como ninguno de los supuestos de nulidad de pleno derecho desarrollados, pues los mismos no aluden a ninguno de las taxativas categorías descritas en el número uno de la letra B del presente romano.

Así, analizado el sentido y concreción de los argumentos jurídicos de esta parte de la pretensión (principio de seguridad jurídica por la supuesta prescripción de la autotutela declarativa de la Administración Tributaria Municipal), esta Sala advierte que los mismos están orientados a justificar la ilegalidad de la actuación administrativa impugnada por supuestos que no constituyen una nulidad de pleno derecho.

De ahí que, al no ser vicios constitutivos del mencionado “grado máximo de invalidez”, esta Sala no se pronunciará sobre su configuración.”

CONOCER DE VICIOS DE MERA ANULABILIDAD REQUIERE QUE SE AGOTE LA VÍA ADMINISTRATIVA CORRECTAMENTE

“Adicionalmente, para que esta Sala pudiese conocer sobre la concurrencia de tales defectos, la demanda incoada tendría que cumplir ciertos presupuestos procesales que condicionan el acceso al proceso contencioso administrativo, siendo relevante para el presente caso el agotamiento de la vía administrativa.

Al respecto, el primer inciso del artículo 123 de la LGTM establece: «De la calificación de contribuyentes, de la determinación de tributos, de la resolución del Alcalde en el procedimiento de repetición del pago de lo no debido, y de la aplicación de sanciones hechas por la administración tributaria municipal, se admitirá recurso de apelación para ante el Concejo Municipal respectivo, el cual deberá interponerse ante el funcionario que haya hecho la calificación o pronunciada la resolución correspondiente, en el plazo de tres días después de su notificación».

Concomitante con el anterior, el artículo 124 de la LGTM regula: «De la resolución pronunciada por el Concejo Municipal, el interesado de conformidad a las disposiciones de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, podrá ejercer la acción correspondiente ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia».

En el presente caso es importante mencionar que, ni en el expediente administrativo ni en el judicial aparece la interposición del recurso de apelación a que hace referencia el legislador en el artículo 123 de la LGTM para que, conforme con tal norma, en relación con el artículo 124 de la misma ley, se tenga por comprobado el agotamiento de la vía administrativa.

Así, el incumplimiento de dicho presupuesto procesal impide a este Tribunal el control judicial del acto administrativo cuestionado, sobre la base del vicio constitutivo de nulidad relativa que ha sido invocado (prescripción).

En consecuencia, ante el incumplimiento del presupuesto procesal del agotamiento de la vía administrativa, esta Sala deberá declarar la inadmisibilidad de la demanda, únicamente, respecto del conocimiento y decisión de la vulneración al principio de seguridad jurídica por la supuesta prescripción de la autotutela declarativa de la Administración Tributaria Municipal; ello, de conformidad con el artículo 15 de la LJCA.”