NULIDAD DE PLENO DERECHO
CATEGORIA DE INVALIDEZ CARACTERIZADA POR UNA
ESPECIALIDAD QUE LA DISTINGUE DEL RESTO DE VICIOS QUE INVALIDAN LOS ACTOS DE LA
ADMINISTRACIÓN
“Tal como se precisó supra, la sociedad
demandante deduce una pretensión de nulidad de pleno derecho.
Al
respecto, conviene precisar que el artículo 2 de la LJCA instaura que la competencia de esta Sala
se circunscribe al conocimiento de las controversias que se susciten en
relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública. Consecuentemente, el artículo 7 del
mismo cuerpo normativo establece que se admite la impugnación de actos
administrativos cuando éstos sean nulos
de pleno derecho.
Ahora, a la fecha de emisión de los actos administrativos impugnados y estando
vigente la LJCA, no existía regulación que determinara los supuestos a los cuáles se atribuye tal consecuencia jurídica —nulidad de pleno derecho—.
En el derecho comparado la nulidad de pleno derecho suele recogerse en una
norma sustantiva de aplicación general; sin embargo, en El Salvador el juzgador
se enfrenta ante un vacío normativo que debe solventar, porque se carece de la
seguridad que deviene del texto de una ley. Ahora bien, si la ley reconoce a
esta Sala la facultad y el deber de admitir la impugnación de actos viciados de
nulidad de pleno derecho, la falta de un ordenamiento que regule de forma
expresa tal categoría, no exime la obligación de analizarla y calificarla. De
tal forma que este Tribunal, encargado del control de la legalidad de los actos
de la Administración Pública, está obligado, ante la impugnación de actos por
nulidad de pleno derecho, a determinar si los concretos vicios alegados en cada
caso encajan o no en dicha categoría.
Naturalmente, tal calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con
razonamientos objetivos y congruentes propios de la institución de la nulidad
y, además, sustentarse en el ordenamiento jurídico interno.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la nulidad de pleno derecho es una
categoría de invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del
resto de vicios que invalidan los actos de la Administración.
Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que
afectan la validez del acto administrativo en tres grandes categorías:
irregularidades no invalidantes, nulidad relativa (anulabilidad) y nulidad
absoluta (nulidad de pleno derecho). Además, se distingue la “inexistencia”,
patología que se predica respecto de aquellos actos que carecen de los
elementos esenciales que los doten, siquiera, de la apariencia de validez.
La doctrina no es uniforme al abordar el
tema de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en reconocerle un alto rango
y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos de
invalidez. Se instaura, precisamente, que ésta constituye el “grado máximo de invalidez” que acarrea
consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e
ineficacia ab initio. En este orden
de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse por la especial
gravedad del vicio.
Debe señalarse que, según la doctrina del derecho administrativo, los actos administrativos incurren en nulidad absoluta
o de pleno derecho cuando: (i) son
dictados por una autoridad manifiestamente incompetente por razón de la materia
o del territorio, (ii) son dictados
prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente determinado,
se omiten los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que
garantizan el derecho a la defensa de los interesados, (iii) su contenido es de imposible ejecución, ya sea porque existe
una imposibilidad física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exige
actuaciones que resultan incompatibles entre sí, (iv) se trata de actos constitutivos de infracción penal o de actos
dictados como consecuencia de aquéllos y, (v)
en cualquier otro supuesto que establezca expresamente la ley (David Blanquer,
Derecho Administrativo. Volumen 1 °. Editorial Tirant Lo Blanch. S. L.
Valencia. 2010. Página 468).
Estos supuestos han sido retomados por esta Sala para realizar el
análisis de la pretensión deducida bajo la forma de una nulidad de pleno
derecho (verbigracia, las sentencias referencias: 632-2016, de las ocho horas
diez minutos del día siete de febrero de dos mil diecisiete; 361-2012, de las
quince horas del cuatro de diciembre de dos mil diecisiete; 68-2015, de las
doce horas veintitrés minutos del veinticuatro de agosto de dos mil dieciocho;
y, 248-2014, de las catorce horas cincuenta minutos del seis de mayo de dos mil
diecinueve).
Precisado esto, debe reafirmarse que es competencia de esta Sala conocer y decidir sobre las pretensiones
deducidas por los justiciables cuyo fundamento jurídico sea la alegación
relativa a la existencia del vicio de “nulidad
de pleno derecho”, y determinar, en cada caso, si tal vicio encaja en esta
categoría especial de invalidez.”
EXISTE POR PRESINDIR EL ACTO ADMINISTRATIVO, TOTALMENTE
DE PROCEDIMIENTO
“B. Análisis del primer alegato deducido
por la parte demandante.
1.
Argumentación de la impetrante.
Pues bien, como primer vicio de los actos cuestionados, la demandante
alega la vulneración a sus derechos de audiencia, defensa, propiedad y debido
proceso, el principio de legalidad y los artículos 72, 76, 82 y 106 de la LGTM,
en cuanto a que «(…) en el caso que hoy
nos ocupa, los actos administrativos han sido emitidos en ausencia total del
procedimiento previsto en los Art. 82 y 106 LGTM (…) configurándose así el
primer elemento de la nulidad de pleno derecho (…) la vulneración alegada
trasciende al ordenamiento constitucional, pues mediante su emisión sin
procedimiento previo se viola el derecho de propiedad (…) que es igual que
decir que se concreta en la esfera jurídica de quien hoy alega la nulidad de
pleno derecho (…)» (folio 5 vuelto).
La demandante señaló, en concreto, lo siguiente: «(…) consideramos que en el caso que ahora planteamos, la autoridad
demandada ha vulnerado tanto el principio de legalidad como el debido proceso
administrativo dado que en los actos administrativos impugnados se ha
determinado de oficio la concurrencia de varios hechos generadores, la base
imponible y se identifica al sujeto pasivo de la obligación jurídica tributaria
(…) no obstante, las etapas procesales (…) no fueron acatadas por la autoridad
demandada, razón por la cual las determinaciones de obligaciones tributarias
que impugnamos vulneran el derecho constitucional de defensa y audiencia consagrado
en los Arts. 2 y 11 de la Constitución (…)» (folio 5 frente).
Por lo anterior, la impetrante concluyó que «(…) los actos administrativos impugnados vulneran los derechos de
defensa y audiencia, ya que pretenden determinar de oficio múltiples obligaciones
tributarias, sin seguir el procedimiento administrativo debido, lo cual hace
que tales providencias sean irremediablemente inconstitucionales e ilegales,
constitutiva de nulidad de pleno derecho (…)» (folio 5 frente).
2. Defensa de la autoridad demandada.
Frente a los argumentos de la sociedad actora,
el Encargado del Departamento de Cuentas Corrientes de la Alcaldía Municipal de
San Luis La Herradura, departamento de La Paz, manifestó que «(…) no existe
la ilegalidad demandada en los actos administrativos de notificación
ejecutados, pues ese acto se realizó respetando todas las garantías
constitucionales y legales para el sujeto pasivo o contribuyente MARINA REAL,
SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, los mismos devienen de un proceso de
cobro administrativo respetuoso de las garantías procesales y fundamentales de
las partes las cuales inician por medio de notificaciones de cobro efectivas el
día 29 de noviembre de 2013 (…)» (folio 23 vuelto).
3. Decisión.
Analizado el contenido y sentido del anterior
vicio deducido por la parte actora, es evidente que el mismo se encuadra,
formalmente, en el supuesto de nulidad de pleno derecho relativo a la emisión
de actos administrativos prescindiendo
total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
Consecuentemente, este Tribunal pasará a analizar si, en el caso
concreto, tal vicio insubsanable se ha configurado.”
POR LA AUSENCIA DE PRUEBA QUE ACREDITE EXISTENCIA
DE PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN OFICIOSA DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA, LA AUTORIDAD DEMANDADA VULNERÓ LOS DERECHOS
DE DEFENSA, PROPIEDAD Y DEBIDO PROCESO
“ii. En lo que importa al presente caso, no consta en las certificaciones de
los expedientes administrativos remitidos por la autoridad administrativa
demandada, ni en el expediente judicial del presente proceso, documentación
alguna que denote, directa o indiciariamente, actividad de la Administración
Tributaria Municipal de San Luis La Herradura, propia del procedimiento
administrativo de determinación oficiosa del tributo del artículo 106 de la
LGTM, previo a las determinaciones tributarias contenidas en los actos
administrativos controvertidos.
Debe precisarse, que
en las certificaciones de los expedientes administrativos remitidos por el Encargado
del Departamento de Cuentas Corrientes de la Alcaldía Municipal de San Luis La
Herradura (agregada de folios 29 al 78), lo único que consta, como
documentación, es lo siguiente: (i)
escritos de los recursos de apelación interpuestos por la sociedad demandante
contra dos estados de cuenta, ambos, de fecha veintinueve de noviembre de dos
mil trece, con la documentación anexa a los mismos (folios 29 y 54); (ii) resoluciones de las once horas con
doce minutos del seis de diciembre de dos mil trece (folio 37) y de las once
horas con siete minutos del seis de diciembre de dos mil trece (folio 63),
mediante las cuales se admiten los recursos de apelación deducidos contra los
estados de cuenta precitados y se emplaza a la sociedad demandante para que
comparezca ante el Concejo Municipal de San Luis La Herradura; (iii) dos esquelas de notificación de
las resoluciones de fecha seis de diciembre de dos mil trece (folios 39 y 65); (iv) hojas de cálculo del Departamento
de Cuentas Corrientes de la Alcaldía Municipal de San Luis La Herradura, que
detallan las tasas municipales adeudadas por la sociedad demandante (folios 48,
50, 73 y 75); (v) resoluciones de las
diez horas con cuarenta minutos del veintiuno de marzo de dos mil catorce
(folio 52) y de las diez horas con veinte minutos del veintiuno de marzo de dos
mil catorce (folio 77), mediante las cuales se declaran desiertos los recursos
de apelación interpuestos, al no haber comparecido los apoderados de la
impetrante ante el Concejo Municipal respectivo; y, (vi) dos esquelas de notificación de las resoluciones de fecha
veintiuno de marzo de dos mil catorce (folios 53 y 78).
En este punto debe señalarse que la
documentación relacionada en el párrafo anterior, se refiere a recursos de apelación interpuestos contra determinaciones
tributarias distintas a las impugnadas en el presente proceso contencioso
administrativo. En concreto, en este proceso se han impugnado dos
determinaciones tributarias de fecha doce
de septiembre de dos mil catorce; sin embargo, la documentación presentada
por la parte demandada, da constancia de apelaciones presentadas contra
determinaciones de fecha veintinueve de
noviembre de dos mil trece.
Hecha esta aclaración, es evidente que la
Administración Tributaria Municipal de San Luis La Herradura no desarrolló el «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
TRIBUTARIO MUNICIPAL» regulado en el Capítulo III de la LGTM.
Así, en virtud de la inexistencia de un procedimiento que preceda a la determinación oficiosa de las obligaciones tributarias contenidas en los específicos actos administrativos controvertidos en este proceso contencioso administrativo; resulta concluyente la vulneración de los derechos de audiencia, defensa, propiedad y debido proceso de la parte actora, el principio de legalidad y los artículos 72, 76, 82 y 106 de la LGTM.
Consecuentemente, la omisión total del procedimiento antedicho torna nulos de pleno derecho, las resoluciones administrativas impugnadas en el presente proceso.”