CARRERA
ADMINISTRATIVA
ESTRUCTURA
ORGANIZATIVA DEL SECTOR PÚBLICO
“Delimitadas las posturas jurídicas de las
partes y de la representación fiscal, esta sala hace las siguientes
consideraciones.
1. En la estructura organizativa del sector
público, el sustrato humano que hace posible la prestación de bienes y
servicios juega un papel de suma importancia. Así, son denominados empleados o
servidores públicos, todas las personas que profesionalmente y a cambio de una
retribución, prestan sus servicios a la Administración Pública.
Con
el objeto de garantizar la eficiencia de la
Administración y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio
público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de
ascenso, se instituye la carrera
administrativa.”
CARRERA ADMINISTRATIVA REGULA EL ELEMENTO
HUMANO QUE PRESTA SERVICIOS PERSONALES AL ESTADO EN UN RÉGIMEN DE SUPRA-SUBORDINACIÓN, CUYAS
ACTIVIDADES VAN DIRIGIDAS A POTENCIAR LA REALIZACIÓN EFECTIVA DE LAS FUNCIONES
ESTATALES
“Así, el artículo 219 de la Cn. Prescribe:
«Se establece la carrera administrativa. La ley regulará el servicio civil y en especial las condiciones de
ingreso a la administración; las promociones y ascensos con base en
mérito y aptitud; los traslados, suspensiones y cesantías; los deberes de los servidores públicos y los recursos contra las
resoluciones que los afecten; asimismo garantizará a los empleados
públicos a la estabilidad en el cargo. No estarán
comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios o empleados que desempeñen cargos políticos o de confianza, y, en particular, los
Ministros y Viceministros de Estado, el Fiscal General de la
República, el Procurador General de la República, los Secretarios de la Presidencia de la República, los Embajadores, los
Directores Generales, los Gobernadores Departamentales y los
Secretarios Particulares de dichos funcionarios».
Pues bien, la carrera administrativa
regula el elemento humano que presta servicios personales al Estado en un
régimen de supra-subordinación,
cuyas actividades van dirigidas a potenciar la realización efectiva de las
funciones estatales. Se trata, de normar las
condiciones de ingreso y permanencia, promociones y ascensos con base en mérito
y aptitud; los traslados, suspensiones y cesantías, los deberes, derechos y
prohibiciones de los servidores públicos, los recursos administrativos contra
las resoluciones que los afecten y la garantía a la estabilidad en el cargo. Lo
que permite obtener mejores rendimientos de los mismos, y, por consiguiente,
una eficiente, eficaz y respetable gestión del servicio público.”
CONSTITUYE UN BLOQUE
INTEGRAL DE EJECUCIÓN LABORAL DEL RECURSO HUMANO QUE PRESTA SERVICIOS A
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, EL CUAL PARTE DE UN CONSOLIDADO ELEMENTO
TELEOLÓGICO: LOGRAR LA EFICIENTE
REALIZACIÓN DE LAS FUNCIONES ESTATALES
“Ahora, importa resaltar que por orden constitucional la carrera
administrativa precisa la creación de un ordenamiento secundario que desarrolle
todas sus implicaciones; es decir, que la carrera administrativa instaurada
constitucionalmente —sanitaria, hospitalaria, paramédica, de administración
hospitalaria en el servicio de salud pública, judicial y militar (artículos 67,
186 y 214 de la Constitución)— se integra con la carrera administrativa
legal, esta última, la instituida por el legislador en el ordenamiento
jurídico secundario para regular la relación laboral entre ciertos sujetos de
derecho y determinado segmento de la Administración Pública, verbigracia, las
carreras docente, policial,
diplomática, penitenciaria y consular.
En suma, la carrera administrativa (constitucional y legal)
constituye un bloque integral de ejecución laboral del recurso humano
que presta servicios a la Administración Pública, el cual parte de un
consolidado elemento teleológico: lograr la eficiente realización de las
funciones estatales.”
CONCEPTO
“3. Dicho lo anterior, esta Sala precisa acotar que la carrera administrativa, como concepto
fundamental de las relaciones laborales permanentes, constantes y estables con
la Administración, no alude
exclusivamente al régimen estatuido en la LSC.
Por el contrario, tal concepto es sumamente amplio pues existen
diferentes regímenes laborales con la Administración que, por su contenido y
finalidad, verdaderamente instituyen un sistema integral que regula las especiales condiciones de ingreso de los servidores respectivos; sus promociones y
ascensos con base en mérito y aptitud; sus traslados, suspensiones y cesantías; sus deberes y, entre otras, la garantía de estabilidad en el cargo.”
ERRÓNEO CONSIDERAR QUE EL TÉRMINO CARRERA ADMINISTRATIVA ALUDE LIMITADAMENTE AL RÉGIMEN DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL
“Es erróneo considerar que el término “carrera administrativa”
alude limitadamente al régimen de la LSC. Por el contrario, todo sistema de
normas que regula el servicio de una persona a la Administración, sometida al
estatuto del derecho administrativo, y representativo de relaciones laborales
constantes, permanentes y estables; efectivamente tiene el carácter de “carrera
administrativa”. Así, a manera de ejemplo podemos mencionar que instituyen una
carrera administrativa los sistemas legales de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, la Ley de la Carrera Docente, la Ley de la Carrera
Judicial, la Ley de la Carrera Policial, la Ley de la Carrera Militar, y otras.
Estas normativas sectoriales tienen como objeto regular, controlar y supervisar las actividades del bloque
de la Administración que desarrollan, así como, instituir un marco referencial
para las personas vinculadas laboralmente a un determinado ente administrativo.”
CONJUNTO DE NORMAS
JURÍDICAS QUE REGULAN EL INGRESO, ASCENSO, MOVILIDAD, DERECHOS Y OBLIGACIONES
DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS
“Entonces, el término carrera administrativa alude a este conjunto
de normas jurídicas que regulan el ingreso, ascenso, movilidad, derechos y
obligaciones de los servidores públicos.
De ahí que, la carrera administrativa de los servidores públicos
de El Salvador se manifieste en diversas leyes de naturaleza administrativa que
constituyen el estatuto del servidor público que desarrolla labores de forma
permanente constante y estable.”
RELACIONES LABORALES DE LOS SERVIDORES ADSCRITOS AL RÉGIMEN
PENITENCIARIO
“4. Para lo que importa al presente proceso, el artículo 27 inciso 3°
de la Cn. prescribe que «(…) El Estado
organizará los centros penitenciarios con objeto de corregir a los
delincuentes, educarlos y formarles hábitos de trabajo, procurando su
readaptación y la prevención de los delitos».
Ahora, respecto de las relaciones laborales de los servidores
adscritos al régimen penitenciario, el artículo 86 de la Ley Penitenciaria
establecía lo siguiente: «El reglamento
de la presente Ley dispondrá acerca de la carrera penitenciaria, siguiendo los
principios de selección de personal, especialización, formación penitenciaría,
estabilidad, humanidad e integración personal, disciplina y respeto de los
derechos de los internos. En el mismo se regularán las sanciones disciplinarias
a imponer al personal de seguridad, por los actos indebidos cometidos en el
ejercicio de sus funciones» (disposición jurídica reformada mediante el Decreto
Legislativo número setenta y cuatro, de fecha trece de agosto de dos mil
quince, publicado en el Diario Oficial número ciento cuarenta y siete, Tomo
cuatrocientos ocho, de fecha diecisiete de agosto de dos mil quince, pero vigente en su texto original a la fecha
de emisión de la actuación administrativa impugnada).
Así, por medio del Decreto ejecutivo
número noventa y cinco, del catorce de noviembre de dos mil, publicado en el
Diario Oficial número doscientos quince, Tomo trescientos cuarenta y nueve, del
dieciséis de noviembre de dos mil, se promulgó el Reglamento General de la Ley
Penitenciaria —RGLP—, en cuyo contenido se desarrolla, a partir del título
segundo, todos los aspectos relativos a la organización, administración y
dirección del sistema penitenciario.
Aquí, es importante relacionar el artículo 211 del RGLP, que señala: «El personal de Seguridad Penitenciaria
estará organizado por las jerarquías siguientes: -Subdirector de Seguridad-Comandantes-Inspectores-Subinspectores-Agentes».”
PERSONAS ADSCRITAS AL SISTEMA
PENITENCIARIO, BAJO LA CALIDAD DE AGENTES DE SEGURIDAD, EFECTIVAMENTE
PERTENECEN A UN ESTATUTO LABORAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO AL QUE SE LE PUEDE
DENOMINAR CARRERA ADMINISTRATIVA
“De lo anteriormente relacionado este Tribunal
advierte que las personas adscritas al sistema penitenciario, bajo la calidad
de agentes de seguridad, efectivamente pertenecen a un estatuto laboral del
derecho administrativo al que se le puede denominar carrera administrativa. Y
esto es así a partir de los argumentos que a continuación se plantean.”
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL SISTEMA
PENITENCIARIO
“El sistema penitenciario cuenta en su
estructura organizativa con una escuela que tiene como finalidad dotar de
personal calificado, mediante la selección y capacitación, con base a criterios
técnicos actualizados, en materia de organización e intervención penitenciaria,
diseño y aplicación de programas de readaptación integral, mejoramiento del
clima social y promoción de los derechos humanos en dicho sistema (artículo 48
del RGLP).
El artículo 107 del mismo cuerpo
normativo establece lo siguiente: «Ninguna persona puede ser miembro del
personal penitenciario si antes no cubre exitosamente el proceso de selección
de personal y aprueba los cursos de inducción y formación establecidos por la
Escuela Penitenciaria».
Concretamente, el título IV del RGLP
desarrolla lo concerniente al personal de seguridad penitenciaria, quienes
dependen jerárquica y administrativa de la Dirección de Centros Penales (artículo
206). En este título, se desarrollan los requisitos para el ingreso del
personal de seguridad penitenciaria, el proceso de capacitación y evaluación de
los aspirantes, las jerarquías, ascensos en grado, funciones, obligaciones,
medidas disciplinarias, infracciones y sanciones, procedimiento para imposición
de sanciones, entre otras.”
SISTEMA PENITENCIARIO ESTÁ DOTADO DE HERRAMIENTAS NORMATIVAS QUE REGULAN SUFICIENTEMENTE TODOS LOS ASPECTOS
HUMANOS QUE PROVEEN LA MECÁNICA NECESARIA PARA EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES
LEGALES ENCOMENDADAS
“En este contexto, este Tribunal advierte
que el sistema penitenciario está dotado de las herramientas normativas que
regulan suficientemente todos los aspectos humanos que proveen la mecánica
necesaria para el ejercicio de las funciones legales encomendadas. Podemos
afirmar en consecuencia, que las personas que ingresan a laborar al sistema
penitenciario, se ven sometidas al régimen de especial sujeción de la carrera penitenciaria,
el cual podemos definir como «el conjunto de normas y procedimientos
especializados que regulan el ingreso, permanencia y movimientos de los
servidores públicos adscritos al sistema penitenciario en El Salvador, sobre la
base de su idoneidad, capacidad, mérito y aptitud».”
CARRERA ADMINISTRATIVA DEL TRABAJADOR PENITENCIARIO NO ESTÁ EN
LA LSC SINO EN UN ORDENAMIENTO ESPECIAL
“5. Ahora, el Jefe
del Departamento Nacional de Organizaciones Sociales de
la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, por medio del primer acto
administrativo impugnado, rechazó la inscripción de ciertos trabajadores como
directivos sindicales del SITRAPEN.
Esta decisión se fundamentó en el hecho
de que los mismos, por ejercer cargos de agentes de seguridad de Centros Penales,
están excluidos de la carrera administrativa según el artículo 4 letra “k” de
la LSC. Ergo, carecían del derecho de sindicación, manifestado en el presente
caso en el derecho a poder optar a un cargo como directivo sindical, según el
artículo 73 inciso segundo de la misma ley.
i. Pues bien, el artículo 4 letra “k” de
la LSC dispone: «No estarán comprendidos en la carrera administrativa los
servidores públicos siguientes: (…) k) Los Jefes, Comandantes y Personal de
Vigilancia de los Centros Penales; Inspectores y Custodios de los Centros
Tutelares de Menores y de las Aduanas de la República; los Delegados,
Sub-Delegados de la Dirección General de Migración; los Administradores de
Aduanas, Sub-Administradores de Aduanas y sus Secretarios (…)».
Por su parte, el artículo 73 inciso 2° de la LSC determina «(…) No dispondrán de los derechos
consignados en este Capítulo, los servidores públicos comprendidos en el inciso
3° del Art. 219 y en el Art. 236 de la Constitución de la República; los
titulares del Ministerio Público y sus respectivos adjuntos, ni quienes actúen
como Agentes Auxiliares, Procuradores de Trabajo y delegados de éstos, los
miembros de la Carrera Judicial, de la Fuerza Armada, de la Policía Nacional
Civil y los demás servidores públicos que se encuentren excluidos de la carrera
administrativa (…)».
ii. Con este contexto
normativo, debe señalarse que el referido artículo 4 de la LSC, al establecer que
el personal de vigilancia de los Centros Penales no está comprendido en la
carrera administrativa, lo que en esencia ha realizado es una exclusión de los trabajadores
penitenciarios de la regulación sustantiva de la LSC, con relación a sus derechos
individuales como trabajadores del sector público. Lógicamente, esta exclusión
obedece a que el régimen de derecho y obligaciones de este bloque de
trabajadores está en la Ley Penitenciaria y su reglamento general, tal como ha
sido acotado supra. En otras
palabras, la carrera administrativa del trabajador penitenciario no está en la
LSC sino en un ordenamiento especial.”
REGÍMENES ESPECIALES QUE INSTITUYEN UNA CARRERA ADMINISTRATIVA
“Aquí resulta sumamente importante mencionar la jurisprudencia
constitucional gestada en torno a “regímenes especiales que instituyen una
carrera administrativa” y que se encuentran regulados en normativas sectoriales
diferentes a la LSC.
Así, la Sala de Constitucional de esta Corte, en su resolución de
las nueve horas tres minutos del veintiuno de julio de dos mil diez, se
pronunció de la siguiente manera:
«(…) Conforme al criterio de
especialidad, se tiene que el Título VII de la Constitución regula el Régimen
Administrativo del Estado y, dentro de éste, en el Capítulo I -Servicio Civil-
el estatuto de los funcionarios y empleados públicos; los primeros dos
artículos -218 y 219 Cn.- de tal capítulo sientan los principios básicos que
rigen tal estatuto, y, para la configuración normativa de aspectos como la estabilidad
en el cargo de tales servidores públicos, condiciones de ingreso a la carrera
administrativa, promociones y ascensos, traslados, suspensiones y cesantías,
así como los medios de impugnación de los actos lesivos a sus derechos, la
Constitución se remite a la ley -219 inc. 2° Cn.-, sin calificarla; por lo
tanto, no es la Ley de Servicio Civil la que con carácter único y exclusivo
regulará el servicio civil – sentencia de 20-VI-1999, pronunciada en el
proceso de Inc. 4-88–. C. En ese orden de ideas, el Art. 219 inc. 2° Cn.
establece el régimen general de la carrera administrativa: "La Ley
regulará el servicio civil y en especial las condiciones de ingreso a la
administración; las promociones y ascensos con base en mérito y aptitud; los
traslados, suspensiones y cesantías; los deberes de los servidores públicos y
los recursos contra las resoluciones que los afecten; asimismo garantizará a
los empleados públicos la estabilidad en el cargo." Por su parte del Art.
159 inc. 2° Cn., se extrae que los miembros de la Policía Nacional Civil se
someten a un régimen especial, que regula el aspecto profesional del referido
cuerpo policial: “La Defensa Nacional y la Seguridad Pública estarán
adscritas a Ministerios diferentes. La Seguridad Pública estará a cargo a la Policía
Nacional Civil, que será un cuerpo profesional, independiente de la Fuerza
Armada y ajeno a toda actividad partidista”. D. Al respecto, son numerosos los
estudios que analizan el elemento personal de la Administración Pública y con
ello, la carrera profesional de dicho componente humano, pero lo esencial en
este punto es que los modelos actuales de la Administración Pública,
proponen la profesionalización de los servidores públicos como un requisito
para el desarrollo de la organización estatal. El vínculo entre profesionalismo
y carrera administrativa es el establecimiento de un modelo de competencias
laborales, lo que incluye habilidades de dirección y organización en un entorno
democrático. Así, la formación profesional de los servidores públicos debe ser
un proceso continuo que asegure no solamente el ingreso por méritos, sino
también la permanencia en el servicio por medio del procedimiento de certificación,
así como también a través de una regulación legal pertinente y acorde a las
exigencias del medio en el que el servidor público se desenvuelve. E. En
ese sentido, se considera que la carrera administrativa constituye la
regulación general que comprende los componentes esenciales y básicos que
deberán regir en todas aquellas áreas en las que el servicio profesional
personal al Estado se encuentre sometido a un régimen de carrera. Así, la
carrera administrativa, en general, y el resto de carreras que se encuentran
dentro de la Administración Pública, persiguen un mismo fin: conseguir la
eficiente realización de las funciones estatales por el elemento humano que
presta servicios personales al Estado y demás entes públicos en un régimen de
suprasubordinación; finalidad que se pretende lograr mediante el
establecimiento de un régimen que comprenda las condiciones de ingreso, los
derechos y deberes, las promociones y ascensos, los traslados, suspensiones y
cesantías, y los recursos contra las resoluciones que afecten a tales
servidores. En atención a lo anterior, lo relevante en cuanto al cuerpo policial
es que la Constitución hace su reconocimiento como cuerpo profesional diferente
y distintivo, en razón de ello, es necesario certificar y apuntalar dicho
sentido de profesionalización, dejando claro que como tal, la Policía Nacional
Civil se excluye de la Carrera Administrativa precisamente porque su función
como cuerpo profesional garante de la seguridad pública a nivel nacional,
requiere de una tecnicidad y tratamiento legal diferente del régimen general u
ordinario de la Carrera Administrativa (…)» (el subrayado es propio) (Auto
definitivo de las nueve horas tres minutos del veintiuno de julio de dos mil
diez. Proceso de inconstitucionalidad 32-2010).”
SERVIDORES PÚBLICOS ADSCRITOS LABORALMENTE A LA POLICÍA
NACIONAL CIVIL SE ENCUENTRAN EXCLUIDOS DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL
“Como se advierte, la
Sala de lo Constitucional de esta Corte ha reconocido, en interpretación de las
premisas constitucionales respectivas, que los servidores públicos adscritos
laboralmente a la Policía Nacional Civil se encuentran excluidos de la LSC;
empero, se encuentran sujetos a un régimen especial que regula las condiciones
de ingreso, los derechos y deberes, las promociones y ascensos, los traslados,
suspensiones y cesantías, etc.; es decir, una carrera administrativa especial.
Esta demás decir, entonces, por qué la ley reguladora de este
sistema especial traído como ejemplo se denomina Ley de la “Carrera” Policial.”
RELACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS
ADSCRITOS AL SISTEMA PENITENCIARIO, ESTA SISTEMATIZADA EN LA LEY PENITENCIARIA,
SU REGLAMENTO GENERAL, MANUALES DE ORGANIZACIÓN E INSTRUCTIVOS INTERNOS
“En este orden de ideas, similar condición ostentan los empleados
públicos del sistema penitenciario, especificadamente, el personal que ostenta
cargos de agentes de seguridad de Centros Penales, quienes por disposición del
artículo 4 letra “k” de la LSC se encuentran excluidos del régimen general de
la carrera administrativa; sin embargo, están sometidos a una regulación
especial que desarrolla todos los elementos personales y de especialización, al
que efectivamente, por sus características y particularidades, puede
calificarse como una carrera
administrativa especial en el área penitenciaria.
Tal como se ha relacionado en parágrafos anteriores, la carrera
administrativa constituye un bloque integral de ejecución laboral
del recurso humano insertado en los
diferentes sectores de la Administración Pública.
La carrera administrativa no se
encuentra regulada de forma exclusiva en la LSC, sino, que esta tiende a
diluirse en el compendio de normas sectoriales ajustadas a las actividades,
servicios y características propias del segmento administrativo que ordenan.
La relación de los servidores públicos
adscritos al sistema penitenciario, esta sistematizada en la Ley Penitenciaria,
su Reglamento General, manuales de organización e instructivos internos.
Constituyendo así, este ordenamiento sectorial el andamiaje de la carrera
penitenciaria, bajo el cual, los empleados de dicho sector se encuentran
amparados.”
DERECHO DE SINDICACIÓN
“6.
Sentado que ha sido que, los servidores públicos del sistema penitenciario
están excluidos del régimen general del servicio civil que desarrolla la LSC,
empero, están sometidos a la regulación especial de la carrera penitenciaria;
es preciso, a continuación, analizar sí constitucionalmente los empleados del
sistema penitenciario que desempeñan cargos de agentes de seguridad, tienen proscrito
el derecho de sindicación, manifestado en el presente caso en el derecho a
poder optar a un cargo como directivo sindical.
El artículo 47 inciso 1° y 2° de la Cn.
prescribe lo siguiente:
«Los patronos y trabajadores
privados, sin distinción de nacionalidad, sexo, raza, credo o ideas políticas y
cualquiera que sea su actividad o la naturaleza del trabajo que realicen, tienen
el derecho de asociarse libremente para la defensa de sus respectivos
intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos. El mismo derecho
tendrán los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas, los
funcionarios y empleados públicos y los empleados municipales.
No dispondrán
del derecho consignado en el inciso anterior, los funcionarios y empleados
públicos comprendidos en el inciso tercero del art. 219 y 236 de esta
constitución, los miembros de la fuerza armada, de la policía nacional civil,
los miembros de la carrera judicial y los servidores públicos que ejerzan en
sus funciones poder decisorio o desempeñan cargos directivos o sean empleados
cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial» (el subrayado es propio).
Por su parte, el artículo 219 inciso 3° de la Cn. dispone: «(…) No estarán comprendidos en la carrera
administrativa los funcionarios o empleados que desempeñen cargos políticos o
de confianza, y en particular, los Ministros y Viceministros de Estado, el
Fiscal General de la República, el Procurador General de la República, los
Secretarios de la Presidencia de la República, los Embajadores, los Directores
Generales, los Gobernadores Departamentales y los Secretarios Particulares de
dichos funcionarios».
Finalmente, el artículo 236 de la Cn., señala: «EL Presidente y Vicepresidente de la República,
los Diputados, los designados a la presidencia, los Ministros y Viceministros
de Estado, el Presidente y Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de las
Cámaras de Segunda Instancia, el Presidente y Magistrados de la Corte de
Cuentas de la República, el Fiscal General de la República, el Procurador
General de la República, el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos,
el Presidente y Magistrados del Tribunal Supremo Electoral, y los
representantes diplomáticos, responderán ante la Asamblea Legislativa por los
delitos oficiales y comunes que cometan (…)»”
CATÁLOGO DE SERVIDORES PÚBLICOS VETADOS DEL DERECHO DE SINDICACIÓN
“Pues bien, los artículos relacionados proporcionan un catálogo de servidores públicos vetados del
derecho de sindicación.
El primer bloque corresponde
a servidores públicos que no pertenecen a un régimen jurídico constitutivo de una
carrera administrativa (general o especial), y que son los enlistados en el
artículo 219 inciso 3° y 236 de la Cn.
El segundo bloque comprende segmentos laborales
taxativos de la Administración que, aunque pertenecen a un estatuto de
derecho administrativo o carrera administrativa (general o especial), por
decisión del constituyente han sido privados del derecho a la sindicación. Esta
lista cerrada de servidores públicos especializados comprende, únicamente, a los
miembros de la Fuerza Armada, de la Policía Nacional Civil, y a los miembros de
la Carrera Judicial.
El tercer y último bloque alude a una cláusula especial y prohibitiva del derecho a la sindicación
de todo empleado público que ejerza en
sus funciones poder decisorio o desempeñe cargos directivos o se trate de
empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial.
Así las cosas, es evidente que los agentes de seguridad de Centros
Penales no forman parte de ninguno de los bloques de funcionarios excluidos del
derecho de sindicación. Éstos: (i) no
son ninguno de los servidores o funcionarios enlistados en el artículo 219
inciso 3° y 236 de la Cn.; (ii) no
están en la lista taxativa del artículo 47 inciso 2° de la Cn., que comprende
únicamente la Fuerza Armada, la Policía Nacional Civil y a los miembros de la
Carrera Judicial; y, finalmente, (iii)
los agentes de seguridad o vigilancia penitenciaria no ejercen, en sus
funciones, poder decisorio, no desempeñan cargos directivos ni se trate de empleados
cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial.”
OBLIGACIONES DE UNA AGENTE DE SEGURIDAD DE UN CENTRO PENITENCIARIO
“En este punto es importante señalar que las obligaciones de una
agente de seguridad de un centro penitenciario, según el artículo 223 del RGLP,
son las siguientes: «(…) a) Cumplir
eficientemente las labores de seguridad encomendadas. b) Vestir correctamente
su uniforme. c) Obedecer y respetar a sus superiores. d) Contribuir con todas
las actividades organizadas por las autoridades del Establecimiento. e) Velar
por el mantenimiento del orden y disciplina dentro del reclusorio. f) Custodiar
a internos que deben ser trasladados fuera del Centro Penal a diligencias o
actividades programadas. g) Participar en las requisas o registros dentro del
establecimiento. h) Informar de cualquier anomalía que detecte. i) Realizar los
relevos a los puestos de seguridad a la hora indicada. j) Participar en todas
las actividades que sean organizadas por las autoridades del Establecimiento y
que requieran de sus servicios. k) Y otras que por razones del servicio le sean
asignadas».”
LABORES DE AGENTES DE SEGURIDAD
SON ANÁLOGAS A CUALQUIERA DE LAS CATEGORÍAS ESTABLECIDAS EN EL ARTÍCULO 47 DE
LA CONSTITUCIÓN
“Dicho esto, interpretar extensivamente que las labores de los mencionados agentes
de seguridad son análogas a cualquiera de las categorías establecidas en el
artículo 47 de la Constitución (Fuerza Armada, la Policía Nacional Civil y Carrera Judicial) o que
las mismas aparejan obligaciones de naturaleza altamente confidencial; es realizar una interpretación restrictiva del derecho
constitucional de sindicación, interpretación que, de origen, está prohibida
cuando se trata de la aplicación de la Constitución y de posibilitar el
ejercicio de los derechos fundamentales y sociales de las personas.
Además, el constituyente ha sido taxativo y
categórico en la enunciación de los servidores públicos y de los caracteres de
las funciones respectivas, para vetar el derecho a la sindicación de un
empleado de la Administración. Ergo, esta delimitación no puede ser extendida
ni rebasada por medio de apreciaciones subjetivas u homologaciones forzadas,
contrarias a la previsión constitucional.”
TRABAJADORES DEL SISTEMA PENITENCIARIO
SALVADOREÑO, ESPECÍFICAMENTE, LOS AGENTES DE SEGURIDAD DE CENTROS PENALES, NO
PUEDEN SER PRIVADOS DEL DERECHO A LA SINDICACIÓN
“7. Con todo lo dicho, esta Sala advierte que
los trabajadores del sistema penitenciario salvadoreño, específicamente, los
agentes de seguridad de Centros Penales, no pueden ser privados del derecho a
la sindicación, manifestado en el presente caso en el derecho a poder optar a
un cargo de directivo sindical, puesto que no existe en el ordenamiento
constitucional ni infra
constitucional, una norma jurídica que así lo prohíba.
El Jefe
del Departamento Nacional de Organizaciones Sociales de
la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, interpretó
erróneamente que el artículo 73 de la LSC viene a instituirse como una norma
que establece una clara prohibición para los agentes de seguridad de Centros Penales,
con relación al ejercicio del derecho de sindicación.
Tal como lo hemos desarrollado ampliamente a lo largo
de esta sentencia, dicha disposición normativa concurre, como prohibición
categórica, únicamente en cuanto a las personas que no pertenecen a ningún
estatuto del derecho administrativo concebido como «carrera administrativa».
El artículo 73 de la LSC sería aplicable a los agentes
de seguridad de Centros Penales únicamente si estos últimos no pertenecieran a
ningún sistema o carrera administrativa. Sin embargo, tal como se ha señalado supra, estos servidores públicos
efectivamente pertenecen a un estamento laboral público y especializado dentro
del sistema penitenciario que desarrolla su ingreso, permanencia, ascenso y
movimientos, sobre la
base de su idoneidad, capacidad, mérito y aptitud.”
ILEGALIDAD DEL ACTO ANTE VULNERACIÓN AL DERECHO A LA
LIBERTAD SINDICAL
“En este orden, los agentes de seguridad que prestan
sus servicios en la Dirección de Centros Penales reconocidos en el artículo 211
del RGLP, efectivamente se encuentran sometidos al régimen especial de la
carrera penitenciaria. Consecuentemente, no existe óbice para el ejercicio de
los derechos de sindicación, manifestado en el presente caso, en el derecho a
poder optar a un cargo de directivo sindical.
Como conclusión, la resolución de las
catorce horas del seis de julio de dos mil quince, emitida por el Jefe del Departamento Nacional
de Organizaciones Sociales de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de
Trabajo y Previsión Social, es ilegal, por vulneración al derecho a la libertad
sindical, en los términos acotados en la demanda, y así ha de declararse.”
V. Determinada la ilegalidad del primer acto administrativo
controvertido, corresponde efectuar un pronunciamiento sobre la medida para el
restablecimiento del derecho violado.
La LJCA establece, en su artículo 34, lo siguiente: “Si la sentencia no pudiere cumplirse por
haberse ejecutado de modo irremediable, en todo o en parte el acto impugnado,
habrá lugar a la acción civil de indemnización por daños y perjuicios contra el
personalmente responsable, y en forma subsidiaria contra la Administración”.
La indemnización por daños y perjuicios constituye una medida
secundaria y supletoria ante la imposibilidad material o legal de lograr una
restauración normal de la situación vulnerada. Se instituye con ella una
modalidad distinta de restablecimiento del derecho, para no dejar al
administrado en indefensión ante los daños ocasionados por el accionar ilegal
de la Administración (Sentencia de las diez horas con treinta y cinco minutos
del doce de noviembre de dos mil doce, referencia 108-2011).
En el presente caso, ante la imposibilidad fáctica del
resarcimiento "in natura"
del daño causado, ello, debido a que el acto administrativo se ha ejecutado de
modo irreparable por la finalización del período de funciones de la junta
directiva —nueve de junio de dos mil quince al ocho de junio de dos mil
dieciséis— para la cual se reclamaba la inscripción de las secretarías que
resultaron vacantes; la decisión de este Tribunal ha de encaminarse a declarar
la procedencia de la acción civil de indemnización por daños y perjuicios, a
fin que estos se cuantifiquen por la vía pertinente.”