PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY
EN EL PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY,
CUANDO INTERVIENE EL ÓRGANO EJECUTIVO, TIENE LAS OPCIONES DE SANCIONAR OBSERVAR
O VETAR, DE FORMA FUNDAMENTADA, COMO UN CONTROL INTERÓRGANICO, PARA GARANTIZAR
EL CUMPLIMIENTO DE LA CONSTITUCIÓN
"VI. El veto como control
interorgánico.
1. En
el proceso de formación de ley, una vez llegada la etapa de intervención del
Órgano Ejecutivo —luego de la aprobación del proyecto de ley por parte de la
Asamblea Legislativa— (arts. 135, 136 y 137 Cn.), el Presidente de la República
puede adoptar al menos 3 tipos de actos frente al proyecto de ley: sancionar,
hacer observaciones o vetar. Esto es parte del control interorgánico del Órgano
Ejecutivo al Legislativo[41]. En cualquiera de estos actos, dicho
funcionario debe actuar con fundamento en el deber genérico de preservar la
supremacía constitucional y garantizar los derechos fundamentales[42]. Para cumplir con su obligación y ejecutar su rol en el proceso de
formación de la ley, el constituyente consideró indispensable la implementación
de una relación institucional instada por las dos formas en que el Presidente
puede expresar su posición frente al proyecto de ley cuando decide no
sancionar: observaciones y veto. La Constitución distingue estos dos últimos
actos en función de dos parámetros: por una parte, las razones que justifican
cada una de esas decisiones gubernativas; por la otra, el cuórum de votación
necesario para superar tales decisiones ejecutivas[43].
En
torno al primer criterio, la intención del constituyente ha sido que la
Constitución trate de manera diferente “la circunstancia en que el Presidente
de la República veta un proyecto de ley y aquella en que lo devuelva a la
Asamblea con simples observaciones”. Y la razón es que el “veto se produce por
razones de fondo, cuando el Presidente de la República objeta el proyecto por
su propio contenido, en tanto que cuando lo devuelve con observaciones, se
trata de propuestas de cambio accidentales que no alteran el fondo y sustancia
del proyecto”[44]. De acuerdo con el segundo criterio, el art.
137 inc. 3º Cn. exige que las observaciones sean superadas por la Asamblea
Legislativa con la mayoría prevista en el art. 123 Cn., esto es, con al menos
“el voto favorable de la mitad más uno de los [d]iputados electos”. En cambio,
para superar el veto debe ratificar el proyecto de ley con “los dos tercios de
votos, por lo menos, de los diputados electos” (art. 137 inc. 2º Cn.).
La importancia de diferenciar entre las observaciones y el veto se centra en la
forma en cómo el Presidente de la República debe expresar su postura frente al
proyecto de ley aprobado. Según la sentencia del 24 de mayo de 1989,
controversia 1-89, el citado funcionario no tiene permitido o no debe devolver
el proyecto a la Asamblea Legislativa aduciendo “observaciones” cuando en
realidad “invoca algunas razones de constitucionalidad para hacerlo”, ni
viceversa. Esta forma de proceder “no puede ser subsanada oficiosamente por
este tribunal, ya que no se trata de un error de Derecho, sino de falta de
cumplimiento de presupuestos establecidos en la propia Constitución, y que son
los que habilitan a esta sala para conocer y pronunciarse sobre el fondo del
asunto”. Por tanto, si él expone razones de inconstitucionalidad para
justificar ciertos cursos de acción, como abstenerse de sancionar, promulgar y
publicar el proyecto, debe “emplear el veto que la Constitución le faculta, y
no solo observaciones”. Se trata, pues, de cuestiones diferentes, por la
relevancia del defecto detectado por el Presidente y por los propósitos
genuinamente democráticos que perseguiría.”
EN LA PRÁCTICA EN LOS SISTEMAS
PRESIDENCIALES, LA FIGURA DEL VETO TIENDE A DESFIGURARSE, ES DECIR ES MAL
UTILIZADA, LO QUE ABONA AL ENFOQUE DE LA SEPARACIÓN DE PODERES
"2. No obstante, el veto presidencial, idealmente
instaurado como mecanismo de control interorgánico que debería usarse en
defensa de la Constitución o en defensa de criterios de oportunidad política
—uno u otro expresamente señalados en el veto en cuestión—, tiende a deformarse
en la práctica en los sistemas presidencialistas. Así, su abuso recurrente aúna
a que se abandone la visión constituyente de separación orgánica de funciones,
defensa de la Constitución y diálogo/consenso entre órganos —una exigencia
deliberativa de las democracias contemporáneas—, para dar paso a los bloqueos y
al inmovilismo[45] como formas de presión política para
imponer la visión particular del Presidente de turno. Esto, como cualquier otra
forma de intento de concentración del poder, es un peligro para la libertad y
demás derechos fundamentales, que, según demuestra la historia del Estado de
Derecho, se diluyen poco a poco en los Estados en que alguno de los órganos
ostenta un poder absoluto o excesivo en relación con el de los demás. Y es por
esto por lo que el principio de “separación de poderes”, hoy separación
orgánica de funciones, se mantiene hasta la actualidad, así sea con cambios
respecto de su versión original[46].
Hay que reparar en que en América Latina se ha ido abriendo paso un fenómeno
que se conoce como “autoritarismo de baja intensidad”, que es aquel que se
esconde tras el ejercicio de las funciones democráticas (deformándolas), para
así perpetuarse y hacerse inmune a la crítica[47]. A diferencia de lo que ocurría en el pasado, la observación
internacional incesante y la existencia de relatorías y órganos de control en
el sistema internacional de protección de los derechos humanos y en el sistema
interamericano de protección de los derechos humanos reduce las posibilidades
de que los gobiernos de turno puedan actuar impunemente cuando efectúan
violaciones directas e indirectas a los derechos humanos.
El
veto no se escapa de esta lógica de conflicto incesante, pues en la historia
reciente del país se ha observado un incremento considerable de vetos por
inconstitucionalidad en comparación con los que hubo en los años anteriores.
Esto no es en sí mismo algo que represente un problema, toda vez que la
posibilidad de hacer uso del veto está dentro de las facultades del Presidente
de la República. Pero, la alegación de violación al “principio de separación de
poderes” —término caído en desuso en el Derecho Constitucional actual[48]— u expresiones similares es un lugar común
en la mayoría de dichos vetos, como en el presente caso. A pesar de que en
todos esos casos esta sala ha determinado el contenido de dicho principio, se
insiste en hacer uso de él como argumento[49] para efectuar los vetos por inconstitucionalidad[50].
Lo
antedicho sirve para que esta sala tenga una base inductiva suficiente para
inferir que el veto presidencial por inconstitucionalidad podría estarse
empleando de forma excesiva, lo cual no solo es una desfiguración de esta forma
de control interorgánico, sino que constituye una violación a la prohibición de
principio que suele denominarse “abuso del derecho”, que se produce, entre
otros casos, cuando alguien tiene una facultad proveniente de una norma
jurídica que es ejercida sin una finalidad discernible o un fin serio y
legítimo considerable[51]. El veto por inconstitucionalidad es, se
repite, algo que forma parte de los atributos del Presidente de la República,
pero las reglas democráticas y la ingeniería constitucional no pueden
trastocarse para un uso a conveniencia, sino que, por el contrario, es el
actuar de cualquier poder público el que debe adaptarse a ellas. Por ello, si
las verdaderas razones de desacuerdo son de naturaleza política, no constitucionales,
así debe hacerse constar en el veto, pues de lo contrario se incurre en abuso
del derecho desde la óptica constitucional, totalmente distinta a la civilista.”
En el Derecho Constitucional,
más que en el Derecho Privado, el intérprete no puede ceñirse exclusivamente al
texto de la Constitución en un sentido total, absoluto y estrictamente
literalista —en el sentido de los antiguos glosadores—, por la sencilla razón
de que la mayoría de las disposiciones constitucionales son deliberadamente
abiertas y de contenido de principios (o con “apertura regulativa”)[52], con el fin de permitir su adaptación con el paso del tiempo o los
cambios en la realidad. Por ello, no puede afirmarse que disposiciones como el
art. 3 de la Constitución, por ejemplo, admitan un “sentido literal”, porque de
lo contrario se llegaría a la conclusión rechazable de que, salvo las
categorías sospechosas de discriminación previstas en tal disposición, todas
las demás formas de discriminación son admisibles. Es por ello por lo que esta
sala ha rechazado expresamente la “doctrina del sentido claro”[53], porque la Constitución, ni aunque así se pretenda, permite la
atribución de un significado de acuerdo con un sentido estrictamente
literalista, como antes se refirió. Por tanto, es razonable sostener que los
recurrentes vetos por inconstitucionalidad, que realmente podrían ser
catalogados como vetos por inconveniencia, constituyen una forma de violación
al principio que prohíbe el abuso del derecho, anclado sobre los valores de
dignidad humana y justicia (Art. 1 Cn.).”
INTERPRETACIÓN AL TEXTO DE LA
CONSTITUCIÓN NO PUEDE SER EN UN SENTIDO TOTAL, ABSOLUTO Y ESTRICTAMENTE
LITERALISTA, MOTIVO POR EL CUAL, ES RAZONABLE SOSTENER QUE LOS RECURRENTES
VETOS POR INCONSTITUCIONALIDAD, PODRÍAN SER CATALOGADOS DE INCONVENIENCIA
"3. A. Para
lo que respecta a este caso particular, hay más razones para inferir que se
está en presencia de un uso reiterado y sistemático del veto por
inconstitucionalidad. Dichas razones vienen dadas por una contradicción por
parte del Órgano Ejecutivo. En principio, hay que reconocer que cuando una
parte en litigio adopta una actuación contradictoria se levanta una sospecha en
relación con su actuar. Por ejemplo, cuando en el ámbito interamericano se hace
uso del principio del estoppel, la idea subyacente es justamente la
de evitar contradicciones. Según este principio, “cuando una parte en un
litigio ha adoptado una actitud determinada que redunda en deterioro propio o
en beneficio de la contraria, no puede luego […] asumir otra conducta que sea
contradictoria con la primera”[54]. Su esencia, pues, es la imposibilidad de una de las partes de incurrir
en contradicción cuando se ha hecho algo perjudicial para sí misma o
beneficioso para la otra.
Pues
bien, este tribunal ya ha conocido de violaciones al principio citado. En la
resolución de 11 de agosto de 2017, inconstitucionalidad 146-2014, ante una
actitud contradictoria de la Asamblea Legislativa, consistente en primero
defender la constitucionalidad de una ley y luego reformarla bajo el argumento
de que dicha ley tenía vicios de inconstitucionalidad, esta sala consideró que
esto podría suponer un fraude a la Constitución —sin que esto fuera una
decisión anticipada de inconstitucionalidad—. En concreto, este tribunal
sostuvo que “el principal insumo argumental para afirmar la existencia de un
posible fraude a la Constitución deriva de la patente contradicción de las
posturas institucionales que la Asamblea Legislativa ha sostenido al aprobar la
LEDAB, al defender en este proceso la constitucionalidad de dicha ley, y al
adoptar las reformas a la misma”.
Visto desde el plano de lo racional, un argumento debe reunir ciertas “reglas
del discurso”. Desde el plano estructural, algunas de esas reglas apuntan a la
no contradicción y al uso consistente de los términos[55]. Es decir, si se acepta algo para un objeto, también debe aceptarse
para todos los demás que posean propiedades semejantes a él. Por eso es por lo
que se afirma que “cualquiera puede hacer una mera elección sin razón alguna y
(quizás) hasta recomendarla a otra gente. Sin embargo, este tipo de elección
casual no puede constituir la base de la aceptabilidad racional”[56]. Entonces, las contradicciones son vistas como indicios de falta de
racionalidad y de mero subjetivismo, algo que no tiene cabida cuando se trata
de actuaciones que deberían respetar reglas y principios de tipo jurídico
previstas en la Constitución, no parámetros políticos o morales (como el veto
por inconstitucionalidad por otros motivos)."