PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY
ETAPAS DEL PROCESO
“IV. Proceso
de formación de la ley.
La sistematización de
la jurisprudencia constitucional indica que las etapas del proceso de formación
de la ley son las siguientes: (1) iniciativa de ley, (2) dictamen favorable de
la comisión competente, (3) discusión y deliberación legislativa sobre el proyecto
de ley, (4) aprobación legislativa, (5) sanción presidencial y (6) publicación.
1. Iniciativa de ley (art. 133 Cn.).
Es la fase primigenia
del proceso de formación de la ley. De acuerdo con la Constitución, dicha
iniciativa recae en determinados entes y funcionarios, con base en la cual
pueden presentar anteproyectos de ley en sus respectivos ámbitos de competencia
para la obligatoria consideración de la Asamblea Legislativa. Producida la
iniciativa, el proyecto de ley debe pasar a la comisión pertinente para su
conocimiento, discusión y, eventualmente, el pronunciamiento de un dictamen
2. Dictamen de la comisión competente (art. 135 inc. 1º
Cn.).
Si la comisión
legislativa que conoce del proyecto lo aprueba, se emite un dictamen favorable
que después pasa al pleno de la Asamblea Legislativa para su debate y
discusión. Sin embargo, la exigencia de un dictamen favorable al proyecto de
ley no opera en forma definitiva, como si se tratare de una condición necesaria
y suficiente o absoluta. Tal requerimiento puede dispensarse “[…] en aquellos
casos en que se presente una urgencia objetivamente demostrable y que esté
debidamente justificada. En tal supuesto, dado que la dispensa de trámite es la
excepción al trámite ordinario, la Asamblea Legislativa corre con la carga de
argumentar por qué en ese caso es necesario suprimir dicha etapa"
3. Discusión y deliberación en el pleno
legislativo sobre el proyecto de ley (arts. 123 inc. 1º y
135 inc. 1º Cn.).
Esta fase, como el
resto de las actuaciones de la Asamblea Legislativa, está regida por el
principio deliberativo, que implica que "[…] la voluntad parlamentaria
únicamente puede formarse por medio del debate y la contradicción; o sea que
las soluciones o los compromisos que se adopten deben ser producto de la
discusión de las diferentes opciones políticas". En la actividad
legislativa el debate y la libre discusión cumplen un papel esencial, porque
permiten a los diferentes grupos con representación política exponer y defender
distintas posiciones y opciones, lo que posibilita el parlamentarismo
democrático.
4. Aprobación legislativa
(art. 123 inc. 2º Cn.).
Para que la Asamblea
Legislativa emita decisiones, se requiere por regla general de por lo menos el
voto favorable de la mitad más uno de los diputados electos –mayoría simple–, a
menos que la propia Constitución exija una mayoría distinta. El carácter
pluralista, dialógico y deliberativo de la decisión legislativa determina que
la votación no es un método para decidir, sino solo un instrumento para cerrar
el proceso argumentativo que genera la decisión. La votación es una salida a la
tensión entre la deliberación como método y la exigencia de una respuesta
oportuna.
5. Sanción
presidencial (arts. 135 inc. 1º y 136 Cn.).
Es un acto solemne de
carácter político, que implica la aceptación del Presidente de la República del
contenido y regularidad constitucional de un proyecto de ley aprobado por el
Órgano Legislativo
6. Publicación (arts. 136, 139 y
140 Cn.).
La publicación de la
ley en el Diario Oficial tiene como finalidad que esta sea del conocimiento de
todos los ciudadanos. Es uno de los requisitos de eficacia formal de las normas
jurídicas que está en íntima conexión con la seguridad jurídica. Solo así se
podrá exigir a los destinatarios el cumplimiento de las normas y estos podrán
asegurar sus posiciones jurídicas y ejercer y defender sus derechos
”
DIFERENCIA ENTRE OBSERVACIONES Y VETO
PRESIDENCIAL
“V. Diferencia
entre observaciones y veto presidencial.
l. El anterior
esquema del proceso de formación de la ley demuestra que en él intervienen la
Asamblea Legislativa y el Presidente de la República. Acá existe una necesaria
interacción entre ambos, porque el diseño institucional, amparado en el
principio de colaboración (art. 86 inc. 1º frase 2a Cn.),
así lo impone. Media en dicho proceso una concurrencia orgánica, a manera de
colaboración para la consecución de los fines estatales (art. 1 inc. 1º Cn.).
Cuando el Presidente
de la República interviene en el proceso de formación de la ley, puede adoptar
por lo menos 3 tipos de actos frente al proyecto de ley: sancionar, hacer
observaciones o vetar. En cualquiera de estos actos debe actuar con fundamento
en el deber genérico de preservar la supremacía constitucional y garantizar los
derechos fundamentales. El deber de sancionar un proyecto de ley y de ordenar
su publicación no es automático o de mera ejecución irreflexiva. Por ello, para
cumplir con dicha obligación y ejecutar su rol en el proceso de formación de la
ley, el constituyente consideró indispensable la implementación de una relación
institucional instada por las dos formas en que el Presidente de la República
puede expresar su posición frente al proyecto de ley cuando él decide no
sancionar: las observaciones y el veto. La Constitución distingue estos 2
últimos actos en función de 2 parámetros: por una parte, las razones que
justifican cada una de esas decisiones gubernativas y, por la otra, el cuórum
de votación necesario para superar tales decisiones ejecutivas
En torno al primer
criterio, la intención del constituyente ha sido que la Constitución trate de
manera diferente "la circunstancia en que el Presidente de la República
veta un proyecto de ley y aquella en que lo devuelva a la Asamblea con simples
observaciones". Y la razón es que el "veto se produce por razones de fondo,
cuando el Presidente de la República objeta el proyecto por su propio
contenido, en tanto que cuando lo devuelve con observaciones, se trata de
propuestas de cambio accidentales que no alteran el fondo y sustancia del
proyecto"
De acuerdo con el
segundo criterio, el art. 137 inc. 3º Cn. exige que las observaciones sean
superadas por la Asamblea Legislativa con la mayoría prevista en el art. 123
Cn., esto es, con al menos "el voto favorable de la mitad más uno de los
[d]iputados electos". En consecuencia, si el Presidente de la República
devuelve el proyecto con observaciones, la Asamblea Legislativa podrá
considerarlo y tomar una decisión con el voto de la mayoría de sus miembros
para superar las observaciones o sugerencias presidenciales, en cuyo caso el
Presidente de la República deberá sancionar y mandar a publicar el proyecto de
ley. En cambio, para superar el veto, la Asamblea Legislativa debe ratificar el
proyecto de ley con "los dos tercios de votos, por lo menos, de los
diputados electos" (art. 137 inc. 2º Cn.). Entonces,
cuando se produce un veto presidencial, la Constitución exige una votación
cualificada para la ratificación del respectivo proyecto de ley.
La importancia de
diferenciar entre la formulación de observaciones y el veto se centra en la
forma en que el Presidente de la República debe expresar su postura frente al
proyecto de ley aprobado. Según la jurisprudencia constitucional, el citado
funcionario no tiene permitido o no debe devolver el proyecto a la Asamblea
Legislativa aduciendo "observaciones" cuando en realidad "invoca
algunas razones de constitucionalidad para hacerlo" ni viceversa. Esta
forma de proceder "no puede ser subsanada oficiosamente por este tribunal,
ya que no se trata de un error de Derecho, sino de falta de cumplimiento de
presupuestos establecidos en la propia Constitución, y que son los que
habilitan a esta sala para conocer y pronunciarse sobre el fondo del
asunto". Por tanto, si el Presidente de la República expone razones de
inconstitucionalidad para justificar ciertos cursos de acción, como abstenerse
de sancionar, promulgar y publicar el proyecto, debe "emplear el veto que
la Constitución le faculta, y no solo observaciones". Observaciones y veto
son cuestiones diferentes, por la relevancia del defecto detectado por el
Presidente de la República y por los propósitos que persiguen.”
EFECTOS PROCESALES DE QUE EL VETO
PRESIDENCIAL NO SE FUNDE EN RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD
“2. Efectos
procesales de que el veto no se funde en razones de inconstitucionalidad.
Por último, es necesario señalar que la jurisprudencia constitucional
también ha señalado que el ámbito del proceso de controversia regulado en el
art. 138 Cn., está "reducido exclusivamente a motivos de
inconstitucionalidad […]. Entonces, cuando se advierta que el Presidente de la
República ha promovido la controversia por razones que no son de esta índole,
la solicitud debe ser rechazada por falta de competencia material de este
tribunal […]". Por tanto, si el Presidente de la República plantea, como
motivo de controversia de inconstitucionalidad, asuntos que no trascienden a
dicho ámbito, debe producirse un mismo resultado: el rechazo de la
controversia". Ello, dado que en el proceso establecido en el art. 138
Cn., como en cualquier otro, "la solicitud inicial debe reunir ciertos
requisitos que dimanan directamente de la Constitución de la República, y si
existe alguna falencia habrá que rechazar aquélla […], a través de la figura
del sobreseimiento.”