DERECHO AL
SUFRAGIO DE LOS RESIDENTES EN EL EXTRANJERO
GARANTÍA NORMATIVA
PARA LA DEFENSA Y PROTECCIÓN DE LA UNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO, ESTÁ CONFIGURADA
EN LA CONSTITUCIÓN MEDIANTE LA PROHIBICIÓN DE DISCRIMINACIÓN
“V.
Universalidad del derecho al sufragio, su ejercicio en condiciones de igualdad
y el voto en el exterior.
1. Dentro del conjunto de derechos políticos reconocidos en la
Constitución se encuentra el del sufragio en su dimensión activa –elegir a los
funcionarios que serán los titulares por representación del poder político
(art. 72 ord. 1º Cn.)– y en su dimensión pasiva –optar a cargos públicos (art.
72 ord. 3º Cn.)–, el cual se fundamenta en el principio de soberanía popular,
la democracia como forma de gobierno y el principio de representación política
(sentencia de 1 de octubre de 2014, inconstitucionalidad 66-2013). Tal derecho
se rige, además, por el principio de universalidad, según el cual se reconoce a
todos los miembros del cuerpo electoral, sin que pueda hacerse ninguna
distinción por categorías sospechosas, es decir, por razón de raza, sexo,
religión o cualquier otra diferenciación arbitraria (entre otras, véase la
sentencia de 29 de julio de 2010, inconstitucionalidad 61-2009).
Por ello, la
universalidad del sufragio tiene como garantía constitucional la prohibición de
discriminación (art. 3 inc. 1º Cn.), la cual pasa por admitir que, en
principio, el lugar de residencia de un ciudadano no debe constituir un
impedimento para su ejercicio, aunque si puede ser condicionado legalmente dependiendo
del tipo de elección del funcionario; por ejemplo, en el caso de los diputados
se establece un sistema de representación proporcional, lo cual se relaciona
necesariamente con la circunscripción electoral y el lugar de residencia de un
ciudadano, de conformidad con lo establecido en los arts. 79 inc. 1º y 2º Cn y
13 del Código Electoral. De igual forma para la elección de Concejos
Municipales la Constitución establece requisitos, como el previsto en el art.
202 inc. 2º Cn, y su desarrollo en el art. 164 del Código Electoral.”
CIUDADANOS SALVADOREÑOS RESIDENTES EN
EL EXTRANJERO SON TITULARES DEL DERECHO AL SUFRAGIO
“Como se explicó en
la citada sentencia de inconstitucionalidad 156-2012, “[…] el ciudadano es
titular del derecho a sufragar donde sea que se encuentre residiendo. El lugar
de residencia, dentro o fuera del territorio nacional, no determina la
titularidad ni el ejercicio del derecho en cuestión”. Con base en lo anterior,
en el precedente aludido se reconoció el derecho de los ciudadanos salvadoreños
con domicilio en el exterior de votar para elegir funcionarios en todo tipo de
comicios –presidenciales, legislativos y municipales–, así como para postularse
a cargos públicos, optando a escaños en la Asamblea o en concejos municipales,
siendo el deber del Estado la garantía de dicho derecho en toda circunstancia.”
REQUISITOS PARA EJERCERLO
“Ahora bien,
reconocido ese derecho aun para quienes residen en el exterior, el mismo se
encuentra condicionado, por ejemplo, a estar inscrito el sufragista en el
registro electoral, elaborado por el Tribunal Supremo Electoral. Esta exigencia
inclusive se encuentra reconocida en el Informe Único del Proyecto de
Constitución al exponerse “[…] Importantísima disposición constitucional que a
juicio de la comisión constituye una garantía esencial para el funcionamiento
del sistema democrático es la que se refiere al registro electoral. La
inscripción en este registro es indispensable para el ejercicio del sufragio
[…]”.
Pero además el voto
expresado por el ciudadano salvadoreño para el caso de la elección de Diputado
debe ser computado en una determinada circunscripción territorial para
garantizar la representación proporcional, el voto del residente en el exterior
no puede ser cuantificado de una manera genérica –al estilo de plancha
nacional– sino que debe canalizarse para un departamento específico de la República,
lo cual, puede ser objeto de definición legislativa, según criterios objetivos
de razonabilidad.
2. El sufragio en el exterior cobra actualidad e importancia por el
fenómeno creciente de la migración internacional, porque permite paliar el
déficit democrático del segmento poblacional que ha salido del territorio
nacional y que ha sido desprovisto total o parcialmente de sus derechos
políticos fundamentales y, además, porque constituye una oportunidad para que
los Estados rescaten, redefinan o refuercen los términos de su relación
política-institucional con su diáspora (Carlos Navarro, “El voto en el
extranjero”, en Dieter Nohlen, Daniel Zovatto y otros, Tratado de
derecho electoral comparado de América Latina, 2007, pp. 226-228).
Ahora bien, las
decisiones en torno a la regulación del sufragio en el extranjero dependen del
diseño del sistema electoral de cada Estado. En cuanto al sufragio activo –como
ya se dijo– debe considerarse el tipo de elección de que se trate
–presidencial, legislativa o municipal–; las condiciones para calificar como
elector –por ejemplo, la inscripción en un registro especial, la comprobación
de un vínculo o arraigo territorial, la residencia en el exterior por un
período de tiempo determinado–; la forma de emisión del voto –de manera
personal (en lugares como sedes diplomáticas o bases militares), remota (sea
por correo postal o medios electrónicos), o por delegación de poder o mandato–;
y su asignación a un distrito electoral –ya sea a uno especialmente creado para
este tipo de votantes en el territorio de la república, o a uno de los
distritos ya existentes, como puede ser aquel donde estuvo registrado el
elector antes de salir– o al que determine algún tipo de vinculación en el país
según se expresó antes. (Andrew Ellis, “Historia y política del voto en el
extranjero”; y Dieter Nohlen y Florian Grotz, “Marco legal y panorama de la
legislación electoral”; en Voto en el extranjero. El manual de IDEA
Internacional, 2008, pp. 50-57 y 75-80, respectivamente).
Por otro lado, para
el sufragio pasivo puede ser conveniente establecer reglas vinculadas a la
exigencia de demostrar arraigo territorial. Asimismo, debe regularse las
autoridades competentes, los requisitos y procedimientos a observar para el
ejercicio del referido derecho, lo cual corresponde decidir al legislador en el
marco de su libertad de configuración, sin perjuicio del control de
constitucionalidad que esta sala podrá ejercer a petición ciudadana sobre los
productos normativos.
En todo caso, quien
siendo residente en el extranjero pretenda ejercer la potestad conferida en el
art. 72 Nº 3 Cn., para cargos de elección popular –art. 80 Cn.– debe tener en
cuenta que el ejercicio de dichos cargos debe realizarse en el territorio de la
República –art. 84 Cn.– por lo cual de resultar electo es requisito necesario
el residir en el país durante el ejercicio del cargo; además, todo aspirante a
dichos cargos debe cumplir con los requisitos establecidos en la Constitución
–arts. 126, 127, 128, 151, 152, 202 Cn.–, y los determinados en las leyes
pertinentes –Código Electoral, Ley de Partido Políticos, Disposiciones para la
Postulación de Candidaturas no Partidarias en las Elecciones Legislativas,
etc.–.
VI. Resolución de los motivos de la controversia.
1. Siguiendo el orden de los motivos del veto presidencial, corresponde
ahora determinar si el D. L. nº 564/2020 regula el derecho al sufragio pasivo
de los ciudadanos salvadoreños domiciliados en el exterior, como fue ordenado
en la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012.
A. Lo primero que debe considerarse es que, en su informe, la Asamblea
Legislativa admitió que en el referido decreto no se reguló lo relativo a la
postulación de candidaturas desde el extranjero para elecciones municipales ni
para las legislativas. En otras palabras, además de la omisión alegada por el
Presidente de la República en el ámbito municipal, la Asamblea Legislativa
añadió a la discusión la omisión de la regulación del sufragio pasivo para
diputaciones legislativas, lo que implica que en este punto se han ampliado los
términos del debate y que la falta de regulación normativa señalada en el D. L.
nº 564/2020 debe analizarse para ambas elecciones.
Debido a la
flexibilidad que admite el principio de congruencia en los procesos
constitucionales –por su finalidad de tutela de la supremacía de la
Constitución y de los derechos fundamentales que esta reconoce–, este tribunal
puede determinar, a partir de los argumentos aportados por las partes e
intervinientes, si es razonable extender el control de constitucionalidad sobre
normas jurídicas o actos normativos que no eran objeto de discusión de manera
inicial, pero que fueron introducidos posteriormente al proceso y que son
relevantes para la discusión del caso. Esta posibilidad, que en ningún caso
puede ser arbitraria o antojadiza, puede ocurrir durante la tramitación del
proceso e incluso en el momento de sentenciarlo y se debe a que esta sala no
puede permanecer pasiva ante evidentes actuaciones inconstitucionales de las
entidades estatales –sobre todo cuando han sido expresamente admitidas–, sino
que su función debe orientarse siempre a la defensa del orden constitucional
(entre otras, sentencias de 5 de junio de 2012 y de 5 de junio de 2019,
inconstitucionalidades 19-2012 y 37-2015, respectivamente).”
PROYECTO DE LEY NO REGULA LO RELATIVO A
LA POSTULACIÓN DE CANDIDATURAS DESDE EL EXTRANJERO PARA ELECCIONES LEGISLATIVAS
Y MUNICIPALES POR LO QUE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA INCURRIÓ EN UNA
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN
“B. Aclarado
lo anterior, cabe mencionar que, como lo afirmó la Asamblea Legislativa, en el
referido decreto no se regula lo relativo a la postulación de candidaturas
desde el extranjero para elecciones legislativas y municipales y, ciertamente,
ninguno de los 19 artículos del proyecto de ley vetado alude al respecto. Para
intentar justificar tal situación, la Asamblea Legislativa adujo que los
requisitos para ello ya se encuentran regulados en el Código Electoral y “otras
normas” y que, en todo caso, no existe ninguna prohibición normativa para el
ejercicio de tal derecho.
Sobre
este punto, debe recordarse que aunque el derecho al sufragio es de
configuración legal (art. 79 inc. 3º Cn.), y que para su desarrollo el
legislador dispone de un margen de libertad, su actuación debe enmarcarse en el
contenido de la Constitución (entre otras, sentencia de 8 de abril de 2003,
inconstitucionalidad 28-2002), por lo que se encuentra obligado a realizar lo
necesario para la plena realización de los derechos fundamentales y de los
principios que aquella reconoce. En tal sentido, el legislador no puede evadir
su obligación de potenciar y materializar un derecho con base en el argumento
que la normativa existente no impide su ejercicio, sobre todo cuando sus
titulares son personas que pertenecen a un segmento poblacional de
características jurídicas y fácticas particulares, que requieren de una
regulación especial, como es el caso de los salvadoreños domiciliados en el
exterior.
Pese
a que en los arts. 159 y 164 del Código Electoral se establecen los requisitos que
deben cumplir las personas que deseen postularse para competir por un cargo
legislativo y municipal, el legislador debe considerar que tal normativa fue
formulada para ciudadanos residentes en el territorio nacional y que podrían
existir otros aspectos y necesidades específicas que deben regularse para la
efectividad del sufragio pasivo desde el extranjero –por ejemplo, las
mencionadas en el considerando V 2 de esta sentencia–. Además, si bien en los
arts. 37 a 37-L de la Ley de Partidos Políticos se estatuye
el trámite para la elección interna en cada partido político de candidatos a
cargos de elección popular –incluyendo a los aspirantes a integrar concejos
municipales–, tales disposiciones se refieren claramente al trámite
intrapartidario y no a los requisitos y procedimientos a observar ante los
organismos electorales correspondientes una vez que las candidaturas se
definan. Coincidiendo con
lo argüido por el Presidente de la República, la persistencia en esta omisión
conlleva una pérdida significativa de derechos políticos y de oportunidades en
materia electoral para quienes están fuera del país e implica el incumplimiento
del mandato derivado de los arts. 3 inc. 1º, 72 ords. 1º y 3º y 79 inc. 3º Cn.
y de lo ordenado en la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012, por
lo que el D. L. nº 564/2020 es inconstitucional por omisión, y así se declarará
en este punto.”
VOTO DESDE EL EXTERIOR POR PARTE DE LOS
CIUDADANOS SALVADOREÑOS PARA ELEGIR DIPUTACIONES DEBE ASIGNARSE A LA
CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL DE SAN SALVADOR, PORQUE ES EN EL REGISTRO DEL ESTADO
FAMILIAR DE ESE DEPARTAMENTO EN QUE SE INSCRIBEN SUS NACIMIENTOS
“2.
El siguiente problema a resolver es si el D. L. nº 564/2020 excluye por omisión a los salvadoreños nacidos en el extranjero del
ejercicio del sufragio activo para elecciones legislativas y municipales.
La objeción del
Presidente de la República radica en que en el decreto no se establece en qué
circunscripción departamental se contabilizarían los votos de los connacionales
nacidos en el exterior y la Asamblea Legislativa ha respondido que no existe
tal omisión, pues a estos les corresponde la circunscripción de San Salvador,
en tanto que ahí es donde se inscriben sus nacimientos según el art. 70 de la
Ley Transitoria del Registro del Estado Familiar y los Regímenes Patrimoniales
del Matrimonio.
En
cuanto a lo anterior, debe mencionarse que, como consecuencia de su supremacía
y fundamentalidad, la Constitución es el soporte de validez último de todo el
ordenamiento jurídico, al cual le otorga unidad y coherencia. Sin ella, las
distintas normas jurídicas constituirían un conjunto caótico y yuxtapuesto. Por
ello, la interpretación de toda norma infraconstitucional debe realizarse
respetando y potenciando el contenido de la Constitución y la unidad del
ordenamiento. Uno de los criterios hermenéuticos de la interpretación
constitucional que permite lo anterior es el de la interpretación conforme, de
acuerdo con el cual de entre las varias interpretaciones posibles de una
disposición debe escogerse aquella que, para dar una solución jurídica al caso,
permita un entendimiento coherente con la normativa y los principios
constitucionales (entre otras, véanse las sentencias de 14 de febrero de 1997,
de 5 de diciembre de 2006 y de 7 de enero de 2019, inconstitucionalidades
15-96, 21-2006 y 27-2018, respectivamente).
En el presente caso,
aunque en el art. 13 D. L. nº 564/2020 –que pretende reformar el art. 16
LEEVEEP– no se regula que los ciudadanos salvadoreños domiciliados en el
extranjero que hubieran nacido fuera del territorio de la República puedan
ejercer el voto en elecciones legislativas ni la circunscripción departamental
en la que, en su caso, se contabilizarían esos votos, dicha norma podría
complementarse, de entrar en vigencia, con lo estatuido en el art. 69 inc. 2º
de la Ley Transitoria del Registro del Estado Familiar y los Regímenes
Patrimoniales del Matrimonio[1].
En tal caso, una de las posibles interpretaciones sistemáticas (compatible con
la Constitución) sería la de que el voto desde el exterior por parte de
los referidos ciudadanos salvadoreños para elegir diputaciones debe asignarse a
la circunscripción electoral de San Salvador, porque es en el registro del
estado familiar de ese departamento en que se inscriben sus nacimientos. En
coherencia con esta interpretación, no existe, en el sentido señalado, el
incumplimiento al mandato derivado de los arts. 3 inc. 1º, 72 ord. 1º y 79 inc.
1º Cn., ni el incumplimiento a la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012,
por lo que el precepto vetado es constitucional en este punto.”
LA EXIGENCIA DE
COMPROBAR EL GRADO DE VINCULACIÓN QUE TIENE UN CIUDADANO EN EL EXTRANJERO CON
SU MUNICIPIO DE ORIGEN NO ES UNA LIMITACIÓN AL DERECHO AL SUFRAGIO SINO UNA
REGULACIÓN PARA SU EJERCICIO
“3. Se
analizará ahora si el requisito de demostrar arraigo que establece el art. 6 D.
L. nº 564/2020 –que pretende reformar el art. 8 LEEVEEP– para los ciudadanos
salvadoreños domiciliados en el exterior constituye una limitación
injustificada para ejercer el sufragio activo en comicios municipales, en el
sentido de que excluyen por omisión a aquellos connacionales que no puedan
comprobarlo. Según lo anterior, lo que se examinará es la constitucionalidad o
no de la exigencia de probar arraigo, no las medidas concretas adoptadas por el
legislador para ello, las cuales pueden ser objeto de
control de esta sala posteriormente, debiendo cumplir, en todo caso,
con las exigencias de la razonabilidad.
De acuerdo con el
art. 6 D. L. 564/2020, para que un ciudadano salvadoreño con domicilio en el
extranjero pueda votar en elecciones municipales debe manifestar su voluntad de
ser incluido en el padrón electoral respectivo, brindando la información ahí
detallada y una copia digitalizada de su documento único de identidad, y
demostrar arraigo en la circunscripción municipal en que desee hacerlo, lo cual
se logra comprobando que tiene parientes, bienes o actividades económicas en el
municipio. Como lo señaló la Asamblea Legislativa, el hecho de demostrar
“arraigo” para votar en una elección local ha sido reconocido por esta sala
como una exigencia adecuada, en tanto que los únicos ciudadanos habilitados para elegir
al gobierno municipal son aquellos a los que afectarán, de manera directa o
indirecta, las decisiones que este tome (ej., sentencias de 19 de enero de 2015
y de 22 de junio de 2016, inconstitucionalidades 76-2011 y 15-2014, en ese
orden), lo que se logra demostrando algún vínculo relevante y actual con los
asuntos de la localidad. Si ello no es así, la persona no estaría legitimada
para votar y tener influencia política en un municipio con el que no se
encuentra relacionada.
Por
ello, la exigencia de comprobar el grado de vinculación que tiene un ciudadano
en el extranjero con su municipio de origen no es una limitación al derecho al
sufragio, sino una regulación para su ejercicio, en este caso en su dimensión
activa. Es decir, no es una medida que afecte u obstaculice ninguna de las
modalidades de ejercicio del derecho en referencia, sino que se trata del
establecimiento de una condición razonable e instrumental que lo posibilita
(entre otras, ver la sentencia de 21 de septiembre de 2012,
inconstitucionalidad 60-2005, y la resolución de 11 de noviembre de 2015,
inconstitucionalidad 101-2015). De ahí que las razones aducidas por el
Presidente de la República deben desestimarse, porque la comprobación del
arraigo con un municipio no genera exclusión alguna ni implica la inobservancia al mandato derivado de los arts. 3 inc. 1º, 72 ord. 1º y
79 inc. 1º Cn., ni el incumplimiento a la sentencia de inconstitucionalidad
156-2012. Por ello, el art. 6 D. L. 564/2020 se deberá declarar
constitucional, en cuanto a este punto.”
NO LE CORRESPONDE A LA SALA DE LO
CONSTITUCIONAL EVALUAR CUÁL DE LAS MODALIDADES POSIBLES DE VOTO DESDE EL
EXTRANJERO ES MÁS EFICAZ O LA MEJOR DESDE UN PUNTO DE VISTA DE COSTOS Y
BENEFICIOS
“4.
Finalmente, corresponde analizar si la modalidad de voto postal o de entrega
personal de la boleta de votación en oficinas determinadas por la que el
legislador optó en el D. L. nº 564/2020, para que los ciudadanos salvadoreños
domiciliados en el extranjero ejerzan el sufragio activo en comicios
legislativos y municipales, vulnera el mandato constitucional identificado y la
sentencia mencionada.
El Presidente de la República
alegó en este punto que existen otras vías más confiables y eficientes para
emitir el voto en el extranjero, como el voto electrónico y por Internet. Al
respecto, debe reiterarse que, según el art. 79 inc. 3º Cn., corresponde al
legislador determinar la forma, tiempo y condiciones para el ejercicio del
derecho al sufragio, en ambas dimensiones, activo y pasivo (sentencia de
inconstitucionalidad 61-2009, precitada) y que, por tanto, la Asamblea
Legislativa tiene libertad para configurarlo, dentro los límites
constitucionales, y para adoptar las medidas que considere adecuadas para
potenciar su ejercicio. A esto se lo conoce como “margen de acción estructural”
o “libertad de configuración” (al respecto, véase la sentencia de 7 de octubre
de 2011, inconstitucionalidad 20-2006)
Este margen de
configuración se reconoció en la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012,
pues, aunque se estableció la obligación a la Asamblea Legislativa de realizar
las adecuaciones normativas pertinentes para cumplir con el mandato derivado de
los arts. 3 inc. 1º, 72 ord. 1º y 79 inc. 3º Cn., y regular el sufragio activo
de los connacionales domiciliados en el exterior, no se le vedó su competencia
para innovar modalidades concretas de voto. Lo que se le ordenó en este punto
fue establecer procedimientos, requisitos y garantías necesarias para permitir
el ejercicio de esta modalidad de sufragio. Y el voto postal o la entrega
personal de la boleta son formas que permiten cumplir con lo indicado. Por lo
expuesto, deberá desestimarse la argumentación aducida por el
Presidente de la República, por lo que el D. L. nº 564/2020 es constitucional
en este punto, y así será declarado.
Sin perjuicio de lo
anterior, debe aclararse que a esta sala no le corresponde evaluar cuál de las
modalidades posibles de voto desde el extranjero es más eficaz o la mejor desde
un punto de vista de costos y beneficios, como tampoco le compete realizar un
juicio de perfectibilidad para valorar si la formulación de una norma jurídica
es la oportuna en una circunstancia política o la técnicamente correcta. Aunque
las medidas legislativas pueden ser controladas por este tribunal, ya sea en un
proceso de cognición o en la etapa de seguimiento de una sentencia que haya
pronunciado, las razones para ello deben ser de índole jurídico-constitucional
–para tutelar la supremacía constitucional y los derechos fundamentales que
reconoce–, no de conveniencia política, como lo ha argüido el Presidente en su
veto.”
EFECTOS: INCUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR FALTA DE REGULACIÓN DEL SUFRAGIO PASIVO NO PUEDE
IMPEDIR LA ENTRADA EN VIGENCIA DEL DECRETO RESPECTIVO
“VII. Efectos
de esta sentencia.
Pese a que en la presente sentencia se
ha constatado que el D. L. nº 564/2020 ha incumplido la sentencia de
inconstitucionalidad 156-2012, por la persistencia en la falta de regulación
del sufragio pasivo de los ciudadanos salvadoreños domiciliados en el exterior
para elecciones legislativas y municipales, ello no puede impedir la entrada en
vigencia del decreto referido, porque se trata de una omisión en un aspecto
específico que no afecta la validez del contenido completo del decreto
mencionado, ya sea porque no fue vetado o porque los motivos del veto fueron
desestimados. Por tal razón, al ser notificada esta sentencia al Presidente de
la República, este debe sancionar y mandar a publicar el D. L. nº 564/2020,
como lo establece el art. 138 parte final Cn., y si no lo hiciera, se deberá
proceder como se explica en el considerando IV 3 E de este pronunciamiento.”