VOTO PARCIALMENTE DISIDENTE DEL MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ

SANCIONES ADMINISTRATIVAS

CONSTITUYEN INTERFERENCIAS DEL ESTADO EN LOS DERECHOS DE QUIENES LAS SUFREN, EN TODA LIMITACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES, DEBE OPERAR UN SISTEMA DE PRINCIPIOS ORIENTADORES Y GARANTÍAS PROTECTORAS

“Sin embargo, el actor aduce que la cuantía de la multa no es proporcional porque ha presentado el inventario del 95% de los productos que más han rotado, es decir, los que le producen más rédito y solo le faltó presentar el de la gasolina regular, lubricantes y repuestos, es decir, señala que el quantum que se aplicó para la sanción excede con mucho el reproche merecido. Es respecto de la decisión recaída en este reproche que no concuerdo con la decisión de mayoría.

3. La competencia de esta Sala comprende la revisión de la legalidad entendida como el apego de la administración a los principios del derecho, la correcta interpretación de la legislación, el buen uso del entendimiento humano en la valoración de los elementos que llevaron a la administración a adoptar la decisión impugnada, así como la concordancia entre la interpretación del ordenamiento jurídico y la constitución como norma primaria que orienta el sistema.

La primacía de los principios constitucionales aplicables a todo el derecho punitivo – incluyendo el derecho administrativo sancionatorio– en virtud de los arts. 11, 12, 14 y 86 de la Cn.; así, el artículo 86 contiene el principio de vinculación positiva, que constriñe las potestades de la Administración a las que le confiere la misma constitución y la ley; el artículo 14 desarrolla la facultad sancionatoria que se otorga a la administración, misma que se ve sujeta a la aplicación del “debido proceso” según el propio texto de la norma constitucional; éste, que ha sido denominado también “proceso constitucionalmente configurado” corresponde a las garantías que se consignan en el artículo 11 Cn., que aplican a toda clase de proceso y, en particular, las reguladas en el artículo 12 de la Cn., para todas las infracciones e ilícitos a los que corresponde una sanción, sin limitarse al derecho penal.”

            PRINCIPIOS APLICABLES EN MATERIA ADMINISTRATIVA SANCIONADORA

“En consecuencia, en materia administrativa sancionatoria, se aplican principios de trascendencia constitucional, cuyo desarrollo ha sido notable en materia penal, pero que no son exclusivos de esta materia, por el contrario, tienen vigor en todos los ámbitos en que puede cometerse una infracción y sancionarse, ya sea por los tribunales o por la Administración; entre ellos el principio de culpabilidad -por el cual se responde solo por los actos propios, considerando la voluntad del infractor y la medida del daño causado o riesgo incurrido - que contiene, entre otros subprincipios, los de razonabilidad y proporcionalidad.

En atención a que el ejercicio de los derechos fundamentales no puede ser restringido más allá de lo estrictamente necesario para la tutela de los intereses públicos, las sanciones administrativas deben tener justificación racional y ser proporcionadas a las circunstancias que las originan y a los fines que se quiere alcanzar con ellas – principio de razonabilidad –; por otra parte toda intervención en los derechos fundamentales debe ser adecuada para contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo, necesaria para la protección de este fin, e interferir en otro derecho solamente en la medida necesaria para cumplir esta finalidad –principio de proporcionalidad estricta.”

POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN Y SU RELACIÓN CON LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD ESTRICTA

“4.- Al respecto de la potestad sancionadora de la administración y su relación con estos dos principios la Sala de lo Constitucional ha postulado lo siguiente:

“[…] el reconocimiento de la potestad sancionadora administrativa conlleva, de forma paralela, la necesidad de la proporcionalidad de las sanciones administrativas, tanto en el plano de su formulación normativa, como en el de su aplicación por los entes correspondientes. Así, en el plano normativo se observará la proporcionalidad siempre que las sanciones contempladas en la ley o reglamento sean congruentes con las infracciones respectivas; mientras que en el plano aplicativo, el principio se cumplirá siempre que las sanciones que se impongan sean proporcionales a la gravedad que comporten los hechos según circunstancias objetivas y subjetivas.

De esta manera, el principio de proporcionalidad sirve, por un lado, como límite a la discrecionalidad de la actividad administrativa sancionatoria, procurando la correspondencia y vinculación que debe existir entre las infracciones cometidas y la gravedad o severidad de las sanciones impuestas por el ente competente; y, por otro, como un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles vulneraciones a derechos y garantías constitucionales siempre que la relación entre el fin o fines perseguidos por el ente legisferante y la sanción tipificada como medio para conseguirlo implique su sacrificio excesivo o innecesario, carente de razonabilidad.” [Sentencia de inconstitucionalidad con referencia 175-2013, pronunciada a las once horas con cincuenta y cinco minutos del tres de febrero de dos mil dieciséis.]

Así, la razonabilidad –que es la proporcionalidad en el plano de la formulación normativa– propende a la justificación fundada de las sanciones y a la adecuación que debe hacerse para que no resulten excesivas a las circunstancias que las originan y a los fines que se quiere alcanzar con ellas; mientras que la proporcionalidad atiende a la relación de equivalencia entre el derecho protegido y la intensidad de la intervención que recae sobre derechos fundamentales como resultado de la represión del daño o riesgo a ese bien jurídico defendido.

Partiendo de los criterios extraídos de la jurisprudencia citada, habrá que determinarse si el diseño de una sanción es racional o implica un exceso respecto de la aflicción causada y si es proporcionado al daño o riesgo generado.

Lo adecuado, a los fines de la proporción, es contar con criterios que permitan graduar las sanciones, lineamientos que diseña el legislador (racionalidad/proporcionalidad en el diseño) y que luego son interpretados bajo una cierta discrecionalidad por el ente aplicador – en este caso la autoridad administrativa – aprovechando los límites mínimos y máximos que se determinan para cada sanción (gradualidad/proporcionalidad en la aplicación).”

BAREMOS GUÍA EN LA DOSIFICACIÓN DE LA PENA, A LA PROPORCIÓN ENTRE AQUELLOS Y EL DAÑO

“Respecto a la racionalidad manifestada en los baremos que sirven de guía en la dosificación de la pena, a la proporción entre aquellos y el daño, así como la inconveniencia de las penas únicas, se ha pronunciado la Sala de lo Constitucional, en la sentencia que antes se ha citado, en los siguientes términos:

“[…] para lograr la proporcionalidad entre la represión de las infracciones administrativas y la naturaleza de los comportamientos ilícitos, corresponde al legislador en primer lugar el establecimiento de un baremo de sanciones en atención a su gravedad y de infracciones tipificadas con arreglo a tal clasificación y, además, la inclusión de criterios de dosimetría punitiva, es decir criterios dirigidos a los aplicadores de las normas para graduar la sanción que corresponda a cada caso, según la apreciación conjunta de circunstancias objetivas y subjetivas.

De acuerdo al derecho comparado –y sin ánimo de exhaustividad–, entre los criterios de dosimetría de sanciones administrativas que pueden considerarse se encuentran: (i) la intencionalidad de la conducta constitutiva de infracción; (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción.

Lo anterior pone de manifiesto la relación necesaria entre la observancia de la proporcionalidad en la labor sancionadora administrativa y la discrecionalidad con que debe contar tanto el legislador que crea la norma sancionadora como la Administración que impone las sanciones. En efecto, la exigencia de alcanzar la debida proporción entre infracción cometida y sanción aplicada sólo es posible con el reconocimiento de un margen de decisión en los ámbitos normativo y aplicativo de la potestad sancionadora, pues ello permitirá la valoración de las circunstancias que rodean a la contravención respectiva y la razonabilidad en la graduación de las penas a imponer.

D. El reconocimiento de tal discrecionalidad trae como consecuencia la aceptación de la práctica legislativa de establecer límites mínimos y máximos en la cuantía de las sanciones –en caso de ser pecuniarias–, esto es, de pisos y techos sancionatorios como parte de la técnica de dosimetría aludida, lo cual permite flexibilidad en la graduación de las sanciones según la severidad de la infracción cometida y evita la arbitrariedad de la Administración en el ejercicio de dicha potestad, pues dejar en blanco los límites sancionatorios implicaría una discrecionalidad irrestricta –a manera de facultad omnímoda– que permitiría la imposición de sanciones según criterios de oportunidad, sin sujeción a prescripciones legales.

En relación con lo anterior, cabe mencionar que la discrecionalidad señalada conlleva la inconveniencia de establecer multas fijas para cada contravención administrativa, en tanto que la inflexibilidad de dicha técnica no permite a las autoridades impositoras graduar las sanciones de acuerdo con las circunstancias de cada caso, lo cual puede provocar el tratamiento desproporcional de los infractores ante excesos que, de igual forma, se vuelve arbitrario. En todo caso, si el legislador omitiera en un producto normativo la regulación de pisos o techos sancionatorios, ello no significaría el libre e inimpugnable arbitrio de la autoridad respectiva en su aplicación, sino que comportaría una remisión tácita al principio de proporcionalidad sobre dicha potestad sancionadora, con el debido deber de motivación.”

De la cita antes relacionada se entiende que para que una sanción administrativa resulte racional, el legislador (i) diseña un abanico sancionatorio, estableciendo infracciones diferenciadas que abarquen conductas consideradas de menor a mayor gravedad a las cuales corresponden consecuencias igualmente caracterizadas para que las infracciones menos graves reciban menor reproche que las de mayor incidencia; (ii) dota a los aplicadores de criterios de dosimetría para el caso concreto, a fin de que la sanción a imponer sea graduada a fin de responder al daño causado o riesgo incurrido en cada caso.

A su vez, la proporcionalidad en el caso concreto tiene que ver con (i) la manera en que una sanción se impone, depende entonces de que el aplicador efectivamente haga uso de esos criterios de dosimetría, adecuando el reproche al daño y (ii) en los casos en que la norma no logre plena racionalidad por carecer de los parámetros adecuados para la dosimetría punitiva, el aplicador está obligado a aplicar la proporcionalidad con fundamento directo en la Constitución, no puede escudarse en la ausencia del criterio normativo, sino que debe aplicar la norma primaria en forma directa.”

SANCIÓN A CUALQUIER ACCIÓN TÍPICA RESULTA INADECUADA POR CARENCIA DE FLEXIBILIDAD PARA ESTIMAR LA PROPORCIÓN ENTRE EL DAÑO QUE SE CAUSA Y LA ADECUADA REPRESIÓN DE DICHO COMPORTAMIENTO EN LA MEDIDA DE SU INTENSIDAD

“5.- En el caso particular la sanción que se ha impuesto es la establecida en el artículo 243 letra “a” del CT, cuerpo legal en el que se dispone:

“Constituyen incumplimientos con relación a la obligación de llevar control de inventarios y métodos de valuación:

a) Omitir llevar registros de control de inventarios estando obligado a ello. Sanción: Multa equivalente al cero punto cinco por ciento sobre el patrimonio o capital contable que figure en el balance general menos el superávit por revalúo de activo no realizado, la que no podrá ser inferior a nueve salarios mínimos mensuales;”

Se trata pues de una multa con determinación fija: esto es, podrán variar los montos según el tamaño del patrimonio del contribuyente, pero la afectación es exactamente la misma: 0.5% del total de su patrimonio o de su capital contable, al que sólo se resta el superávitat por revalúo de activo no realizado.

La única forma establecida en la ley de disminuir la cuantía de la sanción es mediante las circunstancias atenuantes del art. 261 CT, que no son medidas de cuantificación de la proporcionalidad de una pena respecto de la acción que se pune, sino recompensas que el legislador diseña para fomentar que un infractor ya comprobado cumpla las obligaciones que ha dejado de cumplir.

5.1. En consecuencia, puede advertirse que, en cuanto a la racionalidad o principio de proporcionalidad en el diseño normativo, el legislador omitió criterios de dosimetría punitiva – para cualquier infracción objetivamente típica se aplica exactamente la misma sanción. Es decir, el reproche no atiende a (i) la intencionalidad de la conducta constitutiva de infracción; (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción.

La sanción, como fue diseñada, carece de medida para modularla a partir de estos criterios, y por ende, no es concordante con un parámetro de racionalidad legislativa o proporcionalidad en el diseño.

5.2. Asimismo, en el caso concreto se advierte que la omisión de la obligación no es total, es decir, la propia DGII admite que (a) el contribuyente sí llevaba inventario por la actividad económica principal que consiste en la venta de combustibles, lubricantes y otros (b) la infracción se suscita por no haber llevado registro de control de inventarios de algunos de los productos del total que se transfieren.

Si bien la cuantía de la multa no es elevada, se observa que la administración tributaria la impone inclusive explicando al contribuyente que no es porque no haya presentado inventarios en general sino porque de una parte de los productos que debe registrar no ha presentado ni llevado control de inventario. Nótese que no se le está atribuyendo que no haya declarado y pagado esos tributos, solamente que no cumplió algunas de las formalidades de control para una porción de su inventario.

En otras palabras, se configura una infracción parcial a la obligación, y hay una norma que sanciona esa infracción, la cual carece de racionalidad en la medida que el legislador no previó su modulación pues no se atiende ni a la intención, ni al daño causado, ni a los beneficios que, si acaso, pudo obtener el ofensor, ni tampoco responde a los fines principales de la sanción.

En estos casos, quien está obligado a buscar una forma de modulación –según la jurisprudencia previamente citada– es el aplicador, la Administración al momento de utilizar la norma, empero, es evidente que tal obligación fue incumplida en este caso, puesto que la DGII se encontraba ante un caso en el que la mayor parte de productos sí están inventariados y para ellos sí existe un registro de control de inventario, por ende no puede aplicar la sanción tal cual está determinada, porque el daño causado no es el mismo que si hubiese omitido la totalidad de los productos. De ahí que, el aplicador no respetó tampoco parámetro alguno de dosimetría punitiva, sino que, simplemente, aplicó como un autómata el texto de la ley, sin reparar en el defecto de racionalidad que la norma presentaba.

6. En línea de lo antecedente, se vuelve manifiesto que, la sanción correspondiente a cualquier acción típica resulta inadecuada por carencia de flexibilidad para estimar la proporción entre el daño que se causa y la adecuada represión de dicho comportamiento en la medida de su intensidad, tampoco permite punir en el grado justo la intención – dolo o simple culpa – del administrado, ni atiende a ningún otro criterio de dosimetría.

Sin embargo, es posible remitirse a la idea de que estas multas solamente pueden configurar un “techo” o límite superior y que por ende no deberían aplicarse de manera automática a todas las infracciones aunque resulten de la misma conducta, sino que constituirá la sanción de aquellas que ocasionen los mayores daños o pongan en riesgo más manifiesto el bien protegido, amén de distinguirse siempre entre el quantum con que se castiga una infracción dolosa del que es aceptable como consecuencia jurídica de una actividad negligente o imprudente.

En consecuencia, el aplicador debió motivar una alternativa racional, partiendo de una premisa fundante del reproche proporcional adecuado en la sanción disponible: que la multa que se ha determina en el artículo 243 letra “a” del CT, sólo puede imponerse atendiendo a que la cuantía que aparece como única debe reservarse como el extremo superior de un intérvalo, únicamente para los casos de mayor gravedad: dolosos, con graves daños, correspondientes a una omisión absoluta de la obligación, con comprobados beneficios para el infractor, por lo que, se debe entender que la sanción puede ser de hasta cero punto cinco por ciento sobre el patrimonio o capital contable que figure en el balance general menos el superávit por revalúo de activo no realizado y la Administración está obligada a buscar una cuantía inferior en los casos no tan graves, como el presente, determinando algún porcentaje que constituya un desde del cual iniciar las consecuencias jurídicas de conductas típicas pero merecedoras de menor reproche.

7. En consecuencia, son parcialmente ilegales los actos administrativos impugnados, en lo que atañe a la imposición – y correspondiente confirmación – de la multa impuesta que la DGII procediera a atemperar el reproche mediante el uso de criterios de dosimetría punitiva.

Por ende ha de entenderse que es legal imponer una multa como sanción por la infracción al artículo 243 letra “a” CT, pero es ilegal su cuantificación.

Por lo tanto, para la reparación del daño causado, deberá fundamentarse la cuantía a imponer, que comprenderá como piso o límite inferior un monto que deberá fijar la autoridad administrativa utilizando el principio de proporcionalidad, y cuyo límite superior será de hasta cero punto cinco por ciento sobre el patrimonio o capital contable que figure en el balance general menos el superávit por revalúo de activo no realizado, siendo necesario que la autoridad administrativa razone con fundamento en criterios definidos de dosificación punitiva para defender la proporcionalidad del porcentaje de la multa con relación a los daños o riesgos presuntamente resultantes de la contravención reprimida con su imposición así como los demás criterios señalados a lo largo del voto.

Asimismo, no podrá desmejorarse la situación de la contribuyente de manera que, a cualquiera que sea la dosimetría elegida, si la administración aplicó atenuantes a la multa original, deberá aplicar esos mismos atenuantes a la que resulte de la imposición proporcional de la multa correspondiente.”