ELECCIÓN DE MAGISTRADOS DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA PARA EL
PERÍODO 2017-2020
ATRIBUCIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA ELEGIR POR VOTACIÓN NOMINAL Y
PÚBLICA AL PRESIDENTE Y MAGISTRADOS DE LA CCR Y ES EL ENTE OBLIGADO A VERIFICAR
EN ÚLTIMA INSTANCIA EL CUMPLIMIENTO DE TODOS LOS REQUISITOS PREVISTOS POR LA
CONSTITUCIÓN
"En primer lugar, de conformidad con el art. 131 ord. 19º Cn., es
atribución de la Asamblea Legislativa elegir por votación nominal y pública al
presidente y magistrados de la CCR. Esto indica que el sujeto que
constitucionalmente tiene la competencia para elegir –en este caso, el Órgano
Legislativo– es también el ente obligado a verificar en última instancia el
cumplimiento de todos los requisitos previstos por la Constitución como
prescripción habilitante para la designación del funcionario (ej., sentencia de
10 de junio de 2019, inconstitucionalidad 19-2016). Por tanto, para este caso,
la actividad de la subcomisión que intervino en la elección impugnada carece de
relevancia en cuanto al objeto de control, ya que no es el sujeto normativo
competente para realizar la elección de los referidos funcionarios de segundo
grado."
DICTAMEN DE LA COMISIÓN POLÍTICA O
INCLUSO EN EL DECRETO LEGISLATIVO QUE SE APRUEBE EN LA DISCUSIÓN DEL PLENO DE
LA ASAMBLEA, DEBE JUSTIFICARSE POR QUÉ SE ESTIMA QUE UNA PERSONA REÚNE LOS
REQUISITOS ESENCIALES PARA EJERCER UN CARGO PÚBLICO
" En segundo lugar, sobre el deber de documentación y
motivación del acto electivo, la jurisprudencia constitucional ha entendido que
“es obligatorio que en el correspondiente dictamen –o incluso en el decreto
legislativo que se apruebe en la discusión del pleno de la Asamblea– se
justifique por qué se estima que una determinada persona reúne los requisitos
esenciales para ejercer un cargo público y qué es lo que sustenta tal
conclusión” (resolución de 10 de abril de 2019, inconstitucionalidad 11-2019).
Por tanto, para determinar el cumplimiento de dicho deber constitucional es
irrelevante el dictamen de la subcomisión legislativa que intervino en la
elección impugnada."
COMPETENCIA PARA CONTROLAR ACTOS DE APLICACIÓN
DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN
"IV. Competencia para controlar
actos de aplicación directa de la Constitución.
En la sentencia de 13 de junio de 2014, inconstitucionalidad 18-2014, se
aclaró que el control realizado por esta sala en el proceso de
inconstitucionalidad es un control sobre la validez formal (competencia,
procedimiento y “ámbitos de validez”) y material (contenido) de las normas
jurídicas o actos normativos que actualizan las normas constitucionales. Se
trata de un control sobre la regularidad constitucional. Esta regularidad se
entiende, por regla general, como correspondencia entre el grado superior del
ordenamiento (la Constitución) y el grado inferior (la legislación secundaria y
los actos de aplicación directa de la Ley Primaria). Pero también incluye el
respeto a los procesos de producción de las fuentes normativas.
El principio de supremacía constitucional exige que
el control de regularidad o de validez jurídica que intenta resguardar el
proceso de inconstitucionalidad (que ha sido instaurado como garantía del
respeto pleno a todas las normas contenidas en la Constitución) se aplique
también a los actos normativos (llamados también actos subjetivos –públicos o
privados– o actos de efectos únicos), individuales y concretos, precisamente
porque su régimen de producción o las normas para realizarlos están
determinadas en la propia Constitución. Esto significa que lo relevante para
definir el objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad no es la
materia (legislativa, administrativa o jurisdiccional) del acto impugnado, sino
la existencia de normas constitucionales que establezcan las condiciones o
requisitos de dicho acto, es decir, que funcionen como parámetros de su
validez. Por ello, incluso los actos que pudieran considerarse materialmente
administrativos, electorales, fiscales, etc., pero que adoptan la forma de
decretos legislativos, pueden ser controlados mediante el proceso de
inconstitucionalidad. Admitir lo contrario supondría la renuncia a garantizar la
eficacia de las normas constitucionales que regulan dichos actos.
Es pertinente recordar que la competencia
constitucional de la Asamblea Legislativa para elegir a magistrados de la CCR
no puede impedir el ejercicio del control de validez por parte de esta sala.
Tal competencia legislativa no es absoluta. En la sentencia de 23 de enero de
2013, inconstitucionalidad 49-2011, se dijo que “[…] las disposiciones que
atribuyen competencias operan como prescripciones que autorizan su ejercicio,
pero condicionado por el cumplimiento de los elementos materiales y requisitos
que la Constitución prescribe para poder actuar. Es decir, y para el caso de la
Asamblea Legislativa en concreto, tener habilitada la competencia para elegir
funcionarios no debe entenderse como una facultad absoluta que pueda ejercerse
con prescindencia de los requisitos que la Constitución establece para cada
tipo de institución y funcionario [...] la discrecionalidad para elegir
funcionarios públicos en elecciones de segundo grado está circunscrita a personas que reúnen los requisitos establecidos
previamente por la Constitución, que no los contradigan abiertamente o que sus
señalamientos carezcan de trascendencia para el cargo en cuestión, por lo que
no debe estar sujeta a repartos de cuotas partidarias o de otra índole, en que
se prescinda de tales exigencias constitucionales”.
Y en vista de que el D. L. nº 764/2017 y el D. L. nº 765/2017 son actos
de aplicación directa del art. 131 ord. 19º Cn., esta sala tiene competencia
para ejercer sobre ellos un control constitucional."
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL HA DETERMINADO UNA SERIE DE ESTÁNDARES QUE
CONFIGURAN EL RÉGIMEN JURÍDICO FUNDAMENTAL DE LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS DE
LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA DERIVADA
"VI. Régimen jurídico fundamental
de la elección de funcionarios de legitimidad democrática derivada.
La jurisprudencia constitucional ha determinado una serie de estándares
que configuran el régimen jurídico fundamental de la elección de funcionarios
de legitimidad democrática derivada. Dichos parámetros o criterios, que deben
ser observados por la Asamblea Legislativa al ejercer su competencia electiva,
se refieren a aspectos como la legitimidad democrática de los funcionarios
elegidos, su mandato de interés público, la no filiación partidaria, la
meritocracia como criterio de elección, el procedimiento para ello y la
documentación y motivación del acto electivo. Estas pautas son el resultado de
una progresiva labor de concretización de las potestades constitucionales de la
Asamblea Legislativa en este ámbito, expresadas mayoritariamente en las
sentencias de 13 de mayo de 2011, 5 de junio de 2012, 5 de julio de 2012 y 14
de octubre de 2013, inconstitucionalidades 7-2011, 19-2012, 29-2012 y 77-2013,
respectivamente, así como en la sentencia de inconstitucionalidad 49-2011, ya
citada."
OBLIGACIÓN DE CUMPLIR CON LAS FUNCIONES PÚBLICAS PARA LAS QUE HAN SIDO
ELEGIDOS, CON PODER DE MANDO Y DE DECISIÓN, Y DENTRO DE LAS ATRIBUCIONES Y
COMPETENCIAS QUE LES ATRIBUYE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES, CON PREVALENCIA DEL
INTERÉS PÚBLICO O GENERAL
"1. Sobre la legitimidad democrática de los
funcionarios electos por la Asamblea Legislativa, en países como el nuestro, el
pueblo elige a sus representantes mediante elecciones periódicas y libres para
atribuirles la competencia de tomar decisiones fundamentales (arts. 80, 85 inc.
1º y 86 inc. 3º Cn.). Cuando estos representantes eligen a un funcionario, la
legitimidad de origen de estos deriva de la misma Constitución y los postulados
de la democracia representativa. En ciertos casos, dicha legitimidad exige que
la renovación popular de los representantes se sincronice con las elecciones de
segundo grado, según el período de los cargos. Además, dichos funcionarios al
ser elegidos tienen una legitimidad de ejercicio, que deriva de su apego al
marco jurídico establecido en la Constitución y en las leyes.
2. Precisamente sobre esto último, en cuanto al
tipo de mandato de los funcionarios elegidos por el Órgano Legislativo, se ha
establecido que el gobierno democrático y representativo (art. 85 inc. 1º Cn.)
demanda de quienes son elegidos como representantes del pueblo, un
compromiso con este, en el sentido de que no actúan en nombre o a favor de
grupos de poder o de sectores determinados, sino de todos los miembros que conforman
la sociedad salvadoreña de acuerdo con los valores y principios
constitucionales y que, por tanto, deben tomar en cuenta la voluntad y los
intereses del pueblo en conformidad con la normativa constitucional. De igual
modo, los funcionarios de elección de segundo grado son también delegados del
pueblo, de forma que no es posible interpretar que cuando el pueblo se expresa
por medio de sus representantes cambia la naturaleza de la elección (art. 86
inc. 3º Cn.), pero su legitimidad sustancial para ejercer autoridad se deriva
de la Constitución. Es decir, que a dichos funcionarios les corresponde cumplir
con las funciones públicas específicas para las que han sido elegidos, con
poder de mando y de decisión, y dentro de las atribuciones y competencias que
les atribuye la Constitución y las leyes, con prevalencia del interés público o
general sobre el particular, cuando así proceda (arts. 86, 235 y 246 Cn.).
Como resultado de lo anterior, el deber de obediencia de dichos
funcionarios responde únicamente a los principios de constitucionalidad y
legalidad, independientemente de los partidos políticos que hayan alcanzado el
consenso para designarlos o de la corriente política que se encuentre en la
titularidad del Órganos Legislativo. Asimismo, los elegidos están llamados a
cumplir una función propia, institucional, de servicio a los intereses
generales con objetividad y eficacia. Ello implica que en el ejercicio de su
función han de obrar con criterios no partidistas, cumpliendo la Constitución y
las leyes (arts. 125, 218 y 235 Cn.) en el marco de una administración pública
profesional y eficaz, para realizar el interés general y para hacer efectivos
los derechos fundamentales de la persona humana."
NECESARIA DESPARTIDIZACIÓN DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS QUE TIENEN
FUNCIONES CONSTITUCIONALES DE CONTROL SOBRE EL EJERCICIO DEL PODER POLÍTICO
"3. Una consecuencia directa de lo dicho es la
necesaria despartidización de las instituciones públicas que tienen funciones
constitucionales de control sobre el ejercicio del poder político. La exigencia
de vinculación al ordenamiento jurídico formulada en el art. 86 inc. 3º Cn. no
implica sumisión a actos de la Asamblea Legislativa diferentes a la producción
de la ley ni un vínculo jurídico o material con los partidos políticos
representados en dicho órgano, que pudiera generar nexos de dependencia
partidaria en la actuación del funcionario elegido. Los partidos políticos
ocupan sin lugar a dudas una posición instrumental muy importante en el juego
de la representación política, proclamados como vía de expresión del pluralismo
político y la tolerancia ideológica y necesaria en la vida democrática cuando
cumplen su rol institucional. Sin embargo, el funcionario profesional y
responsable se debe al servicio del interés general por el cual se crea la
institución a la que representa y no a un partido político determinado. Por
ello, para garantizar el cumplimiento del mandato de interés público del
funcionario elegido por la Asamblea para ciertos cargos es imperativo, como
mínimo, que los candidatos no tengan vinculación político-partidaria.
En este punto es necesario aclarar, en primer lugar, que la categoría de
“[…] instituciones públicas que tienen funciones constitucionales de control
sobre el ejercicio del poder político o de ‘control institucional’ se refiere a
los órganos y cargos públicos cuyas potestades impliquen: (i) la finalidad o
una relación instrumental objetiva e inmediata de protección de los derechos
fundamentales de las personas o de los valores y principios constitucionales
inherentes al estado constitucional de Derecho, frente al ejercicio del poder
político; y (ii) la utilización de normas jurídicas como parámetros para
evaluar, calificar, fiscalizar, contrapesar, vigilar o limitar el ejercicio del
poder o las funciones públicas de otros órganos estatales”. En segundo lugar,
que “[…] la prohibición de la afiliación partidaria es solo una de las
manifestaciones posibles de la despartidización institucional, puesto que esta
proscribe cualquier otro vínculo real o material que genere una dependencia del
candidato o funcionario hacia un partido político, verificados antes o después
del acceso al cargo, incluyendo los supuestos de desvinculaciones aparentes,
que configuren fraudes a la Constitución” (ej., sentencia de
inconstitucionalidad 18-2014, ya citada).
Este problema de las desvinculaciones aparentes merece una atención
especial. Bajo un argumento a contrario, puede afirmarse que si hay
desvinculaciones que generan fraude a la Constitución, también puede haber desvinculaciones
que no lo generan. Y como criterios o elementos para determinar el fraude a la
Constitución pueden mencionarse, entre otros, los que siguen: (i) el tiempo que
antecede a la desvinculación con respecto a la postulación del cargo de que se
trate; (ii) posibles declaraciones de intenciones para postularse a un cargo;
(iii) la exposición de razones por las cuales se realiza la desvinculación –por
ej., si es un descontento con la plataforma de un partido político–; y (iv)
cesar en las actividades proselitistas del partido luego de la desvinculación,
así como con la financiación de este, apología de sus miembros o de los actos
que realicen y cualquier otro acto de militancia política."
MERITOCRACIA
" 4. En lo atinente al criterio de la meritocracia,
se ha expresado que la garantía de una mayor calidad de los servicios públicos
prestados a los ciudadanos reside en la profesionalidad y honradez de los
funcionarios y de los recursos humanos al servicio de la administración
pública. Por esto, el adecuado cumplimiento de las funciones asignadas exige
una cualificación profesional precisa para el idóneo desempeño de las
responsabilidades y funciones inherentes al cargo correspondiente, lo que
implica que los requisitos de acceso al cargo deben garantizar dicha
profesionalidad, mediante la utilización de criterios de probidad y
competencia, que contribuyan a obtener el nivel óptimo requerido en cada caso
por la naturaleza de la función. Así, la naturaleza de la institución
respectiva y sus funciones condicionan relevantemente los requisitos de los
aspirantes al cargo, pues a partir de este contexto es que dichos requisitos se
deben determinar, caso por caso, por el órgano u órganos electores."
ASAMBLEA LEGISLATIVA DEBE DAR CUMPLIMIENTO A LOS PRINCIPIOS QUE
ESTRUCTURAN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO PARA LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
"5. Además, la Asamblea Legislativa debe dar
cumplimiento a los principios que estructuran el procedimiento legislativo para
la elección de funcionarios (que son los que también en general rigen la
producción de normas generales y abstractas), tales como: democracia,
pluralismo, participación, publicidad y transparencia. Estos principios operan
en una doble dirección: desde la Asamblea Legislativa hacia los ciudadanos, que
se manifiesta en un marco de libre información, en la publicidad de agendas,
debates, votaciones y decisiones legislativas; y desde los ciudadanos hacia la
Asamblea Legislativa, que se concreta en la concurrencia ordenada de individuos
o grupos de ciudadanos por medio de sus representantes a las comisiones o al
pleno de la asamblea (salvo supuestos de justificada reserva), no solo para
exponer puntos de vista o necesidades, sino incluso propuestas específicas que
requiera la actividad legislativa; ello es consustancial con la naturaleza del
Órgano Legislativo, que es diferente a la de los otros órganos fundamentales.
Consecuentemente, la publicidad –sin un pretendido carácter absoluto– es el
medio para que la discusión social adquiera una dimensión política y que el
debate parlamentario tome una proyección social, lo cual es un elemento
fundamental de la democracia representativa."
DOCUMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DEL ACTO ELECTIVO
"6. Por último, sobre la documentación y motivación del
acto electivo, el órgano encargado de la elección debe contar con la
documentación que permita acreditar que los candidatos para determinado cargo,
son objetiva y comprobadamente idóneos para desempeñarlo, por contar con la cualificación
técnica, profesional y personal requerida. Sin embargo, no basta la simple suma
de atestados, informes u otros documentos, sino que es obligatorio que en el
correspondiente dictamen o decreto legislativo, se justifique por qué se estima
que una determinada persona reúne los requisitos esenciales para ejercer un
cargo público y qué fundamenta tal conclusión, sobre todo cuando existen
circunstancias objetivas que indiquen la existencia de un obstáculo para la
realización de las funciones respectivas o un riesgo razonable y grave para el
ejercicio eficaz e independiente del cargo.
En consecuencia, lo que la Constitución requiere es que el
órgano competente evidencie que la elección no ha obedecido a criterios de
conveniencia política en los términos expuestos –afiliación formal y material,
y riesgo de dependencia–, en perjuicio de la independencia de los titulares en
el ejercicio del cargo (al respecto, véase a título de ejemplo la
sentencia de 24 de junio de 2016, inconstitucionalidad 3-2015; y la citada
sentencia de inconstitucionalidad 19-2016)."
PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA EN EL ÁMBITO JURISDICCIONAL
"VII. Principio de independencia en el ámbito
jurisdiccional.
La independencia es una exigencia constitucional y convencional. El art.
172 inc. 3º Cn. establece que “[l]os [m]agistrados y [j]ueces, en lo referente
al ejercicio de la función jurisdiccional, son independientes y están sometidos
exclusivamente a la Constitución y a las leyes”. Por su parte, el art. 14.1 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos determina que “[t]oda
persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por
un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en
la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra
ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil”
y el art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos prevé que
“[t]oda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de
un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e
imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de
cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus
derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter”.
En el nivel infraconstitucional la independencia ha sido desarrollada en
uno de sus ámbitos posibles por el art. 26 de la Ley de la Carrera Judicial,
que establece que “[e]l ejercicio de un cargo de la [c]arrera es incompatible
con la participación en política partidista; esto es, pertenecer a cuadros de
dirección o ser representante de partidos políticos o realizar
actividad proselitista” (cursiva propia del tribunal). También, el art. 7
del Código de Ética Judicial señala dentro de los “[p]rincipios y deberes
éticos de los destinatarios” que “en toda sociedad democrática es un derecho de
los ciudadanos y las ciudadanas ser juzgados por un [j]uez o una [j]ueza
totalmente independiente de presiones o intereses extraños internos o
externos”, por lo que juez debe “[j]uzgar desde la perspectiva jurídico-social
y determinar la decisión justa y racional, sin dejarse influenciar real o
aparentemente de presiones, intereses o factores ajenos al derecho mismo” (letra
A), pero también “[a]bstenerse de afiliarse a partidos políticos, de participar
en cuadros de dirección en los mismos y realizar cualquier otra
actividad político partidaria” (cursiva propia del tribunal) (letra E).
En la jurisprudencia constitucional se ha precisado que la independencia
se exige en relación con órganos a los que se atribuye como función primordial
la garantía del respeto al ordenamiento jurídico, a los derechos fundamentales
y a las competencias de los órganos constitucionales (ej., sentencia de
inconstitucionalidad 77-2013, ya referida). Para ello, la independencia implica
la “libre decisión” de los asuntos sometidos a conocimiento de los tribunales
de la República, sin interferencias o injerencias de órganos externos, de otros
tribunales o de las partes (a título ejemplificativo, véanse las sentencias de
14 de febrero de 1997, de 20 de julio de 1999 y de 19 de abril de 2005,
inconstitucionalidades 15-96, 5-99 y 46-2003, por su orden). Pero esa
“libertad” debe entenderse como ausencia de subordinación del juez o magistrado
a otro poder jurídico o social que no sea la Constitución y la ley, puesto que
su finalidad es asegurar la pureza de los criterios técnicos que incidirán en
la aplicación jurisdiccional de la norma concreta que resuelve cada caso objeto
de enjuiciamiento (ej., sentencia de 28 de marzo de 2006, inconstitucionalidad
2-2005).
Por lo anterior, la independencia del juez es un rasgo esencial de la
propia jurisdicción. Se trata, por tanto, de “[…] la nota insoslayable que legitima
la actividad y sin la cual no podría hablarse de una verdadera jurisdicción
[...] un órgano [judicial] no independiente, no ejerce jurisdicción” (sentencia
de 1 de diciembre de 1998, inconstitucionalidad 16-98). En otros términos, la
función jurisdiccional “[…] requiere ser ejercida por órganos sujetos tan solo
al [D]erecho en cuanto tal, sin vinculación a intereses específicos, e
independiente de quienes tienen que perseguirlos” (sentencia de
inconstitucionalidad 46-2003, ya citada), y que posean ciertas cualidades,
entre las cuales se incluye su independencia."
CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA MÁXIMA AUTORIDAD EN MATERIA DE CUENTAS
"VIII. La CCR como máxima autoridad en materia de cuentas.
1. Para desarrollar este punto, es
importante recordar lo sostenido en la aludida sentencia de
inconstitucionalidad 3-2015. En dicha sentencia se sostuvo que, según el art.
195 Cn., la fiscalización de la Hacienda Pública y de la ejecución del
presupuesto está a cargo de la CCR, que es un organismo independiente. Este
carácter independiente está asegurado frente al Órgano Ejecutivo, porque de él
depende la mayor parte de las entidades administrativas a que dicho órgano de
control está llamado a fiscalizar. Pero, el carácter independiente de la
función que corresponde a la CCR también es oponible al Órgano Legislativo, ya
que la sujeción de este a la Constitución y a las leyes (art. 86 inc. 3º Cn.)
no equivale a sujeción de actos legislativos diferentes a la producción de la
ley (sentencia de 16 de julio de 2002, inconstitucionalidad 11-97) ni a un
vínculo jurídico o de hecho (material) con los partidos políticos representados
en la Asamblea Legislativa, que pudiera generar nexos de dependencia ideológica
en su función.
En la sentencia se acotó que la independencia de la CCR es funcional y
económica. Funcional, porque la CCR está sometida exclusivamente a la
Constitución y a las leyes, lo que le permite adoptar modalidades de estructura
que mejor encajen con el adecuado ejercicio de sus competencias (ej., la
potestad reglamentaria, art. 195 atrib. 6ª Cn.); de ahí que posea cierto margen
de acción para estructurar la composición interna que le permita desarrollar
sus cometidos con una flexibilidad acorde a la agilidad, dinamismo y eficacia
con que debe ejercer su función, como en la dirección de su actividad interna
(conducción administrativa) y externa (aquella que se proyecta hacia los
fiscalizados). Y económica, debido a que, por un lado, la disposición de
recursos propios debe posibilitarle el ejercicio de la función, de modo que se
impida la intervención de otros órganos a los que debe fiscalizar en la
ejecución de sus presupuestos; y, por otra parte, la CCR tiene “libertad” de
disposición de los bienes asignados, sin otra limitación que los fines
contenidos en la normativa que regula su funcionamiento (ej., sentencia de
inconstitucionalidad 49-2011, ya citada).
En la citada inconstitucionalidad 3-2015 se recordó la sentencia de
inconstitucionalidad 11-97, en la cual se sostuvo que la función fiscalizadora
confiada a la CCR (que estriba en el control del gasto público y la detección
de desviaciones, ocultamientos, ineficiencias o malversaciones, con el objeto
de ser castigadas o corregidas) se ejecuta mediante dos funciones básicas: la
fiscalizadora en sentido estricto y el enjuiciamiento contable, tal como puede
inferirse de las atribuciones contenidas en el art. 195 Cn.
Se aclaró que la función fiscalizadora en sentido estricto permite a la
CCR comprobar el sometimiento de la actividad económico-financiera de quienes
tienen a su cargo el manejo de los fondos públicos y la administración de los
bienes del estado, a los principios de legalidad, eficiencia, efectividad y
economía de la gestión. La razón que se adujo fue que, por medio de la
fiscalización, se examinan las cuentas del dinero proveniente del estado, pero
que no se reduce meramente a la legalidad de las actuaciones. Además, supone un
conocimiento completo, desde cualquier perspectiva, de la gestión financiera
del estado. Por ello, la CCR debe contar con las condiciones adecuadas que le
permitan la exacta evaluación del manejo del presupuesto y la administración de
bienes y servicios, y no solo en su aspecto de sujeción a la legalidad, sino en
la “buena gestión”, es decir, de eficiencia, de racionalidad y de máximo
provecho institucional de los recursos estatales.
En coherencia con dicha finalidad, se subrayó que el art. 195 Cn.
atribuye a la CCR el examen y comprobación de la cuenta de la gestión de la
Hacienda Pública y de toda actividad económico-financiera del sector público,
incluyendo la ejecución del presupuesto, la aprobación de salida de fondos del
Tesoro Público y, en particular, la gestión económica de las instituciones y
empresas estatales de carácter autónomo, la participación en todo acto que de
manera directa o indirecta afecte el patrimonio del Estado y la refrenda de los
actos y contratos relativos a la deuda pública. De igual manera, se expresó que
su competencia se extiende al Estado (art. 195 inc. 1º ords. 1º y 2º Cn.), a
los municipios (art. 207 incs. 4º y 5º Cn.), a las instituciones y empresas
estatales de carácter autónomo y, por último, a las entidades que se costeen
con fondos del erario o que reciben subvenciones o subsidios del estado (art.
195 ord. 4º Cn).
Por otro lado, se explicó que el enjuiciamiento contable (o juicio de
cuentas) tiene por finalidad conocer de los supuestos que originan la llamada
“responsabilidad patrimonial”, para obtener en último término el reintegro del
dinero que se gastó inadecuadamente o del que no ingresó oportunamente por la
deficiente o ilegal determinación administrativa, liquidación o calificación
del ingreso. Así, en este proceso se determina la existencia o no de una acción
u omisión que conlleva a una responsabilidad patrimonial, que es detectada como
consecuencia del examen a profundidad efectuado en la fase administrativa
fiscalizadora.
Por definición, el juicio de cuentas se encuentra estructurado e
inspirado por sus principios rectores, con instancias y recursos o medios
impugnativos. Se trata de un instrumento en el que los intervinientes actúan
como partes: el funcionario o persona que rinde la cuenta y el Fiscal General
de la República en representación de los intereses del Estado y de la sociedad
(art. 193 ord. 1º Cn.). De esto se sigue –tal como se subrayó en la sentencia
de inconstitucionalidad 49-2011, citada por la inconstitucionalidad 3-2015– que
el enjuiciamiento de cuentas constituye claramente una actividad equivalente
a la jurisdiccional (jurídico procesal), ejercitada por las Cámaras de Primera
y Segunda Instancia de la Corte de Cuentas, como se encarga de aclarar el art.
196 Cn., según el cual la CCR, “para el cumplimiento de sus funciones
jurisdiccionales, se dividirá en un Cámara de Segunda Instancia y en las
Cámaras de Primera Instancia que establezca la ley”. De esto es razonable
interpretar que las funciones fiscalizadora y enjuiciadora de cuentas son de
índole jurisdiccional, en lo relativo a dicha materia.
En concreto, en la sentencia de inconstitucionalidad 3-2015 se apuntó
que “[l]a jurisdicción fiscalizadora y de cuentas analiza y controla
los ingresos y gastos gubernamentales. Esto convierte a los [m]agistrados de la
CCR en guardianes de la integridad financiera y la fidelidad de la información
que se proporciona. Sus funciones se consideran, por ello, como mecanismos
independientes y transparentes para salvaguardar la rendición de cuentas en
materia financiera. Y puesto que ellos ejercen potestad jurisdiccional, además
de poseer la experiencia académica y profesional para ello, no deben estar
ubicados en una posición de sujeción con respecto a intereses particulares o
presiones políticas. Admitirlo supondría volver nugatoria su condición de
órgano independiente y de guardián de la Hacienda Pública y del Presupuesto de
la Nación”.
INDEPENDENCIA DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA DE LOS INTERESES
POLÍTICO-PARTIDARIOS
"2. Del mismo modo, se acotó que la necesidad de
garantizar que la CCR sea un tribunal independiente de los intereses
político-partidarios ha sido reconocida, inclusive, por la misma Asamblea
Legislativa. Frente a la renuncia de los entonces presidente, primer, segundo y
tercer magistrados propietarios y suplentes, dicho órgano estatal reconoció en
el Decreto Legislativo nº 37, de 15 de mayo de 1944, que la CCR “‘[…] es una
[i]nstitución absolutamente ajena a toda cuestión de índole política; ya que su
carácter eminentemente técnico, su calidad de juzgadora de la actuación de
funcionarios manejadores de fondos, y sobre todo el hecho de que
constitucionalmente sea una [i]nstitución independiente del [p]oder ejecutivo,
encargada precisamente de controlar la gestión financiera de [e]ste, exigen
como garantía de imparcialidad, que tal [o]rganismo permanezca libre de
toda influencia política’ (itálicas del tribunal). Y en párrafo seguido,
subraya que ‘… debe estimarse a los funcionarios que la integran, como
funcionarios apolíticos, y su permanencia en sus puestos, no debe estar
condicionada en modo alguno por otros motivos que no sean los puramente
legales’”."
EL SALVADOR ESTÁ OBLIGADO A PROMOVER LA APLICABILIDAD DE MEDIDAS EN SUS
PROPIOS SISTEMAS INSTITUCIONALES, DESTINADAS A CREAR, MANTENER Y FORTALECER
NORMAS DE CONDUCTA PARA EL CORRECTO, HONORABLE Y ADECUADO CUMPLIMIENTO DE LAS
FUNCIONES PÚBLICAS
"También, en armonía con lo anterior, se indicó que la Convención
Interamericana contra la Corrupción documenta el compromiso de los Estados
Parte, y El Salvador lo es, para promover y fortalecer los mecanismos
necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción. En
este contexto, y con fines de prevención, El Salvador se ha obligado a promover
la aplicabilidad de medidas dentro de sus propios sistemas institucionales,
destinadas a crear, mantener y fortalecer normas de conducta para el correcto,
honorable, probo y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Estas
deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la
preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios
públicos en el desempeño de sus funciones. Las normas de conducta deberán
establecer las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos
informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la
función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a
preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la
gestión pública (art. III. 1 de la citada Convención)."
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD 3-2015 QUE IMPIDE QUE PERSONAS CON UNA
AFILIACIÓN PARTIDARIA, PUEDAN OPTAR AL CARGO DE MAGISTRADOS DE LA CCR Y
TAMBIÉN, ES UNA RAZÓN PARA EXIGIR A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA QUE DOCUMENTE LA NO
AFILIACIÓN PARTIDARIA
"De ahí que en la sentencia de inconstitucionalidad 3-2015 se haya
afirmado que ello representa una razón para impedir que personas con una
afiliación partidaria (vínculo jurídico que determina una relación de derechos
y obligaciones entre el afiliado y la institución a la que se afilia –ejs.,
sentencias de 26 de junio de 2000 y de 29 de julio de 2010,
inconstitucionalidad 16-99 y 61-2009, respectivamente–) puedan optar al cargo
de magistrados de la CCR y, al mismo tiempo, es una razón para exigir a la
Asamblea Legislativa que documente la “no afiliación partidaria”.
Es necesario aclarar que, dado que el proceso de inconstitucionalidad
implica un control de constitucionalidad en abstracto, el vínculo partidario
debe también ser analizado en abstracto. Por ello, es preciso indicar que la
regulación de esta dinámica entre afiliado y partido político ha sido atribuida
a los estatutos de cada instituto político, ya que es tal normativa la que
suele determinar los derechos, deberes y sanciones de sus miembros. De modo que
la afiliación partidista significa un estatus normativo que estatuye un tipo de
relación obligacional entre el afiliado y el partido, por lo que el primero es
sujeto de deberes para con la institución o partido al que se adscribe en sus
términos ideológicos y el segundo tiene la potencialidad normativa de sancionar
su incumplimiento a sus afiliados."
INCOMPATIBILIDAD ENTRE LA AFILIACIÓN PARTIDARIA Y LAS FUNCIONES
JURISDICCIONALES
"IX. Incompatibilidad entre la afiliación partidaria y las
funciones jurisdiccionales.
1. Las exigencias derivadas del principio
de independencia se proyectan hacia los procesos de elección de los
funcionarios con alguna potestad jurisdiccional. Al respecto, se ha expresado
que la manera de designar a las personas que fungirán como funcionarios
jurisdiccionales puede incidir sustancialmente en el ejercicio independiente de
la función, por lo que “[…] la determinación de la composición de los órganos
jurisdiccionales implica la existencia de procedimientos adecuados que
transparenten los criterios de selección y objetiven el cumplimiento de los
requisitos de ingreso con base en el mérito y capacidad profesional –elementos
relacionados con las exigencias de moralidad y competencia notorias [...]– con
el fin de asegurar el ejercicio imparcial e independiente de la judicatura”
(ej., sentencia de inconstitucionalidad 19-2012, ya referida). Asimismo, en la
citada sentencia de inconstitucionalidad 77-2013 se dijo claramente que “[e]n
el contexto de la elección de funcionarios cuyas atribuciones son las de
dirigir órganos de control al poder político del Estado, resulta irrazonable
que sean los mismos afiliados a un partido político quienes ostenten dichos
cargos […]”, ya que son parte de los órganos e instituciones sujetas a control.
Según la caracterización de los órganos con competencias de control
institucional, es patente que los jueces o los funcionarios que ejercen ciertas
funciones jurisdiccionales corresponden de manera inequívoca a dicha categoría
y, por ello, como ha dicho la jurisprudencia de esta sala, “[…] es imperativo
que [...] carezcan de afiliación partidaria [de modo que] en el ejercicio de su
cargo no deben estar supeditados a intereses particulares o presiones
políticas. Ello conllevaría a tolerar una manera de operar comprometida con
otros órganos del Estado, lo cual volvería nugatoria su condición de órgano
independiente y de guardián del ordenamiento jurídico” (al respecto, véase la
reafirmación de este criterio en la referida sentencia de inconstitucionalidad
19-2016).
El criterio expuesto no es novedoso. En las aludidas sentencias de
inconstitucionalidad 7-2011, 49-2011 y 77-2013, este tribunal aplicó el
impedimento de afiliación partidaria a funcionarios investidos de alguna
potestad jurisdiccional (electoral, de cuentas y constitucional, por su orden).
Ello se justifica –como se expuso ampliamente en la tercera de las decisiones antes
citadas– porque tal vinculación podría significar un conflicto de intereses o
un obstáculo para la realización de la finalidad de interés general inherente
al cargo público jurisdiccional. Hay que recordar que la afiliación partidista
es un vínculo jurídico –cuando es formal– que determina una relación de
derechos y obligaciones entre el afiliado y la institución a la que se afilia.
Es decir, que ella significa un estatus normativo que establece un tipo de
relación obligacional entre el afiliado y el partido, de manera que el primero
es sujeto de deberes para con la institución o partido al que se adscribe en
sus términos ideológicos y este último tiene la potencialidad normativa de
sancionar el incumplimiento de sus afiliados; y para la afiliación en sentido
material constituye un vínculo de conexión de facto que une a la persona con el
proyecto partidista de un instituto político al cual se adscribe, según hechos
objetivos. En ambos casos, la filiación partidaria es incompatible con el
ejercicio de la jurisdicción, pues esta presupone ex ante un
funcionario con la característica de independencia –cualidad decisiva para todo
juez o funcionario que ejerce jurisdicción–, que debe ser asegurada al momento
de su designación al cargo.
Por ello, en el caso de los funcionarios que tienen determinadas
potestades jurisdiccionales, como el caso de la Corte de Cuentas de la
República que fiscaliza y enjuicia en materia de cuentas, la prohibición deriva
directamente del principio de independencia que rige el actuar de dicha
institución, como se encarga de aclarar el art. 195 inc. 1º Cn., según el cual
“[l]a fiscalización de la Hacienda Pública en general y de la ejecución del
Presupuesto en particular, estará a cargo de un organismo independiente del
Órgano Ejecutivo, que se denominará Corte de Cuentas de la República […]” (las
itálicas son del tribunal) (ej., sentencia de inconstitucionalidad 18-2014, ya
citada). Y es que en un estado constitucional de Derecho el ejercicio de una
función jurisdiccional por personas partidarias es un contrasentido. La
independencia del funcionario que ejerce jurisdicción es un elemento esencial o
irrenunciable para que dicha función se reconozca como tal y no se convierta en
algo distinto, lo cual -como se dijo- debe asegurarse ex ante a
su ejercicio.
El estatus de afiliado partidario tampoco guarda coherencia con el art.
218 Cn. El régimen de las incompatibilidades tiene como propósito fundamental
preservar la probidad del funcionario judicial en el desempeño del cargo, al
impedirle ejercer simultáneamente actividades o empleos que eventualmente
pueden llegar a interferir con el desarrollo y la buena marcha de la gestión
pública jurisdiccional. Igualmente, cumple la misión de evitar que se utilice
su cargo para favorecer intereses propios o de terceros, en desmedro del
interés general y de los principios constitucionales que rigen la función
pública (ejs. transparencia y acceso a la información pública, de
constitucionalidad, legalidad, del mérito). En ese sentido, en El Salvador la
imposibilidad de compatibilizar el cargo de juez o magistrado con la afiliación
partidaria y, en general, con la actividad partidista, tiene un claro
fundamento ético de la función pública que procura evitar la colisión o
conflicto de intereses entre el control jurisdiccional y las actividades
políticas del citado funcionario, y una exigencia normativa explícita en el
requisito de independencia requerido por la norma constitucional."
DISTINCIÓN ENTRE AFILIACIÓN PARTIDARIA O PARTIDISTA E IDEOLOGÍA POLÍTICA
" 2. Una distinción relevante que merece la
atención necesaria en la presente sentencia es la que existe entre “afiliación
partidaria o partidista” e “ideología política”.
A. Tal como lo destacó la referida
sentencia de inconstitucionalidad 19-2016, la jurisprudencia de este tribunal
ha entendido por afiliación partidista el vínculo jurídico y formal que
determina una relación de derechos y obligaciones entre el afiliado y la
institución a la que se afilia (véanse también las sentencias de
inconstitucionalidad 16-99 y 61-2009). Sin duda, el riesgo de la pérdida de
independencia se intensifica cuando se enjuicia un acto de una autoridad que
pertenece al mismo partido político al que está afiliado el juzgador, o al de
un adversario político.
Como se dijo antes, la regulación de los derechos y deberes recíprocos
entre afiliado y partido político ha sido atribuida a los estatutos de cada
instituto político, pues se reconoce que estos deben contener, entre otros
aspectos, los derechos, deberes y sanciones de sus miembros (arts. 31 y 32 de
la Ley de Partidos Políticos). La afiliación partidista es un estatus normativo
que determina un tipo de relación obligacional entre el afiliado y el partido,
de manera que el primero es sujeto de deberes para con la institución o partido
al que se adscribe en sus términos partidistas y, el segundo, tiene la
potencialidad de sancionar su incumplimiento a sus afiliados. El mismo
art. 35 inc. 4º de la citada ley prescribe que la afiliación implica que el
sujeto acepta los estatutos, los fundamentos partidarios, los programas de
acción y las plataformas políticas electorales; es decir, la afiliación
partidaria trae aparejada el compromiso expreso del afiliado para con las
normas y decisiones impuestos por el partido político al que se afilia.
Ahora bien, la afiliación –como otras formas jurídicas– también puede
presentar una dimensión material. En esta aparentemente no hay vínculo formal,
pero es identificable una relación material de supra y subordinación a partir
de datos de la realidad o hechos. En este tipo de relación hay un compromiso
tácito o implícito con las normas y decisiones emitidas o impuestas por el
partido político. El análisis ya no es en abstracto, sino en concreto. Esto
quiere decir que la posible existencia de compromisos entre un funcionario y un
partido político vendría determinada por conductas concretas del funcionario.
Este fenómeno ha recibido en la jurisprudencia constitucional el nombre de
“vinculación material” entre un partido político y una o varias personas, por
actuaciones de adscripción al instituto político; aunque esto representaría un
supuesto diferente a la visión ideológica a la que toda persona puede tener
acceso por su libertad ideológica, que es integrante de la autonomía del ser
humano y, por tanto, debe ser respetada en el marco de la tolerancia y la
libertad.
B. Así, la ideología hace referencia a la
concepción de cada persona sobre su propia forma de vida en relación con todo
su entorno natural y cultural. Se trata del conjunto de ideas, conceptos o juicios
en un contexto determinado que se tiene sobre las distintas realidades del
mundo, de la vida o la concepción sobre las cosas, el hombre y la sociedad, y
abarca por tanto el ámbito filosófico, jurídico, moral, cultural, político,
científico, etc. Según la resolución de 8 de febrero de 2019,
inconstitucionalidad 122-2017, la ideología política “[…] se erige como un
entramado de creencias, valores y actitudes socialmente construidas con
vocación modeladora, que provee herramientas a los ciudadanos y grupos para
interpretar y simplificar la realidad socio-política, según temas específicos
en los que se sienten involucrados”.
La libertad ideológica no
es incompatible con el ejercicio de un cargo de funciones jurisdiccionales.
Esta sala ha sostenido que la
búsqueda de la independencia de todo órgano que ejerce poder jurisdiccional no
implica negar el hecho que los jueces, como cualquier ciudadano, poseen
ideología y convicciones políticas determinadas. No se trata de buscar
una asepsia ideológica en los juzgadores o una actitud apolítica de estos, sino
de procurar que ello no se transforme en un compromiso efectivo de defensa,
promoción o apoyo del proyecto de un partido político mediante la vinculación
formal o material. Dicho de otra forma, en tanto que la independencia se ha
establecido como un principio que guía y garantiza la función jurisdiccional,
requiere que jueces y magistrados se mantengan libres de toda influencia o
conexiones inapropiadas, formales o materiales, que pudieran producir injerencias
indebidas o subordinaciones fácticas a intereses partidarios y de otro tipo (al
respecto, véase la sentencia de 25 de noviembre de 2016, inconstitucionalidad
56-2016).
Más bien, en lugar de un irreal juez apolítico o
sin ideología, el ejercicio adecuado de la función jurisdiccional exige el
cultivo permanente de la sensibilidad política del juez y de su capacidad de
valoración del entorno social, para que comprenda la dinámica del poder y del
importante papel que le corresponde a la jurisdicción en el control de su
ejercicio, muchas veces como “freno contramayoritario” ante decisiones
políticas que afectan derechos fundamentales. Esa forma necesaria de cultura
política del juez, pero no política partidaria (que es lo que sería
incompatible con el principio de independencia), es la que le permite reconocer
la importancia de su función social y la que le ayuda a desempeñarla en armonía
en el contexto concreto en el que le corresponde decidir (ver la sentencia de
inconstitucionalidad 56-2016, ya citada).
La ideología en su sentido más general –incluida la
de índole política– en sí misma es inocua para el desempeño de una función
jurisdiccional y es parte normal de la esencia de un individuo, ya que refleja
su cosmovisión. A diferencia de la afiliación partidista, no presupone la
existencia de un vínculo jurídico entre el sujeto que la ostenta y un partido
político determinado, de forma tal que no hay un estatus que venga determinado
por dicha relación (usualmente, el estatus es el de “afiliado”) ni un riesgo real
de sujeción o de existencia de obligaciones que pongan en duda su capacidad
para decidir al margen de los intereses del partido político con el que se ha
establecido tal vinculo."
DEBER DE DOCUMENTACIÓN Y ARGUMENTACIÓN EN LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
POR PARTE DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
"X. El deber de
documentación y argumentación en la elección de funcionarios por parte de la
Asamblea Legislativa.
1. A. El art. 131 ord. 19º Cn.
atribuye a la Asamblea Legislativa la competencia para elegir por votación
nominal y pública al presidente y magistrados de la CCR –entre otros cargos
públicos que allí se indican–. Dicha disposición constitucional contiene una prescripción
habilitante, es decir, un margen de acción que la Constitución le ha conferido
para concretar el acto electivo (véase la sentencia de 7 de octubre de 2011,
inconstitucionalidad 20-2006). Con base en el art. 131 ord. 19º Cn., la
Asamblea Legislativa posee un margen de acción para elegir, de entre una lista
de candidatos, al funcionario que corresponda y que reúna los requisitos para
serlo.
Sin embargo, la competencia de la Asamblea Legislativa para elegir a
funcionarios no es absoluta, ya que la Constitución y las leyes establecen
requisitos, inhabilidades o incompatibilidades, entre otros, que deben ser
considerados en el momento de designar a una persona en un cargo público. En
muchos casos, esos requisitos vienen determinados explícitamente por la
Constitución, como sucede con los requisitos para ser magistrados de la CSJ
(art. 176 Cn.), el Fiscal General de la República (arts. 192 inc. 3º y 177 Cn.)
y el de presidente y magistrados de la CCR, entre otros. Pero, en otros casos,
los requisitos han sido concretados por la jurisprudencia constitucional, como
sucede con el deber de documentación y argumentación coherente con la
información recabada a cargo de la Asamblea Legislativa, tal como quedó
aclarado de forma sistemática en la sentencia de 28 de abril de 2015,
inconstitucionalidad 122-2014, hecha propia por esta conformación de la Sala de
lo Constitucional 2018-2027 en la sentencia de inconstitucionalidad 19-2016.
Para que estas disposiciones y jurisprudencia constitucional no pierdan
su supremacía y su carácter normativo inherente, este tribunal tiene la
competencia para controlar el cumplimiento de todo requerimiento o exigencia
derivada del régimen jurídico fundamental relativo a la elección de
funcionarios por parte de la Asamblea Legislativa. Y la manera en cómo se
determina la infracción legislativa en estos casos es mediante la verificación
de un modo de proceder prescrito por la Constitución: la discusión y
deliberación parlamentaria (art. 135 Cn.). En efecto, si cada una de las
disposiciones y jurisprudencia constitucional mencionadas prescribe o concreta
determinados requisitos para optar a un cargo público, cada uno de ellos
implica para la Asamblea Legislativa una carga de documentación (demostrar el
cabal cumplimiento de los requisitos) y una de argumentación. Así se dijo en la
sentencia de inconstitucionalidad 49-2011, ya citada.
En consecuencia, la Asamblea Legislativa tiene la obligación
constitucional de verificar el cumplimiento de tales requisitos de manera
previa. Y la razón elemental es que solo debe elegir a los candidatos en
relación con los cuales se han cumplido las exigencias constitucionales y
jurisprudenciales. De acuerdo con esto, la discrecionalidad para elegir
funcionarios en elecciones de segundo grado está circunscrita a personas que sí
reúnen los requisitos, que no los contradigan abiertamente o que sus
señalamientos carezcan de trascendencia para el cargo en cuestión, por lo que
no debe estar sujeta a reparto de cuotas partidarias o de otra índole, en que
se prescinda de tales exigencias constitucionales.
El deber de documentar la exigencia de ciertas cualidades y condiciones
personales en los aspirantes a ejercer un cargo o función pública debe hacerse
de modo coherente con los intereses que se quiere alcanzar con ese desempeño.
Según la inconstitucionalidad 3-2015, las competencias de los órganos públicos
son competencias finalistas, es decir, la finalidad de la institución es la que
guía (o debe guiar) la decisión de la asamblea. Ello implica que, mediante
tales exigencias, se pretende asegurar el cumplimiento del interés general para
el cual dicho cargo o función fueron establecidos, por encima del interés
particular que dicha persona pueda tener en ese ejercicio.
Si bien el derecho a optar a cargos públicos (art. 72 ord. 3º Cn.)
consiste en la posibilidad de que todos los ciudadanos, sin distinción alguna,
sean elegibles para un cargo como funcionario público, debe entenderse que su
ejercicio está sometido a ciertos requisitos y condiciones que pueden
encontrarse en las disposiciones constitucionales, en la jurisprudencia
constitucional o en la ley secundaria. Esto significa que, al igual que el
resto de derechos fundamentales, el derecho político en cuestión no es
absoluto, sino que puede ser objeto de limitaciones y regulaciones por parte
del mismo constituyente o del legislador. De ahí que sería inaceptable la
pretensión de proteger el ejercicio de dicho derecho en cualquier caso, pasando
por alto la necesaria rendición de cuentas sobre el actuar legislativo y el incumplimiento
a los parámetros constitucionales que delimitan las competencias legislativas
(requisitos de funcionarios, procedimiento legislativo deliberativo, público y
transparente), principalmente en aquellas que en abstracto demuestran la
potencialidad de pérdida de independencia e imparcialidad del funcionario que
decide elegir. En el caso de funcionarios con atribuciones jurisdiccionales, el
derecho político a optar a cargos públicos aparece limitado además por otros
intereses constitucionales; en conjunto, y frente a una ponderación entre el
derecho individual –derecho político– y la garantía y eficacia de un principio
democrático –independencia de los jueces–, tendrá que adjudicársele un valor
superior al principio, pues asegura un interés común en el sentido del art. 246
Cn."
HONRADEZ Y COMPETENCIA NOTORIAS SON REQUISITOS INHERENTES A TODO CARGO
PÚBLICO
"B. La honradez y competencia notorias son requisitos
inherentes a todo cargo público (de ahí que no sea necesario que la
Constitución los detalle para cada cargo, por lo inaceptable de la postura
contraria que entiende que, si la Constitución no los exige expresamente, no es
indispensable que se cumplan). Y se trata de conceptos jurídicos indeterminados
cuya aplicación requiere de una actividad previa para dotarlos de contenido,
que puede ser por la vía de la legislación o de la jurisprudencia. En ese
sentido, para precisar el alcance de este tipo de exigencia constitucional, se
deben tomar en consideración “[…] las características inherentes al régimen de
los funcionarios públicos y al rol constitucional de la CCR […]” (véase la
sentencia de inconstitucionalidad 49-2011, ya citada).
La sentencia a la que se refiere el párrafo anterior indica que “[…] los
requisitos de ‘honradez y competencia notorias’ apuntan a asegurar en el
candidato, respectivamente: a) la probidad, honestidad, vocación de servicio,
compromiso institucional, independencia –que implica separación de los diversos
órganos e instituciones, así como de los partidos políticos– y rectitud
requeridas para desempeñar con dignidad la investidura; y b) la cualificación
técnica y profesional –empírica o académica– requeridas para el idóneo
desempeño de las responsabilidades y funciones inherentes al cargo o empleo”.
La misma sentencia sigue indicando que, como consecuencia de lo anterior
y como una primera exigencia, “[…] aquellos candidatos respecto de los cuales
la Asamblea no constate comprobadamente el cumplimiento de los requisitos
constitucionales o ignore los elementos objetivos que acreditan su
incumplimiento o contradicción, no pueden ser electos como funcionarios
públicos, ya que dejarían de ofrecer la garantía necesaria del cumplimiento
independiente y efectivo de las respectivas funciones asignadas” (itálicas
suprimidas). Y agrega, como segunda exigencia, “[…] que se impone a partir del
principio de razonabilidad, [que] ante las diversas alternativas –como en el
caso de ternas o listas de candidatos–, se debe justificar y exponer las
razones por las cuales se ha optado por determinadas personas, verificando la
adecuada aptitud e idoneidad objetiva en relación con la función de que se
trate”. Y es acá donde aparece no solo el deber de documentar la honradez y
competencia notorias, sino también el deber de argumentar el acto electivo."
COMPETENCIA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PARA ELEGIR A FUNCIONARIOS DE
ELECCIÓN DE SEGUNDO GRADO COMPORTA UNA VALORACIÓN PÚBLICA DE LA CONDUCTA ÉTICA
O MORAL Y DE LA CAPACIDAD Y PREPARACIÓN DE LOS CANDIDATOS QUE PARTICIPAN EN LOS
PROCESOS DE SELECCIÓN
"2. En la aludida sentencia de inconstitucionalidad
3-2015, la sala sostuvo que “[l]a competencia de la Asamblea Legislativa para
elegir a funcionarios de elección de segundo grado comporta una valoración
pública (positiva o negativa) de la conducta ética o moral y de la capacidad y
preparación de los candidatos que participan en los procesos de selección. No
en vano la Constitución suele exigir para esos casos que el
solicitante esté en posesión de ‘moralidad’ u ‘honradez y competencia
notorias’”. Y en el mismo párrafo agrega que “[e]stas exigencias pretenden
evitar el juego de factores de oportunidad y, principalmente, la discriminación
por razones puramente ideológico-políticas. La decisión de elección debe ser
producto de una reflexión basada en el mérito, no en la cuota partidaria. La
convocatoria pública para participar en un proceso de selección sería nugatoria
o ilusoria si la decisión final se decanta a favor del candidato de notable
menor cualificación que la que tiene el mejor de los participantes”.
Dicha sentencia sigue indicando que, “[p]ara que la decisión de la
elección de segundo grado de funcionarios cumpla con las exigencias derivadas
de la ‘honradez’ o ‘moralidad y competencias notorias’, es preciso que detalle
(ella misma o el dictamen que le antecede), en primer término, los perfiles
objetivos del cargo para el que se aspira, mediante la fijación de sus rasgos
relevantes, que son los que deberán tenerse en cuenta en los procesos de
selección. Estos perfiles objetivos serían un indicador del nivel de formación
que se espera de los candidatos, el cual debe estar por encima de la media en
el ámbito que corresponda. El cargo con algún grado de especialización impondrá
un proceso selectivo adecuado y exigente para la evaluación de los
conocimientos específicos. La noción ‘competencia notoria’ exige una
especialización (en eso está lo ‘competente’) y un nivel superior o por encima
de los requisitos mínimos o de la media (en eso está lo ‘notorio’). En
consecuencia, la ‘competencia notoria’ equivale a ‘candidato mejor preparado
que el resto de los participantes, según el perfil requerido’”.
De igual manera, se aclaró que “[…] la decisión debe indicar los
criterios de evaluación. Esto supone que el candidato debe demostrar, y la
Asamblea Legislativa debe acreditar y argumentar, la capacidad de independencia
en la gestión y resolución de procesos dotados de especial dificultad […]; la
calidad media de las decisiones tomadas o de las propuestas de solución en los
casos en que no se hayan ejercido previamente funciones públicas; la
laboriosidad y la dedicación acreditadas en los puestos desempeñados con
anterioridad o en los asuntos dirigidos o a su cargo; la rapidez y diligencia
en la resolución o despacho de los asuntos sometidos a su consideración; la
accesibilidad y la calidad del trato dado a los usuarios de los servicios, a
los colegas, a los funcionarios, a los profesionales y a las personas en
general; y la antigüedad, a menos que la presencia de los méritos prevalezcan
sobre ella”.
En párrafo seguido se sostuvo que, “[s]i en un candidato concurren los
requisitos descritos para el perfil del cargo al que aplica, su cumplimiento
[debe hacerse] constar en la decisión, en forma de argumentación o
justificación. La Asamblea Legislativa tiene el deber de argumentar o motivar
la elección de funcionarios. Y como aquí nos movemos en el dominio de lo
público, esa argumentación, motivación o justificación que debe acompañar a la
decisión de elección debe ser igualmente pública. Esto excluye argumentaciones
implícitas o sobrentendidas en este tipo de decisión. Hay dos razones
importantes que apoyan esta afirmación. La primera: mediante su elección
argumentada, el Legislativo debe dar cuenta a los participantes en el proceso
de selección sobre las razones que tomó en consideración para elegir a un
candidato y no a cualquiera del resto de participantes. La segunda: el pueblo
tiene el derecho de acceder a la información pública (a las razones que
justifican la elección), para poder ejercer un control general y constante sobre
la manera en la que la Asamblea Legislativa (cuyos diputados representan al
pueblo entero –art. 125 Cn.–) ejerce sus competencias generales (incluida la de
la elección de funcionarios) que la Constitución le confiere. Entonces, si los
participantes en el proceso de elección tienen derecho a saber por qué razones
no se les ha elegidos a ellos y sí a otro (u otros) y, además, que el pueblo
tiene derecho a controlar sus decisiones, la Asamblea Legislativa tiene la
carga de argumentar su elección”.
Y en fin, para lo que interesa a esta decisión, en la referida sentencia
de inconstitucionalidad 3-2015 se subrayó que “[s]i la Asamblea Legislativa no
argumenta, motiva o justifica la elección del funcionario, el expediente sería
la mera suma de atestados que contienen datos comunes a todos los aspirantes,
con el consecuente obstáculo de saber si la ‘competencia’ que se requiere de
ellos ha sido la razón de la decisión o si esa ‘competencia’ es realmente
‘notoria’. Como se dijo en la sentencia de inconstitucionalidad 49-2011, la
sola agregación de toda la documentación recabada para probar las credenciales
de los postulantes no implica, necesariamente, una justificación y exposición
de las razones de la elección. En concreto, se indicó que ‘… la objetiva
idoneidad de los candidatos no se acredita con la mera suma de ‘solvencias’ y
‘atestados’ en los registros de antecedentes de las respectivas instituciones;
sino que la profesionalización del servicio público exige evidenciar la
adecuación del perfil del candidato electo con las funciones y atribuciones
propias del cargo a desempeñar’”.
De acuerdo con lo citado, en la aludida sentencia, se concluyó que “[e]l
rol de este tribunal al ejercer un control de constitucionalidad sobre un
decreto legislativo en que la Asamblea Legislativa omitió documentar y motivar
la ‘honradez’ o ‘moralidad y competencia notorias’, se limita únicamente a
verificar o constatar si en la decisión de elección existe un análisis relativo
a que el elegido es la persona más idónea (en términos de ‘moralidad’ y
‘competencia’, es decir, de capacidad técnica. (…) En principio, los candidatos
que hayan cumplido los requisitos mínimos para el cargo al que aspiran deberían
considerarse como idóneos. Sin embargo, tras la ponderación de los elementos
aportados por ellos o los recopilados por el Legislativo, podría determinarse
cuál de todos los candidatos es el mejor cualificado”."
REINTERPRETACIÓN DEL CRITERIO DE VALORACIÓN EN LOS PROCESOS DE ELECCIÓN
DE SEGUNDO GRADO, REFERIDO EN LA SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD 3-2015,
ESPECÍFICAMENTE EN LO RELATIVO A QUE UN CANDIDATO POSEE COMPETENCIA NOTORIA EN
COMPARACIÓN CON OTROS
"3. En este apartado, se considera necesario por la
actual conformación subjetiva de esta Sala hacer una reinterpretación del
criterio de valoración en los procesos de elección de segundo grado, referido
en la sentencia de inconstitucionalidad 3-2015 –antes citada–, específicamente
en lo relativo a que un candidato posee competencia notoria
en comparación con otros, pues podría llevarse al extremo de exigir que el
resultado del análisis individual de los méritos del candidato electo sea,
además, contrastado con el resultado de la valoración de los atestados de cada
uno de los otros participantes que no fueron elegidos. Y es que resultaría
irrazonable y exorbitante requerir al órgano decisor realizar un examen
individual, por ejemplo, de la persona elegida para el cargo electo respecto
del resto, considerando que en los procesos de elección en cuestión suelen
participar un número exponencial de profesionales.
Para el caso de las elecciones de segundo grado realizadas por la
Asamblea Legislativa, debe tenerse presente que dicha labor es realizada de
manera gradual, pues, liminarmente, corresponde a la comisión parlamentaria
respectiva recibir las hojas de vida y atestados de los interesados en
participar en dichos procesos, siendo esta quien debe realizar un primer filtro
de los postulantes; luego, el dictamen de la comisión –resultado de esa primera
evaluación– pasa al pleno legislativo, quien en su seno debe permitir la
discusión y decidir justificadamente cuáles profesionales deben ser electos.
En este contexto, una elección fundamentada de un profesional para
ocupar determinado cargo público puede completarse con el debate parlamentario,
es decir, con las diferentes intervenciones de los diputados, quienes, al hacer
uso de la palabra, pueden expresar por qué se decantan por determinado
candidato, exponiendo razones objetivas de sus méritos profesionales,
académicos, de investigación, de experiencia, de moralidad, lo cual, a su vez,
tiene que encontrarse debidamente documentado en el expediente personal de
aquel. Tales apreciaciones positivas o negativas destacan la idoneidad o no del
postulante, por lo que, si ello ocurre en la sesión plenaria, o se adjunta al
dictamen, evidencia que en el pleno legislativo se ha realizado una elección
objetiva y fundada sobre los méritos y cualificaciones personales de los
elegibles, desterrando la arbitrariedad del acto electivo.
Otro aspecto que debe considerarse es que la evaluación de los
candidatos en el pleno parlamentario no puede equipararse a la valoración que
otros órganos establecidos en la Constitución –por ejemplo, las autoridades
judiciales– realizan sobre hechos, pruebas u normas, por lo que no puede
pretenderse que el órgano legislativo –ya sea en la comisión política o en el
pleno– realice una confrontación de los resultados obtenidos entre todos los
candidatos, contraponiendo unos a otros, para examinarlos y valorar sus méritos
con ese método, y luego alcanzar una conclusión, pues esa actividad
argumentativa es propia de los órganos jurisdiccionales, no así del parlamento.
En otras palabras, no puede exigirse a la Asamblea Legislativa cumplir con un
estándar en los juicios que realiza que no es compatible con la naturaleza de
la función parlamentaria. Por ende, no es necesaria una confrontación de esa
naturaleza en términos comparativos, es decir, evaluar contraponiendo
necesariamente candidatos uno respecto de otros, por cuanto -como se expresó-
no es un examen probatorio el que se realiza, sino un acto electivo.
Así las cosas, esta sala es del criterio que la Asamblea Legislativa
cumple con su deber al exponer los méritos de los candidatos que le parecen más
idóneos en términos profesionales y morales, destacando objetivamente sus
atributos, de manera oral en el debate parlamentario y/o en el dictamen
respectivo, esto es, señalando cuáles son las condiciones que les permitió
entender que el profesional electo era el más calificado respecto del resto,
sin que sea necesario compararlo con todo los demás que no fueron elegidos (uno
a uno). Ahora bien, los méritos que se atribuyen deben quedar establecidos de
manera plena sobre la base de criterios objetivos, a fin de verificar si el
sujeto elegido cumple con los requisitos de la Constitución; asimismo, tales
aspectos deben tener la cualidad de ser verificables, para determinar la
idoneidad tanto profesional como moral de la persona electa. Con esos
parámetros se habrá cumplido el deber de motivación parlamentario, con lo cual
se busca evitar la arbitrariedad en la elección y el riesgo de las cuotas
políticas sesgadas."
ASAMBLEA LEGISLATIVA TUVO QUE HABER CORROBORADO LA VERACIDAD DE LA
DECLARACIÓN JURADA PRESENTADA POR LA POSTULANTE. SOBRE TODO, PORQUE EN LA
CONVOCATORIA DE LA ASAMBLEA SE PIDIÓ EXPLÍCITAMENTE DOCUMENTO DE QUE NO TENÍA
NINGUNA AFILIACIÓN PARTIDARIA
" A. En relación con la abogada Carmen Elena Rivas
Landaverde, su declaración jurada, hecha por acta notarial, expresa que no
pertenece ni está afiliada a ningún partido político (folios 58 y 601,
respectivamente). Y en la constancia expedida por el secretario general del TSE
el 18 de mayo de 2017 se indica que, según los archivos de la Dirección del
Registro Electoral de ese tribunal, la abogada Rivas Landaverde “no se
encuentra como respaldante a ningún partido político” (folios 95 y 640).
La declaración jurada que la abogada Rivas Landaverde presentó en el
proceso de selección que la Asamblea Legislativa llevó a cabo, pretende dar
cuenta de su estatus de no afiliada partidaria. Sin embargo, la constancia del
secretario del TSE indica que dicha profesional “no es respaldante” de ningún
partido político. La declaración jurada contiene una afirmación vinculada a la
no afiliación, mientras que la constancia documenta la ausencia de respaldo.
Este último lleva aparejado el consentimiento y apoyo a la mera constitución de
un nuevo partido político, sin que ello produzca una relación jurídica ulterior
entre el partido y el respaldante, de modo que este carece de derechos y
obligaciones (arts. 7, 10, 11, 13 letra b, 14 inc. 3º letra e y 15 de la Ley de
Partidos Políticos). Y como no es posible inferir la existencia de una
afiliación partidaria o, por el contrario, de una “no afiliación” a partir de
la constancia de “no respaldante” emitida por el secretario del TSE, la
Asamblea Legislativa tuvo que haber corroborado la veracidad de la declaración
jurada presentada por la postulante. Sobre todo, porque en la convocatoria de
la asamblea se pidió explícitamente tal documento. Frente a la duda, debía
proceder la investigación. Hay que tener presente que “no ser respaldante” no equivale
a “no ser afiliado”, ya que se puede ser respaldante de un partido político sin
estar afiliado a él o bien se puede estar afiliado al partido sin haber sido
uno de sus respaldantes. Esta falta de evidencia por parte de la Asamblea
Legislativa es un indicativo de que omitió su deber de investigar.
Tal omisión se ve corroborada por la evidencia que consta en el
expediente del presente proceso de inconstitucionalidad. Dentro de los anexos
presentados por ella junto con el escrito de 1 de diciembre de 2017, aparece la
copia de la carta de renuncia dirigida al secretario general del Partido de
Concertación Nacional, la cual fue presentada el 5 de mayo de 2017 (un poco más
de 3 meses antes de que fuera electa como magistrada de la CCR). También
aparece la certificación de la resolución del TSE en la que tuvo por informada
la renuncia. Esta documentación indica que la abogada Rivas Landaverde sí tuvo
afiliación partidaria, pero renunció aproximadamente 3 meses antes de que fuera
elegida. De esto se sigue que la Asamblea Legislativa debió investigar la no
afiliación partidaria de la abogada Rivas Landaverde.
DISPOSICIÓN IMPUGNADA MEDIANTE EL CUAL SE ELIGIÓ COMO MAGISTRADA PRESIDENTA DE LA CORTE CUENTAS DE LA REPÚBLICA, ES
INCONSTITUCIONAL
En consecuencia, para esta sala, en la certificación del expediente del
proceso de elección de magistrados de la CCR no existe prueba fehaciente de la
“no afiliación” de la abogada Rivas Landaverde. Y si esto es así, entonces la
Asamblea Legislativa incumplió su deber de verificar y documentar
diligentemente la no afiliación partidaria de dicha profesional. Por
tanto, el art. 1 del D. L. nº 764/2017, mediante el cual se eligió a la abogada
Carmen Elena Rivas Landaverde como magistrada presidenta de la CCR, es
inconstitucional por este motivo, y así será declarado en el fallo de esta
sentencia."
DISPOSICIÓN IMPUGNADA MEDIANTE EL CUAL SE ELIGIÓ A LA ABOGADA COMO PRIMER MAGISTRADA DE LA CORTE CUENTAS DE LA REPÚBLICA, ES
INCONSTITUCIONAL
B. Los demandantes también afirman que la Asamblea
Legislativa no investigó ni documentó la no afiliación partidaria de la abogada
María del Carmen Martínez Barahona, quien fue elegida como primera magistrada
de la CCR. Sobre ella, el informe del TSE indica que “no es respaldante” de
ningún partido político. Al respecto, este tribunal insiste en que no es lo
mismo ser un “no respaldante” que carecer de afiliación partidaria. Los
vocablos respaldante y afiliado no aluden a situaciones equivalentes ni
intercambiables, porque se puede ser respaldante de un partido político sin
estar afiliado a él o bien se puede estar afiliado al partido sin haber sido
uno de sus respaldantes. De ahí que el hecho de que el TSE haya indicado que la
abogada Martínez Barahona aparece en sus registros como no respaldante no debía
interpretarse como que no está afiliada a un partido político. Entonces, como
la constancia emitida por el TSE en el caso de la abogada Martínez Barahona no
prueba la “no afiliación” partidaria, no existe evidencia alguna en el
expediente legislativo de que haya investigado este aspecto. Por tanto,
el art. 2 del D. L. nº 764/2017, mediante el cual se eligió a la abogada María
del Carmen Martínez Barahona primera magistrada de la CCR, es inconstitucional
por este motivo, y así será declarado en el fallo de esta sentencia.
DEBER DE DOCUMENTACIÓN DE LA NO AFILIACIÓN PARTIDARIA DEL SEGUNDO MAGISTRADO DE LA CORTE CUENTAS DE LA REPÚBLICA SE HA CUMPLIDO,
DE MODO QUE ESTE PUNTO DE LA PRETENSIÓN DEBERÁ SER DESESTIMADO
"C. En cuanto a la elección del abogado Roberto Antonio
Anzora Quiroz como segundo magistrado de la CCR, esta sala observa que ninguno
de los informes por él presentados en el proceso de elección ante la Asamblea
Legislativa sugiere la existencia de datos o noticias de una posible relación
de dependencia partidaria. Tampoco se ha conocido por algún hecho público y
notorio que ello haya sido así. De hecho, en la constancia emitida por el TSE
el día 10 de mayo de 2017 aparece que el abogado Anzora Quiroz “no se encuentra
afiliado a ningún partido político, según […] los archivos que lleva la
Dirección del Registro Electoral de [esa] [i]nstitución”. De ahí que a la
autoridad demandada en este proceso no le era exigible ninguna acción orientada
a la investigación de la no afiliación partidaria. En consecuencia, en la
certificación del expediente sobre el proceso de elección a magistrados de la
CCR no existe ningún instrumento que ponga en cuestión su independencia
partidaria. Por ello, en este caso, el deber de documentación de la no
afiliación partidaria se ha cumplido, de modo que este punto de la pretensión
deberá ser desestimado."
DEBER DE DOCUMENTACIÓN DE LA NO AFILIACIÓN PARTIDARIA SE HA CUMPLIDO, DE MODO QUE LA INCONSTITUCIONALIDAD
DEL ART. 1 D. L. Nº 765/2017 DEBERÁ SER DESESTIMADA
"D. Sobre el abogado Nolberto Osmín Cunza López, en el
expediente legislativo incorporado en este proceso aparece la constancia del 3
de mayo de 2017, emitida por el secretario general del TSE, en la cual se
informa que, según los archivos de la Dirección del Registro Electoral de ese
tribunal, dicho ciudadano “no se encuentra afiliado a ningún partido político”
(folio 1220). Esto acredita que la Asamblea Legislativa sí documentó la no
afiliación partidaria del abogado Cunza López. A esto cabe agregar que ninguno
de los informes que fueron requeridos a los candidatos por parte de la citada
asamblea tiene datos o noticias de una posible relación de dependencia
partidaria. Tampoco los actores se refieren a algún hecho público y notorio que
sugiera que ello haya sido así. Por tanto, la afirmación contenida en el VI del
D. L. nº 765/2017 sí tiene respaldo probatorio, por lo que no era exigible a la
Asamblea Legislativa ninguna clase de acción distinta a las que realizó en el
proceso de selección. En definitiva, en la certificación del expediente sobre
el proceso de elección a magistrados de la CCR no existe ningún instrumento que
ponga en cuestión la independencia partidaria del abogado Nolberto Osmín Cunza
López. Por ello, en este caso, el deber de documentación de la no
afiliación partidaria se ha cumplido, de modo que la inconstitucionalidad del
art. 1 D. L. nº 765/2017 deberá ser desestimada."
DEBER DE DOCUMENTACIÓN DE LA NO AFILIACIÓN PARTIDARIA SE HA CUMPLIDO, DE MODO QUE LA
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ART. 2 D. L. Nº 765/2017 DEBERÁ SER DESESTIMADA
"E. Por último, en el caso de la abogada Patricia
Lissete Bardales Osegueda, el Legislativo agregó como medio de prueba la
certificación del expediente legislativo nº 1474-4-2017-31, extendida el 6 de
diciembre de 2017, por Guillermo Francisco Mata Bennett, Primer Secretario
Directivo de la Asamblea Legislativa. Ahí aparece el acta notarial otorgada a
las 13:20 horas del 30 de mayo de 2017, que contiene la declaración jurada
otorgada por la referida profesional, en la cual manifiesta que “no se
encuentra afiliada a ningún organismo o instituto político de los inscritos en
el Tribunal Supremo electoral” (folio 1243). También aparece la constancia
expedida el 1 de junio de 2017 por el secretario general del TSE, en la cual se
informa que, según los archivos de la Dirección del Registro Electoral de ese
tribunal, Patricia Lissete Bardales Osegueda “no se encuentra afiliada a ningún
partido político” (folio 1246). La certificación en mención también fue
incorporada por la respectiva profesional y en ella constan los mismos
documentos anteriormente descritos (folios 1319 y 1322).
Al valorar tal documentación se concluye que la Asamblea Legislativa sí
documentó la no afiliación partidaria de la abogada Bardales Osegueda. En
efecto, ninguno de los informes que fueron exigidos por la asamblea a los
candidatos tiene datos o noticias de una posible relación de dependencia
partidaria ni los demandantes se refieren a algún hecho público y notorio que
ello haya sido así. Por tanto, la afirmación contenida en el VI del D. L. nº
765/2017 tiene respaldo probatorio, por lo que no era exigible a la Asamblea
Legislativa ninguna clase de acción diferente o adicional a las que realizó en
el proceso de selección. En definitiva, en la certificación del expediente
sobre el proceso de elección a magistrados de la CCR no existe ningún
instrumento que ponga en cuestión la independencia partidaria de la abogada
Patricia Lissete Bardales Osegueda. Por ello, en este caso, el deber de
documentación de la no afiliación partidaria se ha cumplido, de modo que la
inconstitucionalidad del art. 2 D. L. nº 765/2017 deberá ser desestimada."
ASAMBLEA LEGISLATIVA NO CUMPLIÓ CON SU DEBER DE JUSTIFICAR O ARGUMENTAR
SU DECISIÓN DE ELECCIÓN. POR ELLO, EL D. L. Nº 764/2017 Y EL D. L. Nº 765/2017
DEBERÁN SER DECLARADOS INCONSTITUCIONALES EN ESTA SENTENCIA, POR ESTE MOTIVO
"3. Deber de documentación y argumentación con
objetividad de la honradez, cualificación técnica y profesional de los
ciudadanos electos como magistrados de la CCR.
A. En primer lugar, en las diversas
certificaciones presentadas se
encuentran atestados relativos al desarrollo académico y profesional de las
personas electas (títulos académicos, diplomas de cursos, seminarios,
constancias de trabajo, etc.). Asimismo, hay constancias remitidas por algunas
instituciones públicas que, según la Asamblea Legislativa, permiten inferir la
honradez de cada uno de los ciudadanos elegidos como magistrados del CCR (entre
ellas, las emitidas por la Dirección General de Centros Penales del Ministerio
de Justicia y Seguridad Pública, Dirección General de Impuestos Internos del
Ministerio de Hacienda, Sección de Investigación Profesional de la CSJ, del
Tribunal de Ética Gubernamental, Fiscalía General de la República, Procuraduría
General de la República, de la CCR y Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos).
Con base en la documentación aportada, esta sala
concluye que la Asamblea Legislativa documentó adecuadamente que las personas
electas tuvieran el perfil personal y profesional para ejercer el cargo de
magistrados del CCR. Por tanto, se estima que dicha autoridad contó con los elementos objetivos, necesarios y suficientes para la adopción
de una decisión. Es decir, hay prueba de que la Asamblea Legislativa documentó
la honradez y competencia notarias. Sin embargo, cabe aclarar que esta
afirmación no implica de ningún modo una valoración sobre el contenido de tales
documentos, sino que solo pretende evidenciar que la autoridad demandada sí
tuvo a su disposición los medios para valorar los perfiles de cada candidato.
B. En segundo lugar, en lo relativo a la argumentación
del acto electivo, la
Asamblea Legislativa incorporó la certificación del
expediente legislativo nº 1474-4-2017-1, el cual contiene toda la documentación
del proceso de elección de magistrados de la CCR, entre la que se encuentra:
(i) el informe de la subcomisión, de 4 de julio de 2017, (folios 998 a 1007);
(ii) el dictamen nº 32 de la Comisión Política de la Asamblea Legislativa, de
28 de agosto de 2017 (folios 1012 a 1022); (iii) el D. L. nº 764/2017; y (iv)
el D. L. nº 765/2017.
a. El contenido del informe y el dictamen antedichos no
tienen diferencias sustanciales. Ambos documentos tienen esencialmente el mismo
contenido. Salvo ciertos parágrafos, estos documentos reflejan la descripción
del proceso que ha tenido lugar antes de la decisión. Hecha tal precisión, y en
lo estrictamente pertinente a la argumentación de la honradez y competencia
notorias de las personas elegidas como magistrados de la CCR, el tribunal
advierte que la justificación en cuestión no permite advertir por qué los
abogados Carmen Elena Rivas Landaverde, María del Carmen Martínez Barahona,
Roberto Antonio Anzora Quiroz, Nolberto Osmín Cunza López y Patricia Lissete
Bardales Osegueda cumplen este requisito constitucional. De ahí que no es
posible establecer por qué ellos fueron los candidatos más idóneos que
participaron en el proceso de elección en comparación (al menos global) con el
resto. En efecto, los dictámenes aducen que:
“[…] se ha comprobado que los
aspirantes cumplen con los requisitos de probidad, honestidad, vocación de
servicio, compromiso institucional, independencia que implica separación de los
diversos órganos e instituciones, así como de los partidos políticos, y
rectitud requerida para desempeñar con dignidad la investidura; asimismo, la
cualificación técnica y profesional empírica o académica requeridas para el
idóneo desempeño de las responsabilidades y funciones inherentes al cargo o
empleo”.
Así, con tal argumentación, la Asamblea Legislativa reconoce que todos
los aspirantes, tanto los candidatos que finalmente fueron elegidos como los
que no, cumplieron el requisito de “honradez y competencia notorias” y, por
tanto, tienen la cualificación personal, académica y profesional necesaria para
ejercer el cargo de magistrados de la CCR. Para resaltar el aparente
cumplimiento de tal exigencia constitucional por parte de los ciudadanos
electos, los considerandos del D. L. nº 764/2017 y del D. L. nº 765/2017
indican lo siguiente:
Considerandos del D. L. nº 764/2017
“IV. Que la experiencia académica y laboral demostrada por la Abogada
Carmen Elena Rivas Landaverde, que por más de quince años se ha desempeñado
como funcionaria de la Corte de Cuentas de la República en diferentes cargos,
de los cuales se puede mencionar Colaboradora Jurídica de Auditoría Cuatro,
Colaboradora Jurídica y encargada de área en Dirección Jurídica Institucional,
Colaboradora Jurisdiccional Interina en el área jurisdiccional, Apoderada
General Judicial para Representar a la Institución en asuntos relacionadas a la
misma, judicial y extrajudicialmente ante las autoridades y dependencias
pertinentes; y treinta y nueve capacitaciones en materias contables
certificadas por la Corte de Cuentas de la República, entre otras”.
“V. En lo que respecta a la experiencia académica y laboral de la
Abogada María del Carmen Martínez Barahona, se ha podido constatar la
experiencia fiscal por más de quince años; así como su experiencia fiscal, se
desempeñó en la Unidad de Delitos Relativos al Patrimonio Privado y en la
División de la Defensa de los Intereses de la Sociedad; siendo la única fiscal
de todos los participantes, consideramos que esta experiencia puede contribuir
a mejorar los procesos de auditoría que realiza la Corte de Cuentas de la
República sobre sus estudios en investigación de hechos punibles, entre otras
cualidades que posee”.
VI. Que asimismo en la experiencia laboral demostrada del Abogado
Roberto Antonio Anzora Quiroz, destaca su trayectoria por más de veinticinco
años en la Corte de Cuentas de la República, quien ha desempeñado cargos de
Secretario de Actuaciones de las Cámaras Tercera de Primera Instancia y Quinta
de Primera Instancia, Jefe de Equipo Dirección de Auditoría Cinco, Auditor
Gubernamental, Dirección de Auditoría Tres y Cinco, Colaborador de la Dirección
Jurídica y Examinador de Cuentas Departamento de Control Municipal, entre
otras”.
Considerandos del D. L. nº 765/2017
“IV. Que la experiencia académica y laboral por parte del Abogado
Nolberto Osmín Cunza López, cuenta con la experiencia de haber laborado en
diferentes instituciones de la Administración Pública, así como en la propia
Corte de Cuentas de la República, en la cual destaca haber sido Magistrado de
la misma institución, asesor de la primera magistratura, Juez de Cuentas
Interino en Cámara de Primera Instancia y en las Cámaras de Segunda Instancia,
entre otros”.
“V. Que la experiencia académica y laboral por parte de la Abogada
Patricia Lissette Bardales Osegueda como Jueza Propietaria del Juzgado de Paz
de la Ciudad de Puerto El Triunfo, Departamento de Usulután; así como
diferentes suplencias en Juzgados de Primera Instancia, Juzgados de
Instrucción, de Menores, de Familia en diferentes departamentos del país desde
el año 2003 al 2015; a la vez, se ha desempeñado en diversos cargos en la
administración pública, tales como Asesora Jurídica en la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), entre otros”.
Como se advierte, la Asamblea Legislativa se limitó a señalar que todos
los candidatos a magistrados de la CCR cumplían con el perfil personal y
profesional adecuado para el cargo, incluyéndose los candidatos que finalmente
fueron elegidos.
b. Sin embargo, esta argumentación con que se pretende
justificar la idoneidad de los abogados que fueron elegidos es inaceptable,
porque las razones aducidas son insuficientes. Para la Asamblea Legislativa,
todos los candidatos cumplieron con las exigencias constitucionales, pero en el
dictamen o en el decreto de elección no aparecen razones plausibles que
fundamenten por qué ese órgano de Estado eligió finalmente a los abogados
Carmen Elena Rivas Landaverde, María del Carmen Martínez Barahona, Roberto
Antonio Anzora Quiroz, Nolberto Osmín Cunza López y Patricia Lissete Bardales
Osegueda como magistrados de la CCR y no a otros. La pretendida justificación o
argumentación legislativa no da cuenta de la idoneidad ni de la competencia
notoria de los candidatos elegidos en relación con los candidatos no electos,
es decir, se omitió decir por qué los elegidos poseen un mayor mérito y
capacidad que aquellos que no fueron elegidos. Más bien, solo da cuenta del
contenido que aparece en esos documentos. Dicha autoridad se limitó únicamente
a hacer una descripción, pasando por alto que describir el contenido de los
documentos no equivale a una justificación del acto electivo con base en los
documentos descritos. Esto implica que la supuesta argumentación quedó reducida
a una mera suma o acumulación de la documentación presentada por los
candidatos.
Reevaluando la jurisprudencia sobre los criterios a considerar para una
justificación aceptable -desde el punto de vista constitucional- en la elección
de los funcionarios de segundo grado, la actual conformación subjetiva de esta
sala considera que la argumentación debe cumplir con 2 grandes estándares: uno
informativo y otro argumentativo. Ambos se concretan en las siguientes
exigencias: (i) una descripción de los méritos adecuados de los candidatos para
el cargo; y (ii) la identificación y valoración de los aspectos analizados
durante el proceso electivo que ubiquen o posicionen a un candidato en mejor
posición electiva frente al resto a partir de un conjunto o tabla de criterios
o cálculos establecidos precisamente para la evaluación. En el presente caso no
se conoce las razones que justifican por qué la idoneidad y capacidad de los
candidatos a elegir es directamente superior a la de aquellos que no serán
electos. En efecto, tan solo la primera fue cumplida mínimamente por la
Asamblea Legislativa, mientras que la otra no.
En definitiva, la argumentación, justificación o motivación se exige
para la validez de la elección. Y su fin es, no describir el proceso, sino
demostrar que el elegido es el más calificado de todos los participantes. No
obstante, se desconocen las razones por las cuales los que fueron elegidos como
magistrados de la CCR son mejores que los que no lo fueron. Obviar esa
justificación detrás de la mera descripción del proceso de selección fomenta la
duda sobre qué es lo que ha primado en la elección: si un criterio de conveniencia
o un criterio técnico. Aunque se trate de un órgano político, la Asamblea
Legislativa también debe dar cuenta a la población de las razones de su
decisión.
La deficiencia argumentativa de los decretos legislativos también la
tienen los informes de la Subcomisión y de la Comisión Política. Este último
replica el primero. Y en ninguno de ellos se observan razones justificativas de
los actos electivos, en los términos constitucionales exigidos.
En consecuencia, pese a haber recabado documentación pertinente para
constatar el cumplimiento de los requisitos necesarios para poder optar al
cargo de magistrado de la CCR, y proceder a una elección válida (esto es, a una
elección fundada en el mérito), la Asamblea Legislativa no cumplió con su deber
de justificar o argumentar su decisión de elección. Por ello, el D. L.
nº 764/2017 y el D. L. nº 765/2017 deberán ser declarados inconstitucionales en
esta sentencia, por este motivo."
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESTÁ IMPOSIBILITADO PARA EXAMINAR LAS CUALIDADES
DE LAS PERSONAS ELECTAS PARA UN DETERMINADO CARGO PÚBLICO EN ELECCIÓN DE
SEGUNDO GRADO
"C. Ahora bien, es necesario aclarar que este tribunal
está imposibilitado para examinar las cualidades de las personas electas para
un determinado cargo público en elección de segundo grado. Ello corresponde
exclusivamente al criterio de selección adoptado por la Asamblea Legislativa
(sentencia de 23 de enero de 2013, inconstitucionalidad 49-2011). Y es que el
control de constitucionalidad a realizar en esta clase de procesos sobre los
actos de aplicación directa de la Constitución –actos electivos de segundo
grado– es meramente objetivo.
En efecto, esta sala solo ha determinado que la Asamblea Legislativa no
cumplió con las condiciones y requisitos que la Constitución exige para la
producción del acto electivo en cuestión (véase la sentencia de 5 de junio de
2012, inconstitucionalidad 19-2012), lo cual no ha implicado emitir juicios de
valor sobre los motivos que sirvieron de base para nombrar a los referidos
profesionales como magistrados de la CCR, pues ello escapa de la competencia de
este tribunal."
DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA EN EL
PROCEDIMIENTO DE ELECCIÓN DE LOS REFERIDOS PROFESIONALES COMO MAGISTRADOS DE LA
CCR, NO IMPIDE A ESTOS OPTAR A UNA REELECCIÓN EN LOS ALUDIDOS CARGOS
"Debe aclararse que la declaratoria de inconstitucionalidad por
vicios de forma en el procedimiento de elección de los referidos profesionales
como magistrados de la CCR, llevado a cabo por la Asamblea Legislativa, no impide
a estos optar a una reelección en los aludidos cargos, pues el objeto del
presente proceso constitucional -de acuerdo con la demanda planteada- no giró
en torno a si los referidos profesionales cumplen o no con los requisitos
constitucionales para ocupar dichos cargos, sino más bien en la omisión de la
Asamblea Legislativa de argumentar por qué las personas electas poseían
competencia notoria y por qué debían de ser ellas las electas según el perfil
requerido, y de acuerdo a lo explicado en esta sentencia."
SALA ESTIMA INDISPENSABLE DIFERIR POR MEDIO DE LA MODULACIÓN LOS EFECTOS
DE ESTA SENTENCIA DESDE EL DÍA SIGUIENTE AL DE SU NOTIFICACIÓN, HASTA EL 28 DE
AGOSTO DE 2020
"XII. Modulación de los efectos de la sentencia.
1. A. Como ha reiterado la jurisprudencia
constitucional, esta sala posee autoridad para modular los efectos de sus
decisiones. En efecto, como se dijo en la sentencia de 13 de enero de 2010,
inconstitucionalidad 130-2007, “[...] este [t]ribunal puede modular los efectos
de sus decisiones, porque ello constituye una función inherente a su actividad
jurisdiccional. En vista de que esta [s]ala se encuentra obligada a brindar una
eficaz protección de los contenidos constitucionales por su papel de guardián
de la constitucionalidad, puede usar los diversos mecanismos que desarrollan la
doctrina y la jurisprudencia constitucional para reparar las infracciones
cometidas contra la Constitución”.
La posibilidad de modulación temporal de los fallos de las sentencias
que tiene esta sala ha dado lugar a que en determinadas ocasiones se puedan
proferir las llamadas sentencias con efectos diferidos. Como se estableció en
la sentencia de 23 de diciembre de 2010, inconstitucionalidad 5-2001 AC, dentro
de la tipología de sentencias que se puedan emitir en el proceso de
inconstitucionalidad están las prospectivas o de inconstitucionalidad diferida.
Mediante este tipo de sentencia, este tribunal modula los efectos de su fallo
hacia el futuro, es decir, suspende los efectos de la sentencia por un período
razonable de tiempo, con el fin de preservar la integridad y supremacía de la
Constitución, con respecto a otros bienes que pudieran ser afectados por el
vacío que genera la inconstitucionalidad.
Este “plazo de espera” es un mecanismo dialógico que permite, por
ejemplo, que la autoridad controlada sea ella misma quien reemplace o corrija
el vicio por el cual fue invalidada la norma jurídica o acto normativo que fue
sometida al control constitucional. En efecto, como se dijo en la sentencia de
12 de diciembre de 2018, inconstitucionalidad 126-2014, esta variante de la
sentencia constitucional se define como “[...] aquellos pronunciamientos que no
expulsan inmediatamente una norma y otorgan un espacio de tiempo, para que la
autoridad competente emita el cuerpo jurídico, norma jurídica o acto normativo
correspondiente con el propósito de impedir el vacío que provocaría su
eliminación o para permitir la adaptación a la situación que se producirá ante
la ausencia de la norma. Esta sala ya ha emitido decisiones que se pueden
calificar como tales; por ejemplo, las sentencias de 14 de enero de 2016 y 28
de mayo de 2018, Incs. 109-2013 y 96-2014, respectivamente”.
B. Especial atención merece la sentencia
de 13 de junio de 2014, inconstitucionalidad 18-2017, en la cual se declaró la
inconstitucionalidad del nombramiento del señor Eugenio Chicas Martínez como
magistrado del Tribunal Supremo Electoral, pues, al tratarse de una persona
afiliada a un partido político, su elección en un cargo con funciones
jurisdiccionales vulneró los principios de la democracia representativa y
republicana, así como el principio de independencia. En este precedente, la
sala decidió diferir los efectos de la citada sentencia para no alterar el
normal funcionamiento de la institución, considerando que el señor Chicas
Martínez era el presidente de este órgano y estaba por concluir el período de
su mandato.
Tal como consta en el citado proveído, el periodo en el cargo de ex
magistrado presidente del TSE, esto es, del señor Eugenio Chicas Martínez,
finalizaba el 31 de julio de 2014, por lo que, al momento de emitirse dicha
decisión solo faltaban 48 días para que concluyera dicho período; de ahí que la
sala considerara pertinente dejar que aquel continuará en el cargo hasta la fecha
en cuestión, y a su vez ordenara a la Asamblea Legislativa constatar en lo
subsiguiente que las personas a nombrar como magistrados del TSE no estén
afiliadas a un partido político.
2. A. En el presente caso, esta sala
advierte que los abogados Carmen Elena Rivas Landaverde, María del Carmen
Martínez Barahona, Roberto Antonio Anzora Quiroz, Nolberto Osmín Cunza López y
Patricia Lissete Bardales Osegueda fueron elegidos como magistrados
propietarios y suplentes de la CCR para el período comprendido entre el 28 de
agosto de 2017 y el 27 de agosto de 2020, ambas fechas inclusive; por lo que,
al momento de emitirse esta decisión, solo faltan menos de 40 días para la
finalización del aludido plazo.
Entonces, en atención a las particularidades del presente caso, esta
sala estima indispensable diferir los efectos de esta sentencia desde el día
siguiente al de su notificación, hasta el 28 de agosto de 2020. Las razones que
justifican esta prospección son las siguientes:
a. La apremiante situación que se produciría si la CCR quedara
completamente acéfala durante el resto del período constitucional para el cual
fueron electos los actuales magistrados de esa corte, el cual en todo caso
resulta exiguo considerando las dificultades a las que se enfrentaría dicha entidad
de quedarse sin su órgano rector. Y es que debe señalarse que los efectos de
esta decisión se extienden tanto a magistrados propietarios como a los
suplentes.
b. Las afectaciones que podría provocar a la Hacienda Pública y a los
fondos destinados al presupuesto general del Estado, tomando en consideración
-además- el marco de la pandemia ocasionada por el Covid-19, pues se
obstaculizaría la labor contralora y fiscalizadora atribuida por la
Constitución a esta institución.
c. La realización por parte de la Asamblea Legislativa de la próxima
elección de magistrados de la CCR conforme a las exigencias probatorias y
argumentativas derivadas de esta sentencia. En otras palabras, se busca evitar
-por lo expuesto en las letras anteriores- que la Asamblea Legislativa haga un
proceso de elección apresurado, sin atender lo ordenado en esta decisión, lo
que redundaría en una nueva inconstitucionalidad."
EFECTOS DE LA SENTENCIA
" En consecuencia, y en atención a las circunstancias
particulares del caso ya descritas, los efectos de esta sentencia son los
siguientes: (i) los abogados Carmen Elena Rivas Landaverde, María del Carmen
Martínez Barahona, Roberto Antonio Anzora Quiroz, Nolberto Osmín Cunza López y
Patricia Lissete Bardales Osegueda, elegidos como magistrados propietarios y
suplentes de la CCR, respectivamente, continuarán fungiendo como tales hasta el
27 de agosto de 2020; y (ii) a fin de respetar las situaciones jurídicas
consolidadas y las actuaciones individuales o colectivas suscritas por los
referidos funcionarios, tal como lo exige el principio de seguridad jurídica
(art. 1 Cn.), la presente sentencia no afectará los actos emitidos por ellos en
el período en que desempeñaron o desempeñen sus cargos.
Esta sala considera necesario aclarar que este pronunciamiento no exime
a la Asamblea Legislativa de su deber de realizar, a la mayor brevedad, un
nuevo proceso de elección (constitucionalmente válido) para nombrar a las
personas que deberán ocupar los cargos de magistrados de la CCR, a fin de
garantizar que la institución no quede en acefalía una vez finalizado el
período para el cual aquellos fueron electos, ni se vean interrumpidas las
atribuciones que la Constitución le ha conferido."