DENEGACIÓN PRESUNTA

FICCIÓN LEGAL DE EFECTOS PROCESALES EN VIRTUD DE LA CUAL, ANTE LA AUSENCIA DE DECISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SOBRE CIERTO ASUNTO SOMETIDO A SU CONOCIMIENTO, SE SUPONE LA EXISTENCIA DE UNA RESPUESTA DESFAVORABLE

“2. Una denegación presunta constituye una ficción legal de efectos procesales en virtud de la cual, ante la ausencia de decisión de la Administración sobre cierto asunto sometido a su conocimiento —o ante la falta de notificación de la decisión—, se supone la existencia de una respuesta desfavorable.”

FINALIDAD

“La finalidad de tal denegación presunta es habilitar a su destinatario para acudir a la vía jurisdiccional y someter a control, no la falta de respuesta de la Administración, sino la ficción legal que se ha configurado; es decir, el rechazo de lo pedido. Consecuentemente, la natural pretensión que ha de incoarse ante la jurisdicción contencioso administrativa debe tener por contenido esencial la acreditación de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico que condicionan el acceso a lo pedido en sede administrativa.”

CONSIDERACIONES SOBRE LA FIGURA DE LA “DENUNCIA”

“3. Conforme con los argumentos planteados por la parte actora en su demanda, mismos que han sido delimitados en el letra A del romano IV de esta sentencia, es concluyente que su pretensión está encaminada a que la Municipalidad de San Salvador, frente a la petición interpuesta, ponga en ejercicio su potestad administrativa sancionadora, mediante el inicio de una investigación de la situación jurídica de la escuela de natación “Splash Kids”, frente a las previsiones de la Ordenanza Microplan de Ordenamiento Urbano para la Zona Maquilishuat.

4. Expuesto lo anterior, como primer punto obligatorio debe determinarse cuál es la naturaleza jurídica de la “petición” deducida por la demandante en sede administrativa. Es decir, establecer si se trata de una simple petición o, por el contrario, incumbe una postulación cualificada en el contexto del derecho administrativo sancionador.

Así, analizado el escrito presentado por la demandante, en fecha veintiuno de julio de dos mil dieciséis, se advierte que el mismo instituye una denuncia expresa para el eventual inicio de un procedimiento sancionador. El contenido de tal escrito, sin lugar a dudas, requiere el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora puesto que la peticionaria pone de manifiesto la necesidad de realizar una investigación a fin de concluir si la escuela de natación del caso se encuentra en una situación jurídica contraria a la ley y, por lo tanto, si amerita una sanción administrativa.

Sentado lo anterior, es necesario realizar ciertas consideraciones sobre la figura de la “denuncia”.

i. La denuncia es el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento —en este caso— del órgano administrativo competente la existencia de un determinado hecho que, de conformidad con el principio de legalidad y los parámetros de control respectivos, debiera dar lugar a la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.

Esta diligencia es sólo un acto de transmisión del conocimiento de un hecho, hacia la autoridad prevista en la ley para recibirlos, y que el denunciante aprecia como una infracción.

En este orden de ideas, la interposición de una denuncia, como acto introductivo de hechos, no es, por sí misma, desencadenante automático del procedimiento administrativo sancionador, sino que se requiere, como consecuencia de la misma, que el órgano competente decrete de oficio su incoación. Ahora bien, la incoación, o no, del respectivo procedimiento administrativo sancionador, no debe ser una decisión arbitraria, inmotivada y carente de sustento fáctico. En este sentido, la Administración está obligada a aplicar, entre otros parámetros de control de legalidad, los principios de razonabilidad, verosimilitud y verdad material, y justificar de manera suficiente e idónea el inicio formal de un procedimiento administrativo sancionador o, en su caso, su rechazo.

No cabe duda, entonces, de que la Administración debe adoptar la decisión respectiva, sometida al cumplimiento irrestricto del principio de legalidad, de tal forma que su juicio de procedencia o no de una denuncia no comporte ninguna arbitrariedad o conveniencia sino, por el contrario, se ajuste a los hechos determinantes que exigen el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora.

Ahora bien, en este punto esta Sala es enfática en traer a colación el postulado ampliamente aceptado y difundido en la doctrina del Derecho Administrativo, en la jurisprudencia de los tribunales contencioso administrativos y en las previsiones expresas de los ordenamientos legales que regulan esta materia; y este postulado es el relativo a que un procedimiento administrativo sancionador siempre se instituye como un procedimiento que inicia de oficio. No se trata de un procedimiento que pende del interesado o particular que interpone la denuncia. Por el contrario, la Administración Pública conserva la facultad de iniciar el procedimiento sancionador, la cual deberá estará obligada a ejecutar siempre y cuando existan elementos suficientes para justificar el inicio formal de una investigación.”

RECIBIDA UNA DENUNCIA, LA ADMINISTRACIÓN PUEDE REALIZAR UNA INVESTIGACIÓN PREVIA, NO EXHAUSTIVA, DE LOS HECHOS DENUNCIADOS, QUE LE PERMITA EVALUAR LA PROCEDENCIA DEL INICIO DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

“ii. Así pues, recibida una denuncia, la Administración puede realizar una investigación previa, no exhaustiva, de los hechos denunciados, que le permita evaluar la procedencia del inicio del procedimiento sancionador. Nótese que el procedimiento en cuestión tendrá su inicio, no en esa investigación preliminar, sino con la resolución administrativa posterior que ordene expresamente su desarrollo, y que justifique la necesidad del mismo. Evidentemente, esta resolución administrativa, denominada en algunos ordenamientos como “auto de inicio del procedimiento”, tiene a su base una investigación previa de la que ha derivado la probabilidad del cometimiento de una infracción.

En abono a lo anterior, la investigación preliminar a la que se hace referencia, instituye en estricto sentido una labor facultativa de comprobación desplegada por la propia Administración, de las circunstancias del caso concreto, para determinar el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una infracción, para identificar a los presuntos responsables de ésta, o recabar elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada.

Con esta fase previa, la Administración Pública persigue: (a) determinar si existe mérito suficiente para abrir —o no— el respectivo procedimiento; (b) identificar a los presuntos responsables; y, (c) recabar elementos de juicio para formular el traslado de cargos o intimación. Estos fines pueden concurrir conjuntamente o existir sólo uno, según las circunstancias concretas, para justificar el inicio formal del procedimiento sancionador.

Al respecto, señalan José Garberí Ll. y Guadalupe Buitrón R.: «(…) como es sabido de contenidos muy diversos que puede acometer potestativamente la Administración de manera previa a una eventual incoación del expediente sancionador, mediante el cual el órgano o unidad tenga las funciones atribuidas de investigación, averiguación, o inspección de las infracciones administrativas, o al órgano o persona designados para al efecto, intentará proveerse de los datos, indicios, o elementos o conocimientos necesarios en orden a que la autoridad competente para la iniciación del procedimiento sancionador cuente con ellos de cara a formar su convicción sobre la procedencia o improcedencia de llevara cabo dicha incoación(…)»(Garberí Llobregat, José. Buitro´n Rami´rez Guadalupe, El Procedimiento Administrativo Sancionador, volumen Tomo II, cuarta edición ampliada y actualizada, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001).”

VARIANTES EN EL MARCO DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA, AL PRESENTAR UNA DENUNCIA

“iii. Con fundamento en lo anterior debe concluirse que, presentada una denuncia, se pueden generar las siguientes variantes en el marco del ejercicio de la potestad administrativa sancionadora: (a) la Administración Pública, una vez realizada la investigación preliminar y valorado el mérito de la denuncia, podría concluir la procedencia del inicio de un procedimiento sancionador, y así justificarlo en el respectivo auto de inicio del mismo; (b) en otro supuesto, la Administración podría concluir, luego de una denuncia, la inexistencia de indicios o elementos preliminares suficientes para sostener, razonable y lógicamente, el inicio formal del respectivo procedimiento sancionador. En todo caso, tal como se ha señalado supra, la decisión que se adopte debe responder al principio de legalidad, de tal forma que la procedencia o no de la denuncia de que se trate no comporte ninguna arbitrariedad o conveniencia sino, por el contrario, se ajuste a los hechos determinantes que exigen el ejercicio de la potestad sancionadora.

En lo que importa al presente caso, éstas son las posibilidades jurídicas, en el marco de la potestad administrativa sancionadora, que se presentaron para la demandante, señora MCLR, luego de interponer su denuncia ante la Municipalidad de San Salvador.”

AUSENCIA DE INFRACCIÓN ALEGADA, AL EXISTIR UNA DECISIÓN, NO UNA RESPUESTA ABSTRACTA, SOBRE LA SITUACIÓN JURÍDICA DENUNCIADA POR LA IMPETRANTE

“5. Pues bien, esta Sala advierte que, luego de presentada la denuncia de la demandante, la Administración Municipal de San Salvador procedió a realizar una investigación preliminar y a valorar el resultado de la misma, pronunciándose sobre la procedencia del inicio formal del procedimiento sancionador; todo lo que se encuentra debidamente comprobado en este proceso.

i. De la revisión hecha a la certificación del expediente administrativo del caso, que corre agregada de folios 65 al 88 del expediente judicial, consta la siguiente actividad probatoria llevada a cabo por la Administración Municipal de San Salvador, ante la denuncia interpuesta por la impetrante, en fecha veintiuno de julio de dos mil dieciséis.

Mediante nota, de fecha veinticuatro de agosto de dos mil diecisiete, emitida por el Delegado Contravencional de la Municipalidad de San Salvador, se formuló una solicitud de inspección ocular en la escuela de natación “Splash Kids” y el requerimiento de un informe que revelara: (1) la individualización del propietario del negocio relacionado; (2) medición de decibeles; y, (3) si el local se encontraba hermetizado; diligencias que serían realizadas por el Jefe de Delegación de Cuerpo de Agentes Metropolitanos, Distrito III, de dicha municipalidad (folio 12).

A partir del anterior documento se llevaron a cabo las siguientes actuaciones inspectoras.

a. El doce de octubre de dos mil diecisiete, a las diez horas cuarenta y cinco minutos, elementos del Cuerpo de Agentes Metropolitanos de la Municipalidad de San Salvador se apersonaron a la escuela de natación “Splash Kids”, ubicada en calle Los Almendros, número veinte A, Colonia Maquilishuat, San Salvador, con el objetivo de verificar la denuncia interpuesta por la impetrante.

A folio 78 se encuentra el informe de la inspección antedicha, del trece de octubre de dos mil diecisiete, suscrito por el Jefe de Delegación de Cuerpo de Agentes Metropolitanos, Distrito III, y dirigido al Jefe de la Delegación Distrital III, ambos de la Municipalidad de San Salvador.

El resultado de tal diligencia fue el siguiente: «(…) se toco (sic) el portón en repetidas ocasiones pero no fuimos atendidos por ninguna persona (…) No comprobando lo denunciado, no se realizaron mediciones sonometricas (sic) ya que no había ningún tipo de ruido que emanara de ese inmueble, de igual manera no se pudo entrevistar a ninguna otra persona (…)» (folio 78).

b. El veintisiete de octubre de dos mil diecisiete, a las quince horas treinta y cinco minutos, elementos del Cuerpo de Agentes Metropolitanos de la Municipalidad de San Salvador se apersonaron nuevamente a la escuela de natación “Splash Kids, con el objetivo de dar seguimiento a la denuncia interpuesta por la parte actora.

A folio 79 se encuentra el informe de la inspección en mención, del veintiocho de octubre de dos mil diecisiete, suscrito por el Jefe de Delegación de Cuerpo de Agentes Metropolitanos, Distrito III, y dirigido al Jefe de la Delegación Distrital III, ambos de la Municipalidad de San Salvador.

Tal documento refiere lo siguiente: «(…) por segunda ocasión, se toco (sic) timbre y el portón en repetidas ocasiones, pero no fuimos atendidos por ninguna persona, al hacer una inspección ocular no se observaron personas al interior del inmueble, y en el sector aledaño no se observó a ninguna persona para entrevistar (…)» (folio 79).

c. El ocho de febrero de dos mil dieciocho (día jueves), a las dieciséis horas, elementos del Cuerpo de Agentes Metropolitanos de la Municipalidad de San Salvador se apersonaron por tercera ocasión a la escuela de natación “Splash Kids”, con el objetivo de realizar inspección en dicho establecimiento.

A folios 80 al 82, se encuentra el informe de la inspección en mención, suscrito el ocho de febrero de dos mil dieciocho, por el Jefe de Delegación de Cuerpo de Agentes Metropolitanos, Distrito III, y dirigido al Jefe de la Delegación Distrital III, ambos de la Municipalidad de San Salvador.

En el cuerpo del informe citado se detalló lo siguiente: «(…) procedemos a realizar medición con el sonometro (sic) marca CEN serie 8852, calibración inicial de 114.0 dba, tomando 05 mediciones en tres puntos diferentes (…) obteniendo un nivel de presión corregido de 36.0 dBA; según horario de 06:00 a 22:00 no sobrepasa los niveles máximos permisibles, en el artículo 6 de la Ordenanza Reguladora de la Contaminación Ambiental por la Emisión de Ruido en el Municipio de San salvador(sic) y el artículo 63 de la Ordenanza para la Convivencia Ciudadana del municipio de San Salvador. Posteriormente nos apersonamos (…) al inmueble, en donde observamos una piscina (…) que el horario de funcionamiento es de 08:00 a 17:00, de lunes a viernes y sábado de 08:00 a 12:00 horas, las clases son impartidas a niños de seis meses de nacidos a 6 años de edad, hago mención que la piscina existente es parte del inmueble que no han modificado dicha estructura y esta (sic) hermetizada (…)» (folio 80).

d. Consta a folios 83 al 87, un informe de inspección por denuncia ciudadana realizada a la escuela de natación “Splash Kids”, de fecha ocho de febrero de dos mil dieciocho, suscrito por un Técnico de Campo, con el visto bueno del Coordinador del Departamento de Ordenamiento Territorial de la Delegación Distrital III de la Municipalidad de San Salvador.

Dentro del documento se consignó lo siguiente: «(…) se realizo (sic) un recorrido en las diferentes areas (sic) constatando que la actividad que se realiza es la de: Clases de Natación impartida a (sic) niños desde seis meses a seis años de edad, en los siguientes horarios: de Lunes a Viernes de 8:00 am a 6:00 pm y Sabado (sic) de 8:00 am a 3:00 pm. Manifestaron que la actividad se encuentra funcionando desde hace seis años aproximadamente (…) al consultarle por la Calificación de Lugar otorgada por la OPAMSS y la Licencia de Funcionamiento, manifestó no poseerla. En cuanto a elementos publicitarios no se observo (sic) ninguno instalado (…)» (folio 83).

A dicho informe de inspección se anexaron los siguientes documentos: (1) estado de cuenta del inmueble; (2) una serie de fotografías que comprueban todas las circunstancias plasmadas en la misma; y (3) croquis de ubicación (folios 84 al 87).

ii. Con fundamento en los informes de inspección y análisis técnico supra, el Jefe Interino de la Delegación Distrital III de la Municipalidad de San Salvador, con fecha quince de mayo de dos mil dieciocho, emitió la resolución mediante la cual declaró “no ha lugar” el inicio de un procedimiento administrativo sancionador por multa o cierre contra la escuela de natación “Splash Kids”.

Así, tal resolución establece, en lo medular, lo que sigue: «(…) CONSIDERACIONES: I. En fecha ocho de febrero de dos mil dieciocho, a las dieciséis horas, el Cuerpo de Agentes Metropolitanos (CAM) (…) realizó medición sonometrica (sic), arrojando como resultado 36.0 dBA, comprobando que no sobrepasa los niveles establecidos por el artículo seis de la Ordenanza Reguladora de la Contaminación Ambiental por la Emisión de Ruido en el Municipio de San salvador y artículo sesenta y tres de la Ordenanza para la Convivencia Ciudadana del Municipio de San Salvador, luego ingresaron al interior del inmueble (…) pudiendo comprobar que dentro de este (sic) se encuentra una piscina (…) que es parte del inmueble, que no se ha modificado la estructura y que el lugar se encuentra hermetizado (…) II. En fecha ocho de febrero del año en curso, se realizó inspección por parte del Área de Ordenamiento Territorial (…) mediante la cual se observó que en el inmueble se desarrollan clases de natación impartida a niños desde seis meses a seis años de edad (…) III. Respecto a la procedencia o no de Licencia para Funcionamiento del referido establecimiento (…) a. De conformidad a lo establecido en el artículo once, rubro 3.2.4.5., de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de San Salvador, se establecen tasas por licencias anual para funcionamiento de “Centros Educativos Privados”(…) b. (…) se entiende escuela como un centro de enseñanza educativa, como un colegio, instituto, universidad o centro de inclusión (…) c. Y, enseñanza especializada como un centro de enseñanza que contribuye a la formación de un ciudadano capaz de realizarse como humano por sus propios méritos (…) IV. En virtud de lo relacionado en los literales a), b) y c), así como, de conformidad a lo constatado mediante las inspecciones antes relacionadas en lo concerniente a que la actividad que realiza solo (sic) se trata de niños desde seis meses de edad hasta seis años de edad aprenden a nadar, (…) no constituye el hecho generador de las tasas para emitir una Licencia de Funcionamiento como Centro Educativo Privado y por lo tanto, esta Delegación considera que no es procedente aplicar dicha normativa al giro comercial del establecimiento (…) POR TANTO, con fundamento en lo anteriormente expuesto, el suscrito Jefe de la Delegación Distrital Tres, RESUELVE: (…) A. AGREGUESE el escrito junto con la documentación presentada en fecha veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete, elaborado por el licenciado JOSE LEONARDO QUINTANILLA PARADA, Apoderado General Judicial de la señora MCLR (…) C. NO HA LUGAR a lo solicitado con base a las inspecciones relacionadas en los considerandos I y II de la presente resolución, no siendo procedente el inicio de un proceso sancionatorio por multa o cierre al negocio denunciado. D. NOTIFIQUESE al licenciado JOSE LEONARDO QUINTANILLA PARADA, en el lugar señalado (…)» (el subrayado es propio) (folios 91 y 92).

De la lectura de esta resolución se advierte que la parte actora, por medio de su apoderado general judicial, licenciado José Leonardo Quintanilla Parada, interpuso ante la misma autoridad demandada una segunda denuncia, en los mismos términos que la primera.

Esta segunda denuncia, interpuesta por la actora, el veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete, consta a folios 89 y 90 y, efectivamente, su contenido es una reproducción, en idéntico sentido, de la primera denuncia presentada por la misma demandante el veintiuno de julio de dos mil dieciséis.

Esta situación fue considerada así, incluso, por la misma autoridad municipal de San Salvador, al manifestar: «(…) hacen una segunda Denuncia con el mismo enfoque que la primera, de fecha cinco de diciembre de dos mil diecisiete (…)» (folio 62 frente).

Pues bien, aclarada esta situación, es concluyente que la transcrita resolución del quince de mayo de dos mil dieciocho, es un pronunciamiento cohesionado y unísono sobre las denuncias de la impetrante. Ahora, debe aclararse que esta resolución fue notificada a la actora el veintiuno de mayo de dos mil dieciocho, por medio de su apoderado general judicial, licenciado José Leonardo Quintanilla Parada, tal como se consignó en el acto de comunicación que consta a folio 92 frente, por lo que se configuró una notificación formal, con todos los efectos legales.

Hecha esta precisión, no cabe ninguna duda que el acto administrativo dictado por la autoridad municipal de San Salvador, en fecha quince de mayo de dos mil dieciocho, se instituye como una respuesta a la denuncia planteada por la parte actora en fecha veintiuno de julio de dos mil dieciséis, y replicada en el mismo sentido en fecha veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete; existiendo, por ende, una decisión (no una respuesta abstracta) sobre la situación jurídica denunciada por la impetrante.

iii. Con fundamento en las premisas expuestas en los apartados precedentes, este Tribunal concluye lo siguiente.

a. Ante la denuncia interpuesta por la parte demandante, en fecha veintiuno de julio de dos mil dieciséis,veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete; el Jefe de la Delegación Distrital III, remitió expediente de denuncia al Delegado Contravencional, ambos de la Municipalidad de San Salvador, activando la fase previa o función investigativa preliminar de los órganos encargados para tal fin, con el objeto de verificar el mérito de la denuncia y los hechos puestos en conocimiento como constitutivos de infracción administrativa.

b. Consta en la certificación del expediente administrativo del caso, agregada a folios 65 al 87 del expediente judicial, que la autoridad demandada practicó toda la actividad probatoria preliminar que consideró adecuada para la determinación de la verosimilitud de los hechos denunciados, a efecto de establecer si concurrían las circunstancias que justificaban el inicio de un procedimiento sancionatorio contra el titular de la escuela de natación “Splash Kids”.

c. A partir de lo anterior, la autoridad demandada realizó un análisis y valoración de los hechos denunciados en contraposición con la evidencia que obra en la certificación del expediente administrativo del caso; lo que le permitió arribar a la conclusión sostenida en la resolución del quince de mayo de dos mil dieciocho, por medio de la cual dio respuesta a la denuncia de la parte demandante, declarando “no ha lugar” lo solicitado, prescindiendo del inicio de un procedimiento sancionador por multa o cierre.

D. Conclusión.

Por lo antes expuesto, los derechos que la parte actora pretende hacer valer en este proceso ya fueron satisfechos por parte de la autoridad demandada, tal como consta en la resolución mediante la cual dio una respuesta a la impetrante, valorando la procedencia o no del inicio del procedimiento administrativo sancionador, fundamentada con elementos de prueba idóneos con relación a la concurrencia o no de una infracción administrativa.

Consecuentemente, la denegación presunta impugnada no adolece de los vicios de ilegalidad que le han sido imputados.”