BASES DE LICITACIÓN
CLARAS Y PRECISAS, PARA CONOCER EL
OBJETO DEL CONTRATO, REQUERIMIENTOS Y ESPECIFICACIONES
“Al ser las bases de licitación, el instrumento
particular que regula la contratación específica [artículo 43 de la LACAP] y que,
además, establecen las reglas del procedimiento de selección. Las bases o el pliego
de condiciones es el resultado de un proceso preliminar, en el cual, ante una necesidad
que debe ser satisfecha, la Administración pública comienza por estudiar qué es
lo que necesita, cuánto, cómo y a qué plazos necesita la provisión, la obra, etc.
De las bases de licitación se requiere,
una redacción clara, precisa y específica a fin que los interesados conozcan en
detalle el objeto del futuro contrato, los derechos y obligaciones contractuales
que surgirán para ambas partes, los requerimientos y las especificaciones del bien,
servicio u obra que se requiere, así como todos los términos de contratación a fin
que las ofertas sean presentadas en igualdad de condiciones. Sumado a ello, éstas
deben incorporar los criterios o parámetros que permitan a la Administración efectuar
la evaluación de las ofertas cuya concurrencia es indispensable para aceptar o no
una oferta y/o recomendarla.”
EXISTE QUEBRANTAMIENTO A LAS BASES DE
LICITACIÓN, CUANDO EL ELEMENTO FUNDAMENTAL QUE
OCUPÓ LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA ADJUDICAR LOS ÍTEMS A LA TERCERA
BENEFICIARIA, NO ESTABA PREVISTO EN LAS MISMAS
“Partiendo de las consideraciones anteriores,
es que, procederemos al análisis de cada uno de los aspectos que, según la sociedad
actora, fueron inobservados por la autoridad demandada; este Tribunal analizará
si efectivamente se adjudicó la licitación pública número Q-021/2012-P/2013denominada
«Adquisición de insumos para efectuar procedimientos de terapia oclusiva endovascular
cerebral y vascular periférica en el Hospital Médico Quirúrgico y Oncológico del
ISSS», en contravención de los parámetros demandados en las bases de la licitación.
Resulta importante aclarar que, el pliego
de condiciones para la selección de oferta se dividía en cuatro secciones en cuyo
contenido se desarrollaba lo siguiente: primera sección: instrucción a los
ofertantes; segunda sección: especificaciones técnicas de lo requerido; tercera
sección: evaluación de ofertas; y, finalmente, cuarta sección: adjudicación
de la licitación.
En el presente caso, en la sección III «EVALUACIÓN
DE OFERTAS», apartado 1. “b).CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS”, se
determinó que el proceso se efectuará en el siguiente orden: «i) Cumplimiento
de Documentos Legales y Administrativos. ii) Evaluación Financiera. iii) Evaluación
Técnica de la Oferta. Para poder efectuar la evaluación técnica de las ofertas,
la oferta deberá haber cumplido con los literales i) y ii); en el caso de no cumplir
con lo establecido en los literales i) y ii), no se evaluará la oferta técnica y
no será objeto de recomendación. Concluida la evaluación, los miembros que conforman
la Comisión de Evaluación de Ofertas, elaborarán un informe basado en los aspectos
señalados, en el cual se indicará la recomendación, ya sea para la adjudicación
correspondiente, o para que se declare desierta la licitación» (folio 178).
Se establecían además los criterios de evaluación
y los aspectos sujetos a ponderación para productos anteriormente adquiridos por
el ISSS dentro de los últimos dos años previos a la apertura de ofertas (100%);
la calificación mínima que debía tener el ofertante era el ochenta y cinco por ciento,
85%, para ser considerado en el proceso de recomendación y consideración de la propuesta
económica, que serían los siguientes aspectos a evaluar: (i) documentación
técnica certificado de calidad y muestra, cuarenta y cinco por ciento (45%), (ii)
disponibilidad de recurso humano capacitado para el asesoramiento en el manejo
y colocación de los insumos, diez por ciento (10%); (iii) experiencia del
ofertante en el suministro de los insumos en el ISSS, quince por ciento (15%); y,
(iv) experiencia del ISSS con la calidad de los insumos ofertados dentro
de los dos últimos años previos a la apertura de ofertas, treinta por ciento (30%).
Concretamente para el aspecto relativo a
la experiencia del ISSS con la calidad de los insumos ofertados dentro de los dos
últimos años previos a la apertura de ofertas, treinta por ciento (30%), la Administración
destacó que la evaluación se realizaría bajo el parámetro siguiente: «se analizará
la experiencia institucional de acuerdo a informes emitidos por Aseguramiento de
la calidad de bienes e insumos —ACABI— (Informe de Calidad de productos contratados)
con el ISSS». (Folio 176).
En la sección IV Adjudicación de licitación,
se establecieron los criterios para la recomendación de adjudicación, entre éstos
están: «será considerada la oferta que cumpla con los términos legales y administrativos,
la evaluación financiera y técnica y sea la oferta de menor precio; sin embargo,
el ISSS podrá adjudicar ofertas de mayor precio, siempre que a través de la Comisión
Evaluadora de Ofertas se justifique técnicamente la conveniencia de la adquisición»;
y, «con base al Art. 56 de la LACAP, el Consejo Directivo del ISSS podrá aceptar,
modificar o rechazar la recomendación de la Comisión Evaluadora de Ofertas».
Con relación a los productos n° 7, código
7102060 COIL desnudo de platino, en espiral de 2 hasta 30 mm de diámetro y de 10
hasta 6000 mm de longitud, y n° 8 código 7102061 COIL desnudo de platino, en tres
dimensiones de 2 hasta 30 mm de diámetro y de 10 hasta 600 mm de longitud, ANESTESIOLOGÍA
EN EQUIPO, ofertó la marca Microventon Terumo, y por su parte CORPORACION
NOBLE la marca EV3.
El Departamento de Aseguramiento de la Calidad
de Bienes e Insumos –ACABI–, al emitir el informe de experiencia del ISSS
con la calidad de los productos ofertados, reportó respecto de ANESTESIOLOGÍA EN
EQUIPO en relación con los productos n° 7, código 7102060, y el n° 8 código 7102061,
con experiencia sin reporte de rechazo o defectos de calidad (CE), y de CORPORACION
NOBLE, del producto n° 7, código 7102060, sin experiencia institucional (SE), y
del producto n° 8 código 7102061, con experiencia sin reporte de rechazo o defectos
de calidad (CE).
La CEO en su recomendación, expresó a folios
825 del expediente administrativo que: «[a] pesar que la oferta de CORPORACION
NOBLE es la de menor precio no conviene a los intereses institucionales, ya que
en la Unidad de Terapia Endovascular, los neurointervencionistas han tenido experiencia
en el uso de la marca de COILS EV3 y han encontrado que son más difíciles de posicionar,
de desprender y de retraer, además son más rígidos y tienen mayor riesgo de provocar
complicaciones]. Adicionalmente, se estableció que no obstante lo anterior,
«el licenciado JBAO, jefe de la UACI, miembro de la Comisión Evaluadora de Ofertas
se abstiene de firmar los cuadros de análisis de los códigos 7102060 COIL DESNUDO
DE PLATINO, EN ESPIRAL DE 2 HASTA 30 MM DE DIAMETRO Y DE 10 HASTA 600 MM DE LONGITUD
Y 7102061 COIL DESNUDO DE PLATINO, EN TRES DIMENSIONES DE 2 HASTA 30 MM DE DIAMETRO
Y DE 10 HASTA 600 MM DE LONGITUD, dejando constancia de lo siguiente: La empresa
CORPORACIÓN NOBLE, S.A. de C.V., cumplió con los requisitos establecidos en los
términos técnicos, no hay reportes de mala calidad y es la oferta económica menor
en precio».
Resulta importante recalcar que, dentro
del procedimiento de selección seguido, el aspecto relativo a la experiencia del
ISSS con la calidad de los insumos la evaluación se realizó bajo el parámetro de
informes emitidos por la unidad de Aseguramiento de la calidad de bienes e insumos
[Informe de Calidad de productos contratados] y que en el respectivo informe no
se reportó mala calidad en los productos ofertados por CORPORACION NOBLE para los
códigos 7102060 y 7102061 particularmente para este último código, se consignó:
con experiencia sin reporte de rechazo o defectos de calidad.
Durante la sustanciación del procedimiento
licitatorio, es incuestionable que, tanto la Administración pública como el administrado
–según corresponda– mantengan una estricta observancia de la legalidad, la cual,
se ve materializada en el cumplimiento de las normas positivas –pliego de condiciones–
que rigen el procedimiento de elección del contratista.
Es en atención a lo anteriormente expuesto
que, este Tribunal concluye que efectivamente ha existido inobservancia de las bases
de licitación y a los artículos 39 inciso 7 y 55 de la LACAP, ya que la Administración
pública ponderó criterios no consignados en las bases de licitación, tomando preponderancia
de la experiencia personal de uno de los miembros de la CEO, cuando para decidir
a quién adjudicar la licitación en cuestión, tuvo que haberse ceñido a los parámetros
previamente establecidos, por lo tanto, en cuanto a la adjudicación de los productos
n° 7, código 7102060 Coil desnudo de platino, en espiral de 2 hasta 30 mm de diámetro
y de 10 hasta 600 mm de longitud, y el n° 8 código 7102061 Coil desnudo de platino,
en tres dimensiones de 2 hasta 30 mm de diámetro y de 10 hasta 600 mm de longitud,
ha existido la ilegalidad invocada por la sociedad actora.
Es evidente que, en el caso de mérito, la
sujeción al pliego de condiciones no se efectuó por parte de la autoridad demandada,
ya que, no obstante que las bases fueron enfáticas en determinar que el aspecto
relativo a la experiencia del ISSS con la calidad de los insumos se realizaría bajo
el parámetro de informes emitidos por la unidad de Aseguramiento de la Calidad de
Bienes e Insumos, la CEO no ponderó el criterio técnico de acuerdo a esa unidad,
sino que le dieron preponderancia a la experiencia que uno de los miembros de la
CEO desarrollo en la Unidad de Terapia Endovascular, donde los neurointervencionistas
han tenido uso de la marca de EV3.
Por lo anterior, este Tribunal concluye
que ha existido quebrantamiento a las bases de licitación y al artículo 55 de la
LACAP, dado que el elemento fundamental que ocupó la Administración pública para
adjudicar los ítems a la tercera beneficiaria, no estaba previsto en las bases de
licitación, ni existió un estudio previo que justificara la preponderancia de una
marca sobre cualquier otra, según lo estipulado en el artículo 39 inciso 7 LACAP:
«[n]o podrán individualizarse aquellos bienes y servicios de carácter uniforme
mediante el uso de marcas, salvo que la satisfacción de la necesidad de que se trate
así lo exija, circunstancia que deberá acreditarse en los estudios previos elaborados
por la institución adquirente».”