PROCESO DE ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS DE SEGUNDO GRADO

PRINCIPIOS QUE LO ESTRUCTURAN

“5. Además, la Asamblea Legislativa debe dar cumplimiento a los principios que estructuran el procedimiento legislativo para la elección de funcionarios (que son los que también en general rigen la producción de normas generales y abstractas), tales como: democracia, pluralismo, participación, publicidad y transparencia. Estos principios operan en una doble dirección: desde la Asamblea Legislativa hacia los ciudadanos, que se manifiesta en un marco de libre información, en la publicidad de agendas, debates, votaciones y decisiones legislativas; y desde los ciudadanos hacia la Asamblea Legislativa, que se concreta en la concurrencia ordenada de individuos o grupos de ciudadanos por medio de sus representantes a las comisiones o al pleno de la asamblea (salvo supuestos de justificada reserva), no solo para exponer puntos de vista o necesidades, sino incluso propuestas específicas que requiera la actividad legislativa; ello es consustancial con la naturaleza del Órgano Legislativo, que es diferente a la de los otros órganos fundamentales. Consecuentemente, la publicidad –sin un pretendido carácter absoluto– es el medio para que la discusión social adquiera una dimensión política y que el debate parlamentario tome una proyección social, lo cual es un elemento fundamental de la democracia representativa.”

CONCLUYE CON EL ACTO ELECTIVO DOCUMENTADO Y MOTIVADO, REQUISITOS QUE NO PUEDEN SUSTITUIRSE POR LA SUMA DE ATESTADOS, INFORMES U OTROS DOCUMENTOS

“6. Por último, sobre la documentación y motivación del acto electivo, el órgano encargado de la elección debe contar con la documentación que permita acreditar que los candidatos para determinado cargo, son objetiva y comprobadamente idóneos para desempeñarlo, por contar con la cualificación técnica, profesional y personal requerida. Sin embargo, no basta la simple suma de atestados, informes u otros documentos, sino que es obligatorio que en el correspondiente dictamen o decreto legislativo, se justifique por qué se estima que una determinada persona reúne los requisitos esenciales para ejercer un cargo público y qué fundamenta tal conclusión, sobre todo cuando existen circunstancias objetivas que indiquen la existencia de un obstáculo para la realización de las funciones respectivas o un riesgo razonable y grave para el ejercicio eficaz e independiente del cargo.

En consecuencia, lo que la Constitución requiere es que el órgano competente evidencie que la elección no ha obedecido a criterios de conveniencia política en los términos expuestos –afiliación formal y material, y riesgo de dependencia–, en perjuicio de la independencia de los titulares en el ejercicio del cargo (al respecto, véase a título de ejemplo la sentencia de 24 de junio de 2016, inconstitucionalidad 3-2015; y la citada sentencia de inconstitucionalidad 19-2016).”

EL ACTO ELECTIVO ESTÁ SUJETO A LOS REQUISITOS DETERMINADOS EXPLÍCITAMENTE EN LA CONSTITUCIÓN, Y EN OTROS CASOS CONCRETADOS POR LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

“(…) X. El deber de documentación y argumentación en la elección de funcionarios por parte de la Asamblea Legislativa.

1. A. El art. 131 ord. 19º Cn. atribuye a la Asamblea Legislativa la competencia para elegir por votación nominal y pública al presidente y magistrados de la CCR –entre otros cargos públicos que allí se indican–. Dicha disposición constitucional contiene una prescripción habilitante, es decir, un margen de acción que la Constitución le ha conferido para concretar el acto electivo (véase la sentencia de 7 de octubre de 2011, inconstitucionalidad 20-2006). Con base en el art. 131 ord. 19º Cn., la Asamblea Legislativa posee un margen de acción para elegir, de entre una lista de candidatos, al funcionario que corresponda y que reúna los requisitos para serlo.

Sin embargo, la competencia de la Asamblea Legislativa para elegir a funcionarios no es absoluta, ya que la Constitución y las leyes establecen requisitos, inhabilidades o incompatibilidades, entre otros, que deben ser considerados en el momento de designar a una persona en un cargo público. En muchos casos, esos requisitos vienen determinados explícitamente por la Constitución, como sucede con los requisitos para ser magistrados de la CSJ (art. 176 Cn.), el Fiscal General de la República (arts. 192 inc. 3º y 177 Cn.) y el de presidente y magistrados de la CCR, entre otros. Pero, en otros casos, los requisitos han sido concretados por la jurisprudencia constitucional, como sucede con el deber de documentación y argumentación coherente con la información recabada a cargo de la Asamblea Legislativa, tal como quedó aclarado de forma sistemática en la sentencia de 28 de abril de 2015, inconstitucionalidad 122-2014, hecha propia por esta conformación de la Sala de lo Constitucional 2018-2027 en la sentencia de inconstitucionalidad 19-2016.”

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, TIENE COMPETENCIA PARA CONTROLAR EL CUMPLIMIENTO DE TODO REQUERIMIENTO O EXIGENCIA, DERIVADA DEL RÉGIMEN JURÍDICO FUNDAMENTAL RELATIVO A DICHO PROCESO

“(…) Para que estas disposiciones y jurisprudencia constitucional no pierdan su supremacía y su carácter normativo inherente, este tribunal tiene la competencia para controlar el cumplimiento de todo requerimiento o exigencia derivada del régimen jurídico fundamental relativo a la elección de funcionarios por parte de la Asamblea Legislativa. Y la manera en cómo se determina la infracción legislativa en estos casos es mediante la verificación de un modo de proceder prescrito por la Constitución: la discusión y deliberación parlamentaria (art. 135 Cn.). En efecto, si cada una de las disposiciones y jurisprudencia constitucional mencionadas prescribe o concreta determinados requisitos para optar a un cargo público, cada uno de ellos implica para la Asamblea Legislativa una carga de documentación (demostrar el cabal cumplimiento de los requisitos) y una de argumentación. Así se dijo en la sentencia de inconstitucionalidad 49-2011, ya citada.

En consecuencia, la Asamblea Legislativa tiene la obligación constitucional de verificar el cumplimiento de tales requisitos de manera previa. Y la razón elemental es que solo debe elegir a los candidatos en relación con los cuales se han cumplido las exigencias constitucionales y jurisprudenciales. De acuerdo con esto, la discrecionalidad para elegir funcionarios en elecciones de segundo grado está circunscrita a personas que sí reúnen los requisitos, que no los contradigan abiertamente o que sus señalamientos carezcan de trascendencia para el cargo en cuestión, por lo que no debe estar sujeta a reparto de cuotas partidarias o de otra índole, en que se prescinda de tales exigencias constitucionales.

El deber de documentar la exigencia de ciertas cualidades y condiciones personales en los aspirantes a ejercer un cargo o función pública debe hacerse de modo coherente con los intereses que se quiere alcanzar con ese desempeño. Según la inconstitucionalidad 3-2015, las competencias de los órganos públicos son competencias finalistas, es decir, la finalidad de la institución es la que guía (o debe guiar) la decisión de la asamblea. Ello implica que, mediante tales exigencias, se pretende asegurar el cumplimiento del interés general para el cual dicho cargo o función fueron establecidos, por encima del interés particular que dicha persona pueda tener en ese ejercicio.”

CONSIDERACIONES JURISPRUDENCIALES SOBRE LA ARGUMENTACIÓN, MOTIVACIÓN O JUSTIFICACIÓN QUE DEBE ACOMPAÑAR A LA DECISIÓN DE ELECCIÓN

“(…) De igual manera, se aclaró que “[…] la decisión debe indicar los criterios de evaluación. Esto supone que el candidato debe demostrar, y la Asamblea Legislativa debe acreditar y argumentar, la capacidad de independencia en la gestión y resolución de procesos dotados de especial dificultad […]; la calidad media de las decisiones tomadas o de las propuestas de solución en los casos en que no se hayan ejercido previamente funciones públicas; la laboriosidad y la dedicación acreditadas en los puestos desempeñados con anterioridad o en los asuntos dirigidos o a su cargo; la rapidez y diligencia en la resolución o despacho de los asuntos sometidos a su consideración; la accesibilidad y la calidad del trato dado a los usuarios de los servicios, a los colegas, a los funcionarios, a los profesionales y a las personas en general; y la antigüedad, a menos que la presencia de los méritos prevalezcan sobre ella”.

En párrafo seguido se sostuvo que, “[s]i en un candidato concurren los requisitos descritos para el perfil del cargo al que aplica, su cumplimiento [debe hacerse] constar en la decisión, en forma de argumentación o justificación. La Asamblea Legislativa tiene el deber de argumentar o motivar la elección de funcionarios. Y como aquí nos movemos en el dominio de lo público, esa argumentación, motivación o justificación que debe acompañar a la decisión de elección debe ser igualmente pública. Esto excluye argumentaciones implícitas o sobrentendidas en este tipo de decisión. Hay dos razones importantes que apoyan esta afirmación. La primera: mediante su elección argumentada, el Legislativo debe dar cuenta a los participantes en el proceso de selección sobre las razones que tomó en consideración para elegir a un candidato y no a cualquiera del resto de participantes. La segunda: el pueblo tiene el derecho de acceder a la información pública (a las razones que justifican la elección), para poder ejercer un control general y constante sobre la manera en la que la Asamblea Legislativa (cuyos diputados representan al pueblo entero –art. 125 Cn.–) ejerce sus competencias generales (incluida la de la elección de funcionarios) que la Constitución le confiere. Entonces, si los participantes en el proceso de elección tienen derecho a saber por qué razones no se les ha elegidos a ellos y sí a otro (u otros) y, además, que el pueblo tiene derecho a controlar sus decisiones, la Asamblea Legislativa tiene la carga de argumentar su elección”.

Y en fin, para lo que interesa a esta decisión, en la referida sentencia de inconstitucionalidad 3-2015 se subrayó que “[s]i la Asamblea Legislativa no argumenta, motiva o justifica la elección del funcionario, el expediente sería la mera suma de atestados que contienen datos comunes a todos los aspirantes, con el consecuente obstáculo de saber si la ‘competencia’ que se requiere de ellos ha sido la razón de la decisión o si esa ‘competencia’ es realmente ‘notoria’. Como se dijo en la sentencia de inconstitucionalidad 49-2011, la sola agregación de toda la documentación recabada para probar las credenciales de los postulantes no implica, necesariamente, una justificación y exposición de las razones de la elección. En concreto, se indicó que ‘… la objetiva idoneidad de los candidatos no se acredita con la mera suma de ‘solvencias’ y ‘atestados’ en los registros de antecedentes de las respectivas instituciones; sino que la profesionalización del servicio público exige evidenciar la adecuación del perfil del candidato electo con las funciones y atribuciones propias del cargo a desempeñar’”.”

REINTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL DEL CRITERIO DE VALORACIÓN EN DICHOS PROCESOS, REFERIDO EN LA SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD 3-2015, ESPECÍFICAMENTE EN LO RELATIVO A QUE UN CANDIDATO POSEE COMPETENCIA NOTORIA EN COMPARACIÓN CON OTROS

“De acuerdo con lo citado, en la aludida sentencia, se concluyó que “[e]l rol de este tribunal al ejercer un control de constitucionalidad sobre un decreto legislativo en que la Asamblea Legislativa omitió documentar y motivar la ‘honradez’ o ‘moralidad y competencia notorias’, se limita únicamente a verificar o constatar si en la decisión de elección existe un análisis relativo a que el elegido es la persona más idónea (en términos de ‘moralidad’ y ‘competencia’, es decir, de capacidad técnica. (…) En principio, los candidatos que hayan cumplido los requisitos mínimos para el cargo al que aspiran deberían considerarse como idóneos. Sin embargo, tras la ponderación de los elementos aportados por ellos o los recopilados por el Legislativo, podría determinarse cuál de todos los candidatos es el mejor cualificado”.

3. En este apartado, se considera necesario por la actual conformación subjetiva de esta Sala hacer una reinterpretación del criterio de valoración en los procesos de elección de segundo grado, referido en la sentencia de inconstitucionalidad 3-2015 –antes citada–, específicamente en lo relativo a que un candidato posee competencia notoria en comparación con otros, pues podría llevarse al extremo de exigir que el resultado del análisis individual de los méritos del candidato electo sea, además, contrastado con el resultado de la valoración de los atestados de cada uno de los otros participantes que no fueron elegidos. Y es que resultaría irrazonable y exorbitante requerir al órgano decisor realizar un examen individual, por ejemplo, de la persona elegida para el cargo electo respecto del resto, considerando que en los procesos de elección en cuestión suelen participar un número exponencial de profesionales.

Para el caso de las elecciones de segundo grado realizadas por la Asamblea Legislativa, debe tenerse presente que dicha labor es realizada de manera gradual, pues, liminarmente, corresponde a la comisión parlamentaria respectiva recibir las hojas de vida y atestados de los interesados en participar en dichos procesos, siendo esta quien debe realizar un primer filtro de los postulantes; luego, el dictamen de la comisión –resultado de esa primera evaluación– pasa al pleno legislativo, quien en su seno debe permitir la discusión y decidir justificadamente cuáles profesionales deben ser electos.

En este contexto, una elección fundamentada de un profesional para ocupar determinado cargo público puede completarse con el debate parlamentario, es decir, con las diferentes intervenciones de los diputados, quienes, al hacer uso de la palabra, pueden expresar por qué se decantan por determinado candidato, exponiendo razones objetivas de sus méritos profesionales, académicos, de investigación, de experiencia, de moralidad, lo cual, a su vez, tiene que encontrarse debidamente documentado en el expediente personal de aquel. Tales apreciaciones positivas o negativas destacan la idoneidad o no del postulante, por lo que, si ello ocurre en la sesión plenaria, o se adjunta al dictamen, evidencia que en el pleno legislativo se ha realizado una elección objetiva y fundada sobre los méritos y cualificaciones personales de los elegibles, desterrando la arbitrariedad del acto electivo.

Otro aspecto que debe considerarse es que la evaluación de los candidatos en el pleno parlamentario no puede equipararse a la valoración que otros órganos establecidos en la Constitución –por ejemplo, las autoridades judiciales– realizan sobre hechos, pruebas u normas, por lo que no puede pretenderse que el órgano legislativo –ya sea en la comisión política o en el pleno– realice una confrontación de los resultados obtenidos entre todos los candidatos, contraponiendo unos a otros, para examinarlos y valorar sus méritos con ese método, y luego alcanzar una conclusión, pues esa actividad argumentativa es propia de los órganos jurisdiccionales, no así del parlamento. En otras palabras, no puede exigirse a la Asamblea Legislativa cumplir con un estándar en los juicios que realiza que no es compatible con la naturaleza de la función parlamentaria. Por ende, no es necesaria una confrontación de esa naturaleza en términos comparativos, es decir, evaluar contraponiendo necesariamente candidatos uno respecto de otros, por cuanto -como se expresó- no es un examen probatorio el que se realiza, sino un acto electivo.