PROCEDIMIENTO DE VERIFICACIÓN DE ORIGEN DE
MERCANCÍAS
IDENTIFICADOS
OMISIONES O ERRORES EN LA CERTIFICACIÓN DE ORIGEN, LA AUTORIDAD ADUANERA DE LA
PARTE IMPORTADORA NO DENEGARÁ LA IMPORTACIÓN, Y CONCEDERÁ UN PLAZO DE QUINCE
DÍAS PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE CORRECCIÓN CORRESPONDIENTE
“De la revisión del expediente administrativo
del procedimiento de verificación de origen llevado por la DGA a nombre del productor
y exportador sociedad Productos de Consumo Electrónico Philips, S.A. de C.V., se
constata que a folios del 3 al 19 corre agregada la resolución final de verificación
de origen número DOR/RF/***/2009, pronunciada por la referida autoridad, el veinticinco
de agosto de dos mil nueve.
A través de dicho acto administrativo, la DGA resolvió que las mercancías
declaradas según el Sistema Arancelario Centroamericano [en adelante SAC] en la
fracción arancelaria 8528.12.90, importadas definitivamente en El Salvador en el
período comprendido del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil cinco
y del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil seis, gozando de libre
comercio con trato arancelario preferencial al amparo de certificaciones de origen
contenidas en los Formularios Aduaneros Únicos Centroamericanos [en adelante FAUCA
o FAUCAS], expedidos por la sociedad Productos de Consumo Electrónico Philips, S.A.
de C.V., en su calidad de productor y exportador, son mercancías no originarias
de los Estados Unidos Mexicanos.
Asimismo, la referida autoridad administrativa declaró que resultaba improcedente
el trato arancelario preferencial que se le concedió al momento de la importación
a las mercancías objeto de verificación, y que las certificaciones de origen de
mercancías consignadas en los FAUCAS expedidos por la sociedad exportadora, que
fueron utilizados en El Salvador para amparar importaciones de las mercancías verificadas,
bajo régimen de libre comercio centroamericano con trato arancelario preferencial,
son certificaciones no válidas, en virtud que las mismas hacen referencia o amparan
mercancías no originarias.
La parte actora pretende impugnar los actos administrativos detallados en
el romano (I) de este auto, y su disconformidad se basa, en resumen, en que con
dicho acto se le ha generado agravios directos a su esfera jurídica, en virtud de
que se le despojó de un derecho que ya estaba integrado a su patrimonio sin habérsele
dado participación en el procedimiento de verificación de origen.
En atención a lo alegado, es necesario: (a) hacer referencia
a los procedimientos aduaneros relacionados con el origen de las mercancías, con
especial énfasis en el procedimiento administrativo de verificación de origen que
dio nacimiento al acto que la actora pretende impugnar; (b) hacer
alusión, de manera breve, qué debe entenderse por libre comercio en el contexto
del Tratado General de Integración Económica Centroamericana [en adelante TGIEC];
(c) diferenciar el procedimiento de verificación de origen de mercancías,
con el procedimiento de determinación oficiosa del DAI e IVA; (d) constatar
si existen o no los agravios que la demandante considera que se le han ocasionado
con la resolución de verificación de origen de mercancías; (e) determinar
si la Administración aduanera tenía obligación legal de darle intervención al impetrante
en el procedimiento de verificación de origen de mercancías; y, finalmente, (f)
establecer si éste [importador] ostenta legitimación activa para impugnar la legalidad
de la resolución objeto de análisis.
a. La normativa regional que regula el procedimiento
de verificación de origen de mercancías, y que fue aplicada al presente caso, es
el Reglamento Centroamericano sobre Origen de las Mercancías –en adelante
RCOM–.
Según el artículo 18 numeral 1 dicho reglamento «[p]ara comprobar
documentalmente que una mercancía califica como originaria de una de las partes,
el exportador emitirá la Certificación de Origen en el Formulario Aduanero que
ampara la respectiva importación definitiva» y agrega que «[d]icha
certificación debe contener nombre, cargo y firma del exportador» [el
resaltado es nuestro].
Es pertinente mencionar que las intervenciones de los importadores en los
procedimientos aduaneros relacionados con el origen de las mercancías, cuando soliciten
libre comercio, son –entre otras– las siguientes: «a) presentar, en el momento
de realizar la importación definitiva, el Formulario Aduanero, en caso contrario
el importador deberá pagar los derechos arancelarios correspondientes; […] b)
presentar, sin demora, una declaración de corrección y pagar, cuando proceda, los
derechos arancelarios a la importación correspondiente, cuando tenga motivos para
creer que la Certificación de Origen contenida en el Formulario Aduanero, que ampara
la importación definitiva, contiene información incorrecta […] c) proporcionar
copia de la Certificación de Origen contenida en el Formulario Aduanero cuando lo
solicite su Autoridad competente» [artículo 20 numeral 1 del RCOM].
La normativa en comento señala que cuando se identifiquen omisiones o errores
en la certificación de origen, la autoridad aduanera de la parte importadora no
denegará la importación, y concederá un plazo de quince días para la presentación
de la declaración de corrección correspondiente, lo cual se constituye como una
obligación del importador, tal como se dijo en el párrafo que antecede. La consecuencia
del incumplimiento de lo anterior es la exigencia del pago de los derechos arancelarios
que correspondan [artículo 23 RCOM].”
LA AUTORIDAD ADUANERA, AL TENER DUDAS SOBRE EL ORIGEN DE UNA
MERCANCÍA PROCEDENTE DEL TERRITORIO DE UNA DE LAS PARTES, DE LOS
ESTADOS SIGNATARIOS DEL TGIEC, PUEDE INICIAR DE OFICIO UN PROCEDIMIENTO DE
VERIFICACIÓN DE ORIGEN
“Sin perjuicio de lo anterior, la autoridad aduanera, al tener dudas sobre
el origen de una mercancía procedente del territorio de una de las partes, es decir,
de los Estados signatarios del TGIEC, puede iniciar de oficio un procedimiento de
verificación de origen, a posteriori. Vale mencionar, que el procedimiento
aludido también puede ser solicitado por cualquier persona natural o jurídica que
demuestre tener interés.”
CUANDO LA AUTORIDAD COMPETENTE ESTABLEZCA QUE UNA MERCANCÍA NO
CALIFICA COMO ORIGINARIA, DEBE DECLARAR QUE LA MERCANCÍA OBJETO DE VERIFICACIÓN
NO ES ORIGINARIA Y DENEGAR EL LIBRE COMERCIO
“Para los efectos del RCOM, según su artículo 4, se entiende que el procedimiento
para verificar el origen es el «proceso administrativo que se inicia con la notificación
de inicio del procedimiento de verificación por parte de la Autoridad competente
de la Parte importadora y concluye con la notificación de la resolución final de
determinación de origen por parte de la misma autoridad».
La forma en que se desarrolla el procedimiento de verificación de origen
se encuentra detallada en el artículo 27 del RCOM. El numeral 1 de la dicha disposición
establece, literalmente, que: «El inicio del procedimiento de verificación deberá
ser notificado a la autoridad competente de la Parte exportadora por cualquier
medio que produzca un comprobante que confirme su recepción, la que a su vez tendrá
un plazo máximo de diez (10) días, a partir de la recepción, para notificarlo
al exportador o productor de la mercancía, de conformidad con su legislación interna.
Finalizado este plazo, la autoridad competente de la Parte importadora dará por
notificado al exportador o productor de la mercancía y continuará con el procedimiento
de verificación. Las notificaciones subsecuentes a la de inicio se realizarán
directamente entre la autoridad competente de la Parte importadora y el exportador
o productor de la mercancía» [el resaltado es nuestro].
El mismo artículo 27 describe las actuaciones procedimentales subsiguientes
al inicio del procedimiento de verificación de origen, tales como: el requerimiento
de información y la forma en que la autoridad competente debe hacerlo, tiempo y
forma para que el exportador responda a lo solicitado, consecuencias de la negativa
del exportador o productor de proporcionar información o colaborar con la investigación,
garantías del exportador y productor durante la tramitación del procedimiento, y
obligaciones de las autoridades de los estados parte del TGIEC.
Del análisis de la estructura del procedimiento de verificación de origen
de mercancías, según la norma antes citada, se deduce que, inicialmente, se entabla
una relación entre la autoridad competente del país del importador con la autoridad
competente del país del exportador. Este último, lógicamente, y por la naturaleza
propia de una “importación-exportación” [existencia de dos territorios], debe encontrarse
en un territorio diferente al de la autoridad que realiza la verificación. Es decir,
la norma posibilita a un Estado verificar hechos que no han sido realizados dentro
su territorio, y por personas que no están sujetos a su soberanía nacional. Situación
que por la sujeción a la norma supranacional es permitida por estar previamente
regulada.
Asimismo, la autoridad competente de la parte importadora, luego de la comunicación
inicial aludida en el párrafo anterior, entabla una relación directa con el exportador
o productor de la mercancía.
El acto final del proceso de verificación de origen es la resolución de
determinación de origen, que consiste, según el artículo 4 del RCOM, en «una
resolución emitida por la Autoridad competente como resultado de un procedimiento
para verificar el origen, que establece si una mercancía califica o no como originaria,
de conformidad con este Reglamento» [el resaltado es nuestro].
Es importante mencionar que no obstante lo señalado en el párrafo anterior,
según dispone el artículo 27 numeral 4 del RCOM, «[e]n caso que el exportador
o productor no devuelva el cuestionario debidamente respondido o la información
solicitada dentro del plazo otorgado o durante su prórroga, la Autoridad competente
de la Parte importadora resolverá que la mercancía objeto de verificación se
considerará no originaria, denegándole el libre comercio» [el resaltado
es nuestro].
b. El libre comercio para la mercancía de origen
centroamericano, según el artículo III del TGIEC, consiste en que, «los productos
naturales de los Países contratantes y los productos manufacturados en ellos, quedarán
exentos del pago de derechos de importación y de exportación, inclusive los
derechos consulares, y de todos los demás impuestos, sobrecargos y contribuciones
que causen la importación y la exportación, o que se cobren en razón de ellas, ya
sean nacionales, municipales o de otro orden» [el resaltado es nuestro].
Lo anterior se complementa con lo estipulado en el artículo V de dicho Tratado,
el cual determina que «[l]as mercancías que gocen de los beneficios estipulados
en este Tratado, deberán estar amparadas por un formulario aduanero firmado por
el exportador que contenga la declaración de origen y que se sujetará a la visa
de los funcionarios de aduana de los países de expedición y de destino, conforme
se establece en el Anexo B del presente Tratado» [el resaltado es nuestro].
En ese sentido, cuando la autoridad competente establezca que una mercancía
no califica como originaria, ya sea porque el productor o el exportador no lograron
justificar el origen centroamericano de la mercancía, o por la pasividad de éstos
en el procedimiento de verificación de origen [entiéndase no cumplir con sus
obligaciones o ejercer sus derechos], debe, además, por mandato del RCOM, declarar
que la mercancía objeto de verificación no es originaria y que se deniega el
libre comercio.”
DIFERENCIAS ENTRE EL PROCEDIMIENTO DE VERIFICACIÓN DE ORIGEN CON
EL PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN OFICIOSA DEL TRIBUTO
“c. Conviene ahora puntualizar cuál es la diferencia
del procedimiento de verificación de origen con el procedimiento de determinación
oficiosa del tributo.
Debe tenerse en cuenta que el primero está dirigido al productor o
exportador de las mercancías que hayan sido sometidas a algún régimen aduanero en
territorio aduanero salvadoreño, y su objeto es declarar si las mercancías objeto
de control califican o no como originarias.
El segundo, es un procedimiento administrativo sujeto al derecho interno,
que se realiza por medio de las fases de fiscalización y liquidación oficiosa
del tributo; y es dirigido hacia el sujeto pasivo de la relación jurídico-tributaria,
como lo sería –entre otros– el importador de mercancías.
De conformidad al artículo 14 inciso 1 de la Ley de Simplificación Aduanera
[en adelante LSA], la finalidad de la facultad de fiscalización que posee la DGA,
es asegurar el exacto cumplimiento de las obligaciones tributarias aduaneras;
y, en caso de determinarse la existencia de derechos e impuestos a la importación
o cualquier tributo que no hubiere sido cancelado total o parcialmente con la declaración
de importación respectiva, o se establezca el incumplimiento de alguna de las regulaciones
determinadas en acuerdos, convenios, tratados y otros instrumentos en materia de
comercio, según el artículo 15 de la misma ley, se abrirá el procedimiento de liquidación
de tributos, donde [en caso de haberlo] se determinan las cantidades dinerarias
a pagar por el sujeto pasivo, en concepto de derechos e impuestos, totales o complementarios,
a la importación que corresponda.”
MIENTRAS NO SE DETERMINE RESPECTO DE UNA MERCANCÍA IMPORTADA,
AMPARADA EN UN FAUCA, SE DEBAN PAGAR DERECHOS ARANCELARIOS A LA IMPORTACIÓN; SE
ENTIENDE QUE ÉSTA SIGUE GOZANDO DEL LIBRE COMERCIO PACTADO POR LOS ESTADOS
PARTE DEL TGIEC
“d. Con base en las anteriores consideraciones,
esta Sala procederá a analizar si con la resolución de verificación de origen, se
ha afectado la esfera jurídica del demandante.
En los párrafos precedentes ha quedado establecido que el procedimiento
de verificación de origen de mercancías, es distinto al de fiscalización
y liquidación de tributos.
Como resultado del procedimiento de verificación de origen, la autoridad
competente puede concluir –según el caso– sobre si la mercancía objeto de verificación
es o no originaria. Ambos supuestos acarrean una consecuencia jurídico-tributaria
distinta a saber: (i) que a la mercancía le sea aplicable el libre comercio; o,
por el contrario, (ii) sea improcedente la aplicación del libre comercio del cual
gozó dicha mercancía.
Es así que, en la resolución [No. DOR/RF/***/2009] por medio de la cual la
DGA declaró que la mercancía exportada por la sociedad Productos de Consumo Electrónico Philips, S.A. de C.V., declaradas según el SAC en la fracción arancelaria 8528.12.90 y que fueron
importadas definitivamente en El Salvador en el período comprendido del uno de enero
al treinta y uno de diciembre de los años dos mil cinco y dos mil seis, no son
originarias de los Estados Unidos
Mexicanos, de conformidad al RCOM, indica, además,
que es improcedente el trato arancelario preferencial otorgado a la misma.
Sin embargo, mientras no se determine que, respecto de una mercancía importada,
amparada en un FAUCA, se deban pagar derechos arancelarios a la importación; se
entiende que ésta sigue gozando del libre comercio pactado por los Estados parte
del TGIEC.
Es así que, el libre comercio o beneficio de exención del pago de aranceles
a la importación que prevé el TGIEC, únicamente se verá limitado cuando la DGA no
avale el contenido del FAUCA con el que se ampara la mercancía importada y su origen.
Como consecuencia de la mencionada decisión, llega a determinar, por medio de los
procedimientos del derecho interno correspondientes [comprobación, fiscalización
y liquidación a posteriori], la existencia de derechos arancelarios a la importación
que no hubiere sido cancelado total o parcialmente con la declaración de importación
respectiva o establezca el incumplimiento de alguna de las regulaciones determinadas
en acuerdos, convenios, tratados y otros instrumentos en materia de comercio
[artículos 11 inciso 1, y 15 de la LSA].”
CORRESPONDE AL SUJETO QUE LA CERTIFICA COMO ORIGINARIA
“Es importante aclarar que justificar el origen de una mercancía y defender
de cualquier imputación que se le haga a la misma atribuyéndole otro origen, le
corresponde al sujeto que la certifica como originaria, que, en el caso de autos,
es el productor y/o exportador; oportunidad que se le garantiza en el procedimiento
de verificación de origen, de conformidad al RCOM.
e. Con relación a la supuesta vulneración del
derecho de audiencia y defensa del demandante por no darle participación en el trámite
de verificación, es necesario aclarar que el RCOM no prevé la intervención del importador
en el procedimiento de verificación de origen, ya que [tal como se ha acotado supra],
el mismo no está dirigido a él, sino que al sujeto productor y/o exportador que
certificó la mercancía objeto de verificación como originaria, por ser quien participó
en la producción u obtención del bien y por ende, poseer los elementos tendientes
a justificar su origen.
El argumento precedente encuentra su justificación en el hecho de que la
información y documentación requerida a la sociedad Productos de Consumo Electrónico
Philips, S.A. de C.V., mediante el anexo A de la resolución inicial [folios
del 288 al 290 del expediente administrativo de origen]; a efecto de que justificara
que la mercancía era originaria de los Estados Unidos Mexicanos, es de tal naturaleza
que sólo dicha sociedad, en su carácter de productora y exportadora, puede otorgar.
Y es que en el documento arriba relacionado, se observa que las preguntas
realizadas, información y documentación requerida son, en términos generales, referentes
a: datos generales de la empresa; régimen aduanero de importación- exportación de
la empresa; situaciones referentes a las compras de materia prima; listado de empresas
mexicanas que proveyeron los materiales; detalle de las exportaciones mensuales
realizadas a El Salvador; copias de los certificados de origen emitidos durante
el año dos mil cinco y dos mil seis a diferentes empresas entre las cuales está
la sociedad actora; descripción detallada de las diferentes fases del proceso de
producción de la mercancía Televisores marca Philips, pudiendo agregar descripción,
gráficos y fotografías; especificar si se subcontrata a otras empresas para la producción;
detalle de producción real por mes; listado de materiales utilizados para la producción
de los modelos de televisores Philips especificados; saldos de los inventarios inicial
y final de materias primas utilizadas directamente para la producción de los Televisores
Philips; inventario inicial y final de productos terminados; sistema de valuación
de inventarios utilizado por la empresa para el manejo de materias primas y productos
terminados; la regla de origen especifica aplicable a las mercancías marca Philips;
y, proporcionar cualquier otra información que la sociedad Productos de Consumo
Electrónico Philips, S.A. de C.V, considere importante para la comprobación del
origen de las mercancías exportadas a El Salvador.”
ÚNICO SUJETO CAPAZ DE CONTESTAR EL CUESTIONARIO ES QUIEN
CERTIFICÓ LA MERCANCÍA OBJETO DE VERIFICACIÓN, DE AHÍ QUE NO SE JUSTIFICA EL
HECHO DE QUE EL IMPORTADOR DEBA PARTICIPAR EN EL PROCEDIMIENTO DE VERIFICACIÓN
DE ORIGEN
“Resulta evidente entonces, que el único sujeto capaz de contestar el cuestionario
es quien certificó la mercancía objeto de verificación, de ahí que no se justifica
el hecho de que el importador deba participar en el procedimiento de verificación
de origen. Ello, aunado a que lo que se analiza es un hecho realizado fuera del
territorio nacional por el productor o exportador de la mercancía verificada.
Es necesario señalar, para efectos meramente aclaratorios, que por los perjuicios
que sufra el importador como consecuencia de operaciones comerciales que realice
con un particular, tal como el eventual pago de aranceles a la importación, derivado
de la negligencia del exportador o productor de quien haya adquirido la mercancía
importada, puede ejercer las acciones pertinentes contra éste para que le resarza
el daño causado.”
ACTO QUE DECLARA A UNA MERCANCÍA COMO NO ORIGINARIA Y DENIEGA
EL TRATO ARANCELARIO PREFERENCIAL O LIBRE COMERCIO, NO DETERMINA OBLIGACIÓN
TRIBUTARIA ALGUNA RESPECTO A OPERACIONES DE IMPORTACIÓN
“f. Con base en las consideraciones realizadas
en los apartados que anteceden, este tribunal es del criterio que la resolución
No. DOR/RF/***/2009, emitida por la DGA el veinticinco de agosto de dos mil nueve,
no ha ocasionado ningún tipo de agravio a la sociedad DISTRIBUIDORA AGELSA, S.A.
DE C.V., en virtud de que ésta se limita a declarar un determinado estado de cosas,
lo que en el presente caso fue establecer que las mercancías exportadas de los Estados
Unidos Mexicanos por la sociedad Productos de Consumo Electrónico Philips, S.A.
de C.V, e importadas definitivamente en la República de El Salvador por la sociedad
DISTRIBUIDORA AGELSA, S.A. DE C.V., no son originarias del país de exportación;
y, tal declaración no materializó restricciones a los beneficios arancelarios de
los que se vio beneficiado el demandante conforme al tratamiento de libre comercio
al amparo del Tratado General de Integración Económica Centroamericana.
Por lo anterior, la sociedad DISTRIBUIDORA AGELSA, S.A. DE C.V., en su calidad
de importador, no puede alegar la ilegalidad de una resolución, ya sea de trámite
cualificada o definitiva, de un procedimiento del que no es parte y que no esté
dirigido a él.
Criterio que ha sido sostenido en las resoluciones emitidas el veintidós
de enero de dos mil diecinueve en el proceso referencia 370-2011, el doce de junio
de dos mil diecinueve en el proceso referencia 369-2011.
Esta Sala consideró lo siguiente “(…)
el acto administrativo que declara a una mercancía como no originaria y deniega
el trato arancelario preferencial o libre comercio, no es un acto por medio del
cual se determine obligación tributaria alguna respecto a operaciones de importación;
es decir, con la resolución de verificación de origen no se crea ninguna obligación
de pago de derechos arancelarios a la importación, respecto a la mercancía objeto
de verificación, o incremento de la tasa de los mismos, por lo que es incorrecto
sostener que existe un perjuicio patrimonial para el importador.
En relación con lo anterior, la Sala de lo Constitucional
en la resolución emitida a las diez horas con treinta y tres minutos del cinco de
junio de dos mil trece, correspondiente al proceso de amparo con referencia 218-2011,
expresó: «En ese sentido, las resoluciones
con ref. DOR/RF/***/2009, del 25-VIII-2009, y n° A*********T, del 8-X-2010, pronunciadas
por el Subdirector General de Aduanas y por el TAII, respectivamente, no ocasionan
un agravio de naturaleza constitucional en los derechos de la sociedad […] en virtud de que se limitan a declarar un determinado
estado de cosas (la mercancía importada no era originaria de los Estados Unidos
Mexicanos), pero no materializan restricciones a los beneficios arancelarios de
los que gozaba conforme al TLC, pues éstas, presuntamente, se verificaron en una
providencia que no fue sometida a control en este proceso constitucional. Además,
según la resolución de improcedencia de 19-IX-2012, Amp.117-2012, las actuaciones
como las controvertidas en este caso constituyen una etapa previa al procedimiento
administrativo sancionador y, en atención a sus propios efectos, no pueden ocasionar
un agravio constitucional, ni directo ni reflejo, en los derechos de la sociedad
demandante».
Asimismo, se insiste en que el importador, ahora demandante,
no es el sujeto a quien está dirigido el procedimiento de verificación de origen
–en el que además no tiene intervención–, por no ser quien certificó la mercancía
como originaria y, por ende, no poseer la documentación e información con la que
se justifique su carácter de originario.
En este mismo sentido, esta Sala, en sentencia de las
doce horas con cuarenta minutos del cinco de diciembre de dos mil dieciséis, dictada
en el proceso contencioso administrativo clasificado con la referencia 54-2009AC;
se consideró que «… las resultas del procedimiento
de verificación de origen de mercancías no pueden ser objeto de impugnación por
el importador por ser éste ajeno a dicho procedimiento…».
Este último criterio ha sido retomado en diversas resoluciones
de trámite, en las que se declaran improponibles las demandas interpuestas, contra
las resoluciones de verificación de origen, por el importador, por vicios de ilegalidad
o nulidad de pleno derecho [vr. gr.
13-2018, 14-2018 y 32-2018](…)”
En consecuencia, se confirma la falta de legitimación activa del importador,
en este caso, la sociedad DISTRIBUIDORA AGELSA, S.A. DE C.V para impugnar, ante
la jurisdicción contencioso administrativa, la resolución de verificación de origen.”