VOTOS DE SALVADOREÑOS EN EL EXTERIOR PARA MUNICIPALIDADES Y DIPUTACIONES LEGISLATIVAS

EL OBJETO DE CONTROL RECAE SOBRE LA FALTA DE REGULACIÓN DEL SUFRAGIO PASIVO, PARA MUNICIPALIDADES Y DIPUTACIONES LEGISLATIVAS, ANTE UN POSIBLE INCUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD 156-2012

“VI. Resolución de los motivos de la controversia.

1. Siguiendo el orden de los motivos del veto presidencial, corresponde ahora determinar si el D. L. nº 564/2020 regula el derecho al sufragio pasivo de los ciudadanos salvadoreños domiciliados en el exterior, como fue ordenado en la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012.

A. Lo primero que debe considerarse es que, en su informe, la Asamblea Legislativa admitió que en el referido decreto no se reguló lo relativo a la postulación de candidaturas desde el extranjero para elecciones municipales ni para las legislativas. En otras palabras, además de la omisión alegada por el Presidente de la República en el ámbito municipal, la Asamblea Legislativa añadió a la discusión la omisión de la regulación del sufragio pasivo para diputaciones legislativas, lo que implica que en este punto se han ampliado los términos del debate y que la falta de regulación normativa señalada en el D. L. nº 564/2020 debe analizarse para ambas elecciones.”

LA FLEXIBILIDAD DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA, PERMITE EXTENDER EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD, POR LO QUE ES OBJETO DE CONTROL LA REGULACIÓN DEL SUFRAGIO PASIVO PARA ELECCIONES LEGISLATIVAS

“Debido a la flexibilidad que admite el principio de congruencia en los procesos constitucionales –por su finalidad de tutela de la supremacía de la Constitución y de los derechos fundamentales que esta reconoce–, este tribunal puede determinar, a partir de los argumentos aportados por las partes e intervinientes, si es razonable extender el control de constitucionalidad sobre normas jurídicas o actos normativos que no eran objeto de discusión de manera inicial, pero que fueron introducidos posteriormente al proceso y que son relevantes para la discusión del caso. Esta posibilidad, que en ningún caso puede ser arbitraria o antojadiza, puede ocurrir durante la tramitación del proceso e incluso en el momento de sentenciarlo y se debe a que esta sala no puede permanecer pasiva ante evidentes actuaciones inconstitucionales de las entidades estatales –sobre todo cuando han sido expresamente admitidas–, sino que su función debe orientarse siempre a la defensa del orden constitucional (entre otras, sentencias de 5 de junio de 2012 y de 5 de junio de 2019, inconstitucionalidades 19-2012 y 37-2015, respectivamente).

B. Aclarado lo anterior, cabe mencionar que, como lo afirmó la Asamblea Legislativa, en el referido decreto no se regula lo relativo a la postulación de candidaturas desde el extranjero para elecciones legislativas y municipales y, ciertamente, ninguno de los 19 artículos del proyecto de ley vetado alude al respecto. Para intentar justificar tal situación, la Asamblea Legislativa adujo que los requisitos para ello ya se encuentran regulados en el Código Electoral y “otras normas” y que, en todo caso, no existe ninguna prohibición normativa para el ejercicio de tal derecho.”

LA EFECTIVIDAD DEL SUFRAGIO PASIVO DESDE EL EXTRANJERO, PARA COMPETIR POR UN CARGO LEGISLATIVO Y MUNICIPAL, NO ESTÁ REGULADO,  POR LO QUE EL DECRETO LEGISLATIVO ES INCONSTITUCIONAL POR OMISIÓN

“Sobre este punto, debe recordarse que aunque el derecho al sufragio es de configuración legal (art. 79 inc. 3º Cn.), y que para su desarrollo el legislador dispone de un margen de libertad, su actuación debe enmarcarse en el contenido de la Constitución (entre otras, sentencia de 8 de abril de 2003, inconstitucionalidad 28-2002), por lo que se encuentra obligado a realizar lo necesario para la plena realización de los derechos fundamentales y de los principios que aquella reconoce. En tal sentido, el legislador no puede evadir su obligación de potenciar y materializar un derecho con base en el argumento que la normativa existente no impide su ejercicio, sobre todo cuando sus titulares son personas que pertenecen a un segmento poblacional de características jurídicas y fácticas particulares, que requieren de una regulación especial, como es el caso de los salvadoreños domiciliados en el exterior.

Pese a que en los arts. 159 y 164 del Código Electoral se establecen los requisitos que deben cumplir las personas que deseen postularse para competir por un cargo legislativo y municipal, el legislador debe considerar que tal normativa fue formulada para ciudadanos residentes en el territorio nacional y que podrían existir otros aspectos y necesidades específicas que deben regularse para la efectividad del sufragio pasivo desde el extranjero –por ejemplo, las mencionadas en el considerando V 2 de esta sentencia–. Además, si bien en los arts. 37 a 37-L de la Ley de Partidos Políticos se estatuye el trámite para la elección interna en cada partido político de candidatos a cargos de elección popular –incluyendo a los aspirantes a integrar concejos municipales–, tales disposiciones se refieren claramente al trámite intrapartidario y no a los requisitos y procedimientos a observar ante los organismos electorales correspondientes una vez que las candidaturas se definan. Coincidiendo con lo argüido por el Presidente de la República, la persistencia en esta omisión conlleva una pérdida significativa de derechos políticos y de oportunidades en materia electoral para quienes están fuera del país e implica el incumplimiento del mandato derivado de los arts. 3 inc. 1º, 72 ords. 1º y 3º y 79 inc. 3º Cn. y de lo ordenado en la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012, por lo que el D. L. nº 564/2020 es inconstitucional por omisión, y así se declarará en este punto.”

LA INTERPRETACIÓN DE TODA NORMA INFRACONSTITUCIONAL DEBE REALIZARSE RESPETANDO Y POTENCIANDO EL CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN Y LA UNIDAD DEL ORDENAMIENTO, ELLO GARANTIZA QUE LOS SALVADOREÑOS NACIDOS EN EL EXTRANJERO EJERZAN EL SUFRAGIO ACTIVO

“2. El siguiente problema a resolver es si el D. L. nº 564/2020 excluye por omisión a los salvadoreños nacidos en el extranjero del ejercicio del sufragio activo para elecciones legislativas y municipales.

La objeción del Presidente de la República radica en que en el decreto no se establece en qué circunscripción departamental se contabilizarían los votos de los connacionales nacidos en el exterior y la Asamblea Legislativa ha respondido que no existe tal omisión, pues a estos les corresponde la circunscripción de San Salvador, en tanto que ahí es donde se inscriben sus nacimientos según el art. 70 de la Ley Transitoria del Registro del Estado Familiar y los Regímenes Patrimoniales del Matrimonio.

En cuanto a lo anterior, debe mencionarse que, como consecuencia de su supremacía y fundamentalidad, la Constitución es el soporte de validez último de todo el ordenamiento jurídico, al cual le otorga unidad y coherencia. Sin ella, las distintas normas jurídicas constituirían un conjunto caótico y yuxtapuesto. Por ello, la interpretación de toda norma infraconstitucional debe realizarse respetando y potenciando el contenido de la Constitución y la unidad del ordenamiento. Uno de los criterios hermenéuticos de la interpretación constitucional que permite lo anterior es el de la interpretación conforme, de acuerdo con el cual de entre las varias interpretaciones posibles de una disposición debe escogerse aquella que, para dar una solución jurídica al caso, permita un entendimiento coherente con la normativa y los principios constitucionales (entre otras, véanse las sentencias de 14 de febrero de 1997, de 5 de diciembre de 2006 y de 7 de enero de 2019, inconstitucionalidades 15-96, 21-2006 y 27-2018, respectivamente).

En el presente caso, aunque en el art. 13 D. L. nº 564/2020 –que pretende reformar el art. 16 LEEVEEP– no se regula que los ciudadanos salvadoreños domiciliados en el extranjero que hubieran nacido fuera del territorio de la República puedan ejercer el voto en elecciones legislativas ni la circunscripción departamental en la que, en su caso, se contabilizarían esos votos, dicha norma podría complementarse, de entrar en vigencia, con lo estatuido en el art. 69 inc. 2º de la Ley Transitoria del Registro del Estado Familiar y los Regímenes Patrimoniales del Matrimonio[1]. En tal caso, una de las posibles interpretaciones sistemáticas (compatible con la Constitución) sería la de que el voto desde el exterior por parte de los referidos ciudadanos salvadoreños para elegir diputaciones debe asignarse a la circunscripción electoral de San Salvador, porque es en el registro del estado familiar de ese departamento en que se inscriben sus nacimientos. En coherencia con esta interpretación, no existe, en el sentido señalado, el incumplimiento al mandato derivado de los arts. 3 inc. 1º, 72 ord. 1º y 79 inc. 1º Cn., ni el incumplimiento a la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012, por lo que el precepto vetado es constitucional en este punto.”

LA EXIGENCIA DE PROBAR ARRAIGO, SE CONSIDERA ADECUADA, NO ES UNA LIMITACIÓN AL DERECHO AL SUFRAGIO, SINO UNA REGULACIÓN PARA SU EJERCICIO, EN ESTE CASO EN SU DIMENSIÓN ACTIVA

“3. Se analizará ahora si el requisito de demostrar arraigo que establece el art. 6 D. L. nº 564/2020 –que pretende reformar el art. 8 LEEVEEP– para los ciudadanos salvadoreños domiciliados en el exterior constituye una limitación injustificada para ejercer el sufragio activo en comicios municipales, en el sentido de que excluyen por omisión a aquellos connacionales que no puedan comprobarlo. Según lo anterior, lo que se examinará es la constitucionalidad o no de la exigencia de probar arraigo, no las medidas concretas adoptadas por el legislador para ello, las cuales pueden ser objeto de control de esta sala posteriormente,  debiendo cumplir, en todo caso, con las exigencias de la razonabilidad.

De acuerdo con el art. 6 D. L. 564/2020, para que un ciudadano salvadoreño con domicilio en el extranjero pueda votar en elecciones municipales debe manifestar su voluntad de ser incluido en el padrón electoral respectivo, brindando la información ahí detallada y una copia digitalizada de su documento único de identidad, y demostrar arraigo en la circunscripción municipal en que desee hacerlo, lo cual se logra comprobando que tiene parientes, bienes o actividades económicas en el municipio. Como lo señaló la Asamblea Legislativa, el hecho de demostrar “arraigo” para votar en una elección local ha sido reconocido por esta sala como una exigencia adecuada, en tanto que los únicos ciudadanos habilitados para elegir al gobierno municipal son aquellos a los que afectarán, de manera directa o indirecta, las decisiones que este tome (ej., sentencias de 19 de enero de 2015 y de 22 de junio de 2016, inconstitucionalidades 76-2011 y 15-2014, en ese orden), lo que se logra demostrando algún vínculo relevante y actual con los asuntos de la localidad. Si ello no es así, la persona no estaría legitimada para votar y tener influencia política en un municipio con el que no se encuentra relacionada.

Por ello, la exigencia de comprobar el grado de vinculación que tiene un ciudadano en el extranjero con su municipio de origen no es una limitación al derecho al sufragio, sino una regulación para su ejercicio, en este caso en su dimensión activa. Es decir, no es una medida que afecte u obstaculice ninguna de las modalidades de ejercicio del derecho en referencia, sino que se trata del establecimiento de una condición razonable e instrumental que lo posibilita (entre otras, ver la sentencia de 21 de septiembre de 2012, inconstitucionalidad 60-2005, y la resolución de 11 de noviembre de 2015, inconstitucionalidad 101-2015). De ahí que las razones aducidas por el Presidente de la República deben desestimarse, porque la comprobación del arraigo con un municipio no genera exclusión alguna ni implica la inobservancia al mandato derivado de los arts. 3 inc. 1º, 72 ord. 1º y 79 inc. 1º Cn., ni el incumplimiento a la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012. Por ello, el art. 6 D. L. 564/2020 se deberá declarar constitucional, en cuanto a este punto.”

LA REGULACIÓN DE LA MODALIDAD DE VOTO POSTAL O DE ENTREGA PERSONAL, ES PARTE DEL “MARGEN DE ACCIÓN ESTRUCTURAL” O DE “LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN” QUE LE CORRESPONDE A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

“4. Finalmente, corresponde analizar si la modalidad de voto postal o de entrega personal de la boleta de votación en oficinas determinadas por la que el legislador optó en el D. L. nº 564/2020, para que los ciudadanos salvadoreños domiciliados en el extranjero ejerzan el sufragio activo en comicios legislativos y municipales, vulnera el mandato constitucional identificado y la sentencia mencionada.

El Presidente de la República alegó en este punto que existen otras vías más confiables y eficientes para emitir el voto en el extranjero, como el voto electrónico y por Internet. Al respecto, debe reiterarse que, según el art. 79 inc. 3º Cn., corresponde al legislador determinar la forma, tiempo y condiciones para el ejercicio del derecho al sufragio, en ambas dimensiones, activo y pasivo (sentencia de inconstitucionalidad 61-2009, precitada) y que, por tanto, la Asamblea Legislativa tiene libertad para configurarlo, dentro los límites constitucionales, y para adoptar las medidas que considere adecuadas para potenciar su ejercicio. A esto se lo conoce como “margen de acción estructural” o “libertad de configuración” (al respecto, véase la sentencia de 7 de octubre de 2011, inconstitucionalidad 20-2006)

Este margen de configuración se reconoció en la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012, pues, aunque se estableció la obligación a la Asamblea Legislativa de realizar las adecuaciones normativas pertinentes para cumplir con el mandato derivado de los arts. 3 inc. 1º, 72 ord. 1º y 79 inc. 3º Cn., y regular el sufragio activo de los connacionales domiciliados en el exterior, no se le vedó su competencia para innovar modalidades concretas de voto. Lo que se le ordenó en este punto fue establecer procedimientos, requisitos y garantías necesarias para permitir el ejercicio de esta modalidad de sufragio. Y el voto postal o la entrega personal de la boleta son formas que permiten cumplir con lo indicado. Por lo expuesto, deberá desestimarse la argumentación aducida por el Presidente de la República, por lo que el D. L. nº 564/2020 es constitucional en este punto, y así será declarado.

Sin perjuicio de lo anterior, debe aclararse que a esta sala no le corresponde evaluar cuál de las modalidades posibles de voto desde el extranjero es más eficaz o la mejor desde un punto de vista de costos y beneficios, como tampoco le compete realizar un juicio de perfectibilidad para valorar si la formulación de una norma jurídica es la oportuna en una circunstancia política o la técnicamente correcta. Aunque las medidas legislativas pueden ser controladas por este tribunal, ya sea en un proceso de cognición o en la etapa de seguimiento de una sentencia que haya pronunciado, las razones para ello deben ser de índole jurídico-constitucional –para tutelar la supremacía constitucional y los derechos fundamentales que reconoce–, no de conveniencia política, como lo ha argüido el Presidente en su veto.”

LA IDENTIFICACIÓN DE LA PERSISTENCIA EN LA FALTA DE REGULACIÓN DEL SUFRAGIO PASIVO DE LOS CIUDADANOS SALVADOREÑOS DOMICILIADOS EN EL EXTERIOR, PARA ELECCIONES LEGISLATIVAS Y MUNICIPALES, NO IMPIDE LA VALIDEZ DEL CONTENIDO ÍNTEGRO DEL DECRETO

“VII. Efectos de esta sentencia.

Pese a que en la presente sentencia se ha constatado que el D. L. nº 564/2020 ha incumplido la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012, por la persistencia en la falta de regulación del sufragio pasivo de los ciudadanos salvadoreños domiciliados en el exterior para elecciones legislativas y municipales, ello no puede impedir la entrada en vigencia del decreto referido, porque se trata de una omisión en un aspecto específico que no afecta la validez del contenido completo del decreto mencionado, ya sea porque no fue vetado o porque los motivos del veto fueron desestimados. Por tal razón, al ser notificada esta sentencia al Presidente de la República, este debe sancionar y mandar a publicar el D. L. nº 564/2020, como lo establece el art. 138 parte final Cn., y si no lo hiciera, se deberá proceder como se explica en el considerando IV 3 E de este pronunciamiento.”

LA SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN, NO INHIBE EL ANÁLISIS DEL CONTENIDO NORMATIVO DEL DECRETO, DETERMINAR SU CONSTITUCIONALIDAD Y GARANTIZAR SUS EFECTOS DE SANCIÓN Y PUBLICACIÓN

“VIII. Resumen de la sentencia.

Por último, como una manifestación de las exigencias de diálogo entre las instituciones públicas y la ciudadanía, que derivan del elemento procedimental de la democracia, esta sentencia se resume en los siguientes puntos:

1. El D. L. nº 564/2020 es inconstitucional, porque en él no se regula el sufragio pasivo en el ámbito legislativo y municipal para los ciudadanos salvadoreños domiciliados en el exterior.

2. El D. L. nº 564/2020 es constitucional, en lo relativo a la circunscripción departamental de los ciudadanos salvadoreños con domicilio en el exterior que han nacido fuera del territorio de la República, debido a que su art. 13 D. L. nº 564/2020, interpretado de forma sistemática con el art. 69 inc. 2º de la Ley Transitoria del Registro del Estado Familiar y los Regímenes Patrimoniales del Matrimonio, admitiría por lo menos una interpretación posible que sería coherente con la Constitución. Y es que el voto que los salvadoreños con residencia en el exterior, pero que nacieron allí, emitan desde el extranjero para elegir diputaciones deben asignarse a la circunscripción electoral de San Salvador, pues sus nacimientos se inscriben en el registro del estado familiar de ese departamento.

3. El D. L. nº 564/2020 es constitucional, en lo concerniente al requisito de demostrar arraigo territorial en un municipio para los ciudadanos salvadoreños en el exterior que deseen ejercer el sufragio activo en dicho ámbito, pues dicha medida constituye un medio para demostrar la vinculación del votante con la localidad, y es una regulación para el ejercicio del derecho que no afecta ninguno de sus elementos esenciales.

4. El D. L. nº 564/2020 es constitucional, en lo referente a la adopción de la modalidad del voto postal o la entrega personal de la boleta de votación en oficinas determinadas para que los ciudadanos salvadoreños domiciliados en el extranjero ejerzan el sufragio activo en comicios legislativos y municipales. La razón es que dichas modalidades, adoptadas por el legislador en el marco de su libertad de configuración, cumplen con el mandato constitucional indicado y con lo ordenado en la sentencia aludida.