LEGITIMACIÓN
PASIVA
LEGITIMACIÓN
PASIVA EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LA SIGUE OSTENTANDO EL ÓRGANO O
ENTIDAD PÚBLICA QUE HUBIERE EMITIDO LA ACTUACIÓN O INCURRIDO EN LA OMISIÓN
IMPUGNADA
“Esta Cámara en otros precedentes en las sentencias de fecha diecinueve de
julio de dos mil dieciocho en el proceso con referencia 00054-18-ST-CORA-CAM; y
en la del veintidós de agosto de dos mil dieciocho en el proceso con referencia
NUE: 00069-18-ST-CORA-CAM, se ha pronunciado sobre la legitimación
pasiva; y al respecto se destaca que:
El Art. 19 de la LJCA, establece quiénes
podrán ser demandados en el proceso Contencioso Administrativo:
“Legitimación
pasiva
Art. 19. Podrán ser
demandados en el proceso contencioso administrativo:
a) Cualquier órgano del
Estado o entidad pública en cuanto realice actividad materialmente
administrativa; en este caso deberá
demandarse al órgano o entidad pública que hubiere emitido la actuación o incurrido
en la omisión impugnada.
b) Los concesionarios.
c) Los contratistas.
En el caso que los
funcionarios a quienes se les atribuya la acción u omisión impugnada, o
respecto de quienes se pretenda deducir responsabilidad patrimonial, ya no
ejercieren el cargo a la fecha de presentación de la demanda o del aviso de la
misma en su caso, éstos también deberán ser demandados (…)(El
resaltado es nuestro).
De la lectura
sistemática del artículo antes citado, esta Cámara advierte que, en principio y
por regla general, la legitimación pasiva en el proceso contencioso
administrativo la sigue ostentando el
órgano o entidad pública que hubiere emitido la actuación o incurrido en la
omisión impugnada; es decir, se continúa con la aplicación de la teoría del
Órgano antes detallada; pues ello es acorde a la naturaleza misma del proceso
contencioso.”
APTITUD DE SER PARTE EN UN PROCESO CONCRETO, COMO DEMANDADO
“La doctrina reconoce que surgen el “órgano institución” y el
“órgano persona”. El primer concepto está relacionado a la repartición de
competencias y atribuciones en diferentes administraciones o unidades; el
segundo, se refiere a la imputación de una actuación al Estado.
Como lo
señala el administrativista Agustín Gordillo (Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas, Tomo 1 Parte
General, 11ª Ed., F.D.A., Buenos Aires, 2013, p. XII-2) “El órgano, precisamente por ser un medio para imputar una actuación
o una voluntad al ente del cual forma parte, no constituye una persona
diferenciada, sino que se confunde como parte integrante de él: No tiene, pues,
derechos o deberes diferenciados de los derechos o deberes del ente del cual se
desprende; su voluntad no es diferenciable de la voluntad de la organización a
la cual pertenece, precisamente porque la voluntad a través de él expresada es
en esa medida la voluntad de la organización.” (El subrayado es
nuestro).
En ese orden de ideas la SCA ha destacado que “Otro de los presupuestos procesales para la procedencia de la acción
contencioso administrativa es la legitimación, es decir, la aptitud de ser parte en un proceso concreto, como demandante
(legitimación activa) o como demandado (legitimación pasiva), y cuando se
deduce una pretensión contra un acto administrativo, es la Administración Pública quien se encuentra pasivamente
legitimada en el proceso. La
legitimación pasiva a que se hace referencia no corresponde a la administración Pública abstractamente considerada o
a cualquier órgano de ésta, sino, al órgano o entidad específica productor o
emisor del acto que da lugar al proceso, y en tal sentido se ha pronunciado
este Tribunal en ocasiones anteriores, es
decir, considerando que la acción contencioso administrativa debe intentarse,
necesariamente, contra la autoridad, funcionario o entidad emisor del acto
que se Impugna. Constituye requisito indispensable de la demanda,
conforme a lo dispuesto en el Art 10 literal b) de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, la mención
del funcionario, autoridad o entidad que ha pronunciado el acto que motiva el
proceso. Por consiguiente, es necesario individualizar al sujeto a quien se
demanda, ya que el propósito de la Ley, es asegurar desde el inicio del proceso
que la pretensión procesal se deduzca frente a la entidad o funcionario
pasivamente legitimada.(…)” —El resaltado es nuestro— (Auto definitivo
pronunciado por la SCA, de fecha veintisiete de octubre de dos mil seis, en el
proceso de referencia 3-2006, en el mismo sentido, el auto definitivo de fecha
cuatro de julio de dos mil cinco, dictado en el proceso identificado con la
referencia 98-V-2004).
No obstante, para el caso en concreto, es importante traer a
colación lo sostenido por el autor GAMERO CASADO, E., (Derecho Administrativo. Monografías (…) Óp. Cit., pp. 83-86) relativo a que no es posible “concebir el proceso Contencioso
Administrativo como un asunto de naturaleza civil o penal, en los que pesa
sobre el demandante la obligación de identificar al contrario, pero no
entendiendo al contrario como la Administración, sino como el concreto
funcionario o autoridad autor del acto. Esto es acertado hasta cierto punto (el contrario es la
Administración), pero no puede llevarse más allá, pues asimilación de procedimientos diversos constituye una
simplificación absolutamente impropia en un proceso de naturaleza contencioso
administrativa, que tiene como objetivo eliminar una actuación de un poder
público lesiva para los derechos e intereses de un ciudadano, lo que exige un
mayor grado de oficialidad en la conducta del órgano judicial encargado del
impulso del procedimiento.” Lo cual considera “incomprensible desde la perspectiva
del derecho a la protección
jurisdiccional.” (Las
negritas son nuestras).
Asimismo, el autor afirma que: “también
puede observarse que el Art. 10.b) dice <<el funcionario, la autoridad o
entidad>>, utilizando una conjunción disyuntiva que, con un mínimo de voluntad por parte del interprete, permite entender
satisfechos los requisitos de la demanda con la consignación de la
Administración pública (de la entidad) autora del acto. Por todas las
razones expuestas considero que, quedando
identificado el acto, y la
administración que lo dicta, debe admitirse la demanda Contencioso
Administrativa sin necesidad de singularizar el concreto funcionario o
autoridad que lo dictó.” (El sombreado y subrayado son nuestros).”
ERRADO CALIFICAR EL ESTADO DE CUENTA COMO ACTO DE COMUNICACIÓN Y
NO ACTO ADMINISTRATIVO TÁCITO
“3. ANÁLISIS DEL AGRAVIO
Los
agravios planteados por la parte apelante, en síntesis son: errónea
interpretación del art. 19 de la LJCA relativo a la legitimación pasiva, y del
art. 123 de la Ley General Tributaria Municipal, en adelante -LGTM-, con
relación al agotamiento de la vía administrativa.
Al
respecto sostiene que el Juez A quo erró
en considerar que el acto impugnado -estado
de cuenta emitido en fecha 03 de mayo de 2019, por la Encargada de Cuentas
Corriente de la Alcaldía Municipal de Chirilagua- constituye un acto de
comunicación y no verdaderas determinaciones tributarias de las que sí son
impugnables; asimismo, que al haberse demandado a la Alcaldía Municipal de
Chirilagua, no existe un vínculo entre la pretensión y una decisión sobre el
fondo del acto, por lo que, el acto tácito de determinación tributaria es
competencia de la Administración Tributaria Municipal y nunca de la Alcaldía
Municipal de Chirilagua; finalmente, con relación al segundo acto
administrativo impugnado que resolvió el recurso de apelación, el Juez A quo consideró
que constituye un acto confirmatorio de otro que no ha sido impugnado en el
proceso, a través de un estado de cuenta cuya impugnación es improponible por
falta de legitimación pasiva y falta de presupuestos materiales.
En ese orden de ideas, este Tribunal advierte que
la parte apelante en la demanda impugnó inicialmente el “estado de cuenta”
emitido en fecha tres de mayo de dos mil diecinueve, únicamente por el cobro de
las tasas municipales por el uso del suelo y subsuelo, conforme a la Ordenanza
Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales (Fs. 31 del expediente de primera
instancia) y consecuentemente, interpuso recurso de apelación en sede
administrativa, mismo que fue resuelto por el Concejo Municipal en fecha
veintinueve de mayo de dos mil diecinueve (Fs. 34 del expediente de primera
instancia), siendo este el segundo acto impugnado.
En ese sentido, del análisis del primer acto
impugnado se infiere que el estado de cuenta determina dos tributos, el primero
conforme a la Ordenanza Reguladora de
las Tasas por Servicios Municipales por el uso de suelo y subsuelo por una
torre de telecomunicaciones por los meses de enero a mayo de dos mil diecinueve,
más el 5% por fiestas patronales el cual asciende a la cantidad de $ 787.50; y,
el segundo conforme a la Ley de
Impuestos Municipales por los meses de enero a mayo de dos mil diecinueve, que
asciende a la cantidad de $ 645.95; sin embargo, por principio de congruencia
este Tribunal se limitará a analizar el primer tributo relativo al cobro de
tasas municipales.
La parte ahora apelante tal como lo dijera en su
recurso (Fs. 18 vuelto del expediente judicial) desde la sede administrativa
identificó un acto tácito de determinación tributaria contenido o materializado
en el estado de cuenta, así, al analizar la naturaleza del primer acto que ahora se
impugna, sobre la base de lo que dispone la jurisprudencia y analizando de
forma íntegra la sentencia emitida por la SCA en el proceso referencia
178-2010, de fecha cinco de mayo del año dos mil catorce; si bien el “estado de
cuenta” por regla general no constituye un acto tácito; en este caso,
constituye un acto administrativo expreso que conlleva implícitamente una
declaración de voluntad de determinación tributaria, que conforme a la nueva
legislación, puede ser impugnado directamente en el proceso contencioso
administrativo, como si fuera un acto tácito.”
ACTOS
TÁCITOS, DEBEN EMANAR DE LA MISMA AUTORIDAD QUE PUEDE DICTAR EL ACTO EXPRESO;
PARA SU IMPUGNACIÓN, LA LEGITIMACIÓN PASIVA LA OSTENTARÍA DE IGUAL MANERA EL
ÓRGANO QUE TIENE LA COMPETENCIA PARA EMITIR EL ACTO EXPRESO
“En ese
orden, a criterio de este Tribunal tampoco es atinado el análisis efectuado por
el Juzgador, que afirmó “la parte
demandada ha sido la Alcaldía Municipal de Chirilagua, la que, no cuenta con la
capacidad procesal que poseen todos los entes que tienen competencias
atribuidas por la ley (…) no existe un nexo o vínculo entre la pretensión
planteada por la parte actora y una decisión sobre el fondo de dicho acto. Por
lo que, de emitirse un pronunciamiento respecto a la legalidad del acto
administrativo tácito de determinación tributaria, que es competencia de la
Administración Tributaria Municipal y nunca podrá ser dictada por la Alcaldía
Municipal de Chrilagua…”; dado que para el caso de los actos tácitos, si
bien generalmente deben emanar de la misma autoridad que puede dictar el acto
expreso; es decir, que para la impugnación de este tipo de actos, la legitimación
pasiva la ostentaría de igual manera el órgano que tiene la competencia para
emitir el acto expreso.
En ese sentido, en cuanto a la consideración
relativa a que el emisor del acto impugnado carece de legitimidad, el Juez A quo fue demasiado rigorista y omitió
verificar el resultado de las prevenciones que realizó en el decreto a agregado
a folios 69, el cual fueron evacuadas en el escrito agregado a folios 74, en
donde la sociedad actora expuso sus pretensiones
contra la Alcaldía Municipal de Chirilagua por medio del Alcalde en su
carácter de representante legal y administrativo, así contra el Concejo
Municipal de dicha localidad.”
ACTOS DE DETERMINACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL LE CORRESPONDE AL CONCEJO
MUNICIPAL, ALCALDE Y SUS ORGANISMOS DEPENDIENTES
“En
ese orden la competencia para la emisión de los actos de determinación
tributaria municipal le corresponde al Concejo Municipal, Alcalde y sus
organismos dependientes, estos últimos, de conformidad al artículo 74 de la
LGTM, a quienes, por acuerdo previo del Concejo Municipal, se les ha autorizado
ejercer las atribuciones que para estos le confiere la ley; es por ello que los
actos tácitos, generalmente deben emanar de la misma autoridad que puede dictar
el acto expreso y para este caso conforme al art. 19 letra a) de la LJCA es un legítimo
contradictor en el proceso contencioso administrativo la autoridad, funcionario
o entidad productora de los actos administrativos que le generan agravio al
particular.
El Juez A quo previo su afirmación,
debió analizar dicho presupuesto ya el hecho que se haya demandado a la
Alcaldía Municipal de Chirilagua a través del Alcalde y el Concejo Municipal, ostenta el órgano o entidad pública que emite la
actuación impugnada; y, aunque no se ha demandado directamente a la Encargada de Cuentas
Corrientes, sí
se continúa con la aplicación de la teoría del Órgano acorde a la naturaleza
misma del proceso contencioso, es así que la procuradora de la parte actora en la demanda cumple con la carga procesal de señalar al
órgano o entidad de la Administración Pública a la cual le atribuían -a su
juicio- la emisión del acto administrativo tácito impugnado, por tales motivos, se acogerá este punto de apelación,
conforme a los términos antes pronunciados.”
DEBE REVOCARSE AUTO IMPUGNADO
CUANDO LA DEMANDA CUMPLIÓ SU CARGA PROCESAL DE IDENTIFICAR LA ACTUACIÓN
ADMINISTRATIVA IMPUGNADA Y ACREDITAR EL CORRECTO AGOTAMIENTO DE LA VÍA
ADMINISTRATIVA
“Finalmente, no se comparte el criterio tomado por el Juez A quo en
considerar que el acto que resolvió el recurso de apelación en sede
administrativa constituye un acto reproductorio, ya que en el caso que nos ocupa, el
referido estado de cuenta se configuró como el acto originario y
como se ha verificado constituye un acto tácito de determinación tributaria,
del cual la parte apelante interpuso recurso de apelación ante el Concejo
Municipal, mismo que fue resuelto a través del Acuerdo número ***
del acta número ***, de fecha veintinueve de mayo de dos mil diecinueve (fs. 34 del expediente de primera instancia).
En ese orden de ideas, tal como
la parte actora sostiene, el Juez A quo no debió considerar el acto que
resolvió el recurso de apelación como un acto confirmatorio de otro que no ha
sido impugnado en el proceso; es por ello que la sociedad demandante (ahora
apelante) al plantear el recurso de apelación lo hizo con respecto del acto
originario y a criterio de este Tribunal se agotó correctamente la vía
administrativa, conforme al art. 123 de la LGTM. En conclusión, se ha
verificado que la parte apelante en la demanda cumplió su carga procesal de
identificar la actuación administrativa impugnada y acreditar el correcto
agotamiento de la vía administrativa lo que coincide con la jurisprudencia de
esta Cámara y de la SCA, por lo tanto, deberá revocarse el auto definitivo
venido en apelación.
En este punto es importante tomar en cuenta lo que
establece el Art. 517 del CPCM, en
aplicación de los principios pro actione
y en congruencia con la petición expresada en el recurso de apelación, en el
presente incidente es procedente ordenar
que el Juez A quo admita la demanda
dándole el trámite de ley correspondiente.
Es de señalar que los efectos
de la sentencia de apelación referidos a la admisión, son aplicados en el
ámbito Civil y Mercantil por los Tribunales de Segunda Instancia cuando el Juez
de Primera Instancia ya realizó el completo análisis de admisibilidad y el
objeto del incidente de apelación se enfoca en indebido rechazo de la demanda,
siempre a efecto de potenciar el acceso a la Jurisdicción.”