CONTRATO COLECTIVO DE TRABAJO

CONAMYPE, COMO ENTE DESCONCENTRADO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRALIZADA, EN CUANTO AL “DERECHO COLECTIVO DEL TRABAJO” DE SUS SERVIDORES PÚBLICOS, ESTABA SUJETA A LAS REGLAS DE LA LEY DE SERVICIO CIVIL

“3. Pues bien, la anterior teorización tiene por fin determinar la naturaleza jurídica que la CONAMYPE poseía al momento de la emisión de la actuación administrativa impugnada.

i. Con el objeto de apoyar al sector de la micro y pequeña empresa, como fuente importante de empleo y riqueza del país, se creó la CONAMYPE, por medio del Decreto Ejecutivo número cuarenta y ocho supra, cuyo artículo 1 prescribía: «Créase la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, CONAMYPE (…) cuya misión es impulsar y desarrollar una gama de micro y pequeñas empresas modernas, competitivas, rentables, capitalizables, con capacidad de crear riqueza y empleo, articuladas dentro del sistema económico del país, en el marco de las estrategias de desarrollo nacional».

El artículo 2 del mismo cuerpo legal establecía que la CONAMYPE estaría integrada por «(…) cinco miembros. [Y] ser[ía] presidida por el Ministro de Economía (…)».

Es importante destacar que, tal como se relacionó anteriormente, una institución autónoma sólo puede ser creada mediante una ley en sentido formal; es decir, mediante un Decreto Legislativo que atribuya funciones y competencias específicas a un ente descentralizado. Entendiendo que las autónomas son dotadas de un núcleo competencial exclusivo, amplio e independiente del gobierno centralizado, el artículo 131 atribución 21ª de la Constitución establece que es la Asamblea Legislativa la que debe determinar las competencias de los diferentes funcionarios cuando éstas no hayan sido establecidas por la misma norma primaria.

Planteada esta premisa, resulta que la CONAMYPE no fue creada por medio de un Decreto Legislativo, sino por medio de una ley material; es decir, por medio del antedicho Decreto Ejecutivo número cuarenta y ocho supra.

Es relevante acotar que la CONAMYPE, de conformidad con el orden legal vigente al momento de emitirse los actos cuestionados, era un ente sometido a un régimen de subordinación a la Administración del gobierno central; ello, con fundamento en la determinación hecha en el Decreto Ejecutivo antedicho relativa a que tal comisión estaría presidida por el Ministro de Economía quien, a su vez, tenía voto de calidad en la adopción de decisiones (artículos 2 y 5 del Decreto Ejecutivo de creación de la CONAMYPE).

Asimismo, en el año dos mil catorce, la Asamblea Legislativa promulgó la Ley de Fomento, Protección y Desarrollo para la Micro y Pequeña Empresa, estableciendo en dicho cuerpo normativo que sería el Ministerio de Economía el encargado de implementar, diseñar y definir las políticas nacionales para el fomento y desarrollo de la competitividad de la micro y pequeña empresa; así como las políticas sectoriales que incluyeran el enfoque de género y los programas para el desarrollo sostenible de éstas.

En este contexto, la ley secundaria antes referida atribuyó a la CONAMYPE funciones de coordinación y ejecución de dichas políticas (artículos 7, 9 y 10 de la LFPDMYPE sin las reformas del año dos mil diecisiete), confirmando su carácter de organismo “ejecutor”, subordinado y con sujeción inmediata al Órgano Ejecutivo.

No puede atribuirse a la CONAMYPE, entonces, un matiz autónomo e independiente a la luz de la ausencia de una competencia decisora en éste ámbito de actuaciones; habida cuenta de que la definición de las políticas de desarrollo de la micro y pequeña empresa, por previsión legal (material), estaban centralizadas en el Ministerio de Economía.

Pues bien, para reafirmar esta tesis basta traer a colación la reforma de la Ley de Fomento, Protección y Desarrollo para la Micro y Pequeña Empresa, realizada por medio del Decreto Legislativo número ochocientos treinta y ocho, del quince de noviembre de dos mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial número doscientos veintidós, Tomo cuatrocientos diecisiete, del veintiocho de noviembre de dos mil diecisiete.

Por medio de tal reforma la Asamblea Legislativa instituyó a la CONAMYPE como una institución oficial autónoma, atribuyéndole expresamente tal calidad y las características connaturales a tal carácter; hecho que evidencia, a partir de un razonamiento lógico, la carencia previa de la condición ahora reconocida por el legislador secundario.

Así, el artículo 9 de la Ley de Fomento, Protección y Desarrollo para la Micro y Pequeña Empresa (reformado) pasó a regular lo siguiente: «Créase la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, como una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio; con autonomía administrativa y técnica. Se regirá por lo dispuesto en la presente ley y su reglamento, además de leyes especiales aplicables a la materia. Su domicilio será la ciudad de San Salvador; pudiendo establecer oficinas en el territorio nacional, según las necesidades del servicio y la disponibilidad de recursos (…)» (el subrayado es propio).

ii. Con fundamento en las anteriores consideraciones, este Tribunal advierte que, a la fecha de emisión de los actos administrativos impugnados —estando vigente el decreto Ejecutivo número cuarenta y ocho supra y la ley secundaria antes relacionada, sin sus reformas—, la CONAMYPE no gozaba de la categoría legal de “institución oficial autónoma”.

Por el contrario, su carácter institucional se enmarcaba en el de una “institución desconcentrada”, esencialmente y sin el ánimo de agotar justificaciones: porque su creación tuvo lugar en virtud de una ley material; por la existencia de una relación de sujeción y subordinación a la Administración centralizada del Estado, específicamente, con el Ministerio de Economía; por la carencia de independencia administrativa; y, por la limitación de sus atribuciones al carácter decisorio y definitivo del mencionado Ministerio de Economía.

4. Establecido lo anterior, la CONAMYPE, como ente desconcentrado de la Administración Pública centralizada, en cuanto al “derecho colectivo del trabajo” de sus servidores públicos, estaba sujeta a las reglas de la Ley de Servicio Civil -LSC-.

Al respecto, el artículo 2 de la referida ley prescribe: «Quedan sujetos a las disposiciones de esta ley, con las excepciones que después se dirán, los servidores públicos de las Instituciones Públicas. Cuando en el texto de esta ley se refiera a la Administración Pública o a las Instituciones Públicas, se estará refiriendo a la Presidencia de la República, Ministerios, Órgano Legislativo, Órgano Judicial, Órganos Independientes, Gobernaciones Políticas Departamentales y Municipalidades. Asimismo, cuando esta ley se refiera al funcionario o empleado público, se estará refiriendo a los servidores públicos o trabajadores (…)».

Ahora bien, en cuanto a la celebración de un contrato colectivo de trabajo entre un sindicato de trabajadores públicos y una institución pública, el artículo 119 de LSC establece lo siguiente: «Todo contrato colectivo celebrado con cualquier Institución Pública necesita para su validez, de la aprobación del titular de la misma, la cual estará sujeta a la opinión favorable del Ministerio de Hacienda. Para ello el funcionario respectivo hará la remisión dentro de los quince días hábiles siguientes de la firma del contrato. El Ministerio de Hacienda, al momento de emitir la opinión a que se refiere el inciso que antecede, la cual se emitirá dentro del plazo máximo de noventa días, deberá someterse a lo que establece el artículo 226 de la Constitución y lo que sobre el particular establece la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado. En caso la opinión fuera desfavorable se extenderá la vigencia del contrato anterior si existiere, y en todo caso se abrirá la negociación con base en los parámetros que dicha opinión necesariamente contemplase. En ningún caso podrá autorizarse ni emitir opinión favorable cuando el contrato en referencia exceda o pueda vulnerar lo que al efecto señala el artículo 228 de la Constitución. La institución que celebre dicho contrato está obligada a comunicar el texto del mismo a la Corte de Cuentas de la República» (el subrayado es propio).

El artículo transcrito instaura, sin lugar a la duda, dos requisitos de validez para los contratos colectivos de trabajo celebrados por servidores públicos con cualquier institución pública: (a) la aprobación del titular respectivo y (b) la opinión favorable del Ministerio de Hacienda.

En este orden de ideas, independientemente de la naturaleza que ostentara la CONAMYPE al momento de emitirse los actos cuestionados en este proceso, la inscripción del contrato colectivo pretendida por el SITCO estaba supeditada al cumplimiento de los requisitos enunciados en el párrafo anterior.”

AL CARECER, EL CONTRATO COLECTIVO DE TRABAJO DE LA OPINIÓN FAVORABLE DEL MINISTERIO DE HACIENDA, NO PODÍA SER INSCRITO POR EL JEFE DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE ORGANIZACIONES SOCIALES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRABAJO DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL

“5. En el procedimiento administrativo relativo al presente caso, el Jefe del Departamento Nacional de Organizaciones Sociales de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, previno al SITCO para que, de conformidad con el artículo 287 del CT, presentara «(…) la opinión respectiva del Ministerio de Hacienda sobre el Contrato Colectivo de Trabajo celebrado, así como también la aprobación del Ministerio de Economía, en el cual está adscrita dicha institución (…)» (folio 124 frente del expediente judicial).

Asimismo, consta en la certificación del expediente administrativo del caso que los Ministerios de Hacienda y de Economía -este último el Ministerio al que se encontraba adscrita la CONAMYPE-, se declararon “incompetentes” para emitir un pronunciamiento respecto del referido contrato colectivo de trabajo (folios 136, 141 frente y 142 frente).

Es por esto que, posteriormente, el Jefe del Departamento Nacional de Organizaciones Sociales de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, por medio del primer acto administrativo impugnado, «(…) [denegó] la inscripción del Contrato Colectivo de Trabajo celebrado entre la [CONAMYPE y el SITCO], por no cumplir uno de los requisitos indispensables para proceder a [la] inscripción el cual es la opinión favorable del Ministerio de Hacienda para que el Contrato Colectivo de Trabajo sea valido (sic) de conformidad al Art. 287 del Código de Trabajo (…)» (folio 143 vuelto).

Como se advierte, el fundamento de la denegación impugnada fue el hecho de carecer, el contrato colectivo de trabajo celebrado entre el SITCO y la CONAMYPE, de la opinión favorable del Ministerio de Hacienda.

Por otra parte, la norma jurídica invocada para sustentar la exigencia insalvable de tal requisito fue el artículo 287 del CT.

6. Precisado lo anterior, esta Sala advierte que, independientemente de la norma invocada por el Jefe del Departamento Nacional de Organizaciones Sociales de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social para denegar la inscripción del contrato colectivo de trabajo celebrado entre el SITCO y la CONAMYPE; el fundamento ontológico jurídico de tal denegación es la falta de la opinión favorable del Ministerio de Hacienda.

Pues bien, la pretensión de ilegalidad de la parte actora se ha apoyado en la afirmación categórica de que la opinión favorable del Ministerio de Hacienda «no es vinculante, de estricta observancia o (…) condicionante para poder proceder a la aprobación e inscripción del contrato colectivo de trabajo» (folio 7 frente).

En este sentido, establecido que ha sido en el apartado 4, letra C, romano IV de esta sentencia que la opinión favorable del Ministerio de Hacienda constituye un requisito esencial de validez de un contrato colectivo de trabajo; resulta que la decisión administrativa impugnada, a pesar de la enunciación formal de una norma del Código de Trabajo, es conforme a derecho, pues tal como ha quedado establecido supra, el referido contrato colectivo de trabajo celebrado entre el SITCO y la CONAMYPE estaba supeditado, en su validez, a los requisitos consignados en el artículo 119 de la LSC, que establecer lo siguiente: «Todo contrato colectivo celebrado con cualquier Institución Pública necesita para su validez, de la aprobación del titular de la misma, la cual estará sujeta a la opinión favorable del Ministerio de Hacienda. (…)»

Consecuentemente, ante la carencia de tal presupuesto, el contrato colectivo de trabajo al que se ha hecho referencia no podía ser inscrito por el Jefe del Departamento Nacional de Organizaciones Sociales de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.

En este orden de ideas, tanto el acto administrativo originario como su confirmación, no adolecen de los vicios de ilegalidad deducidos por la parte actora, en los términos expuestos en la demanda de mérito.”