LEY DE RESTRICCIÓN TEMPORAL DE DERECHOS CONSTITUCIONALES CONCRETOS PARA
ATENDER LA PANDEMIA COVID-19
EL DECRETO LEGISLATIVO Nº
611 ES UN AUTÉNTICO RÉGIMEN DE EXCEPCIÓN, LO QUE SE DETERMINA POR SU CONTENIDO
Y NO POR SU DENOMINACIÓN
“Según la
doctrina, la
Constitución prevé la forma de creación, modificación o derogación de
determinadas fuentes de Derecho, algo que es conocido como “supremacía
constitucional formal” (Carla Huerta Ochoa, “La acción de inconstitucionalidad
como control abstracto de conflictos normativos”, en Boletín
Mexicano de Derecho Comparado, nº 108, 2003, p. 932). La observancia de las
formas establecidas para la aprobación y entrada en vigor de las normas
jurídicas es un valor y un elemento esencial del Estado de Derecho (Corte
Constitucional de Colombia, sentencia de 24 de febrero de 2016, C-087/16), en
tanto que son expresión de principios subyacentes, como el democrático y
deliberativo en las normas provenientes de la Asamblea Legislativa. Por tanto,
en este caso, primero se analizarán, por su orden, los problemas jurídicos (i) y
(ii) –vicios de forma–. Y solo si se desestiman esos motivos de
inconstitucionalidad se procederá al análisis de los problemas jurídicos (iii)
y (iv) –vicios de contenido–.
Antes de
proceder a hacer este examen, debe subrayarse que el Decreto Legislativo nº 611
es un auténtico régimen de excepción. A pesar de que su denominación es la de “Ley de Restricción Temporal
de Derechos Constitucionales Concretos para Atender la Pandemia Covid-19”, lo
cierto es que sus arts. 1, 4, 5 y 6, que regulan la “restricción temporal […]
[de] la [l]ibertad de [t]ránsito, [el] [d]erecho a [r]eunirse pacíficamente y
sin armas para cualquier objeto lícito y el [d]erecho a no ser obligado a
cambiarse de domicilo” (art. 1), tienen como efecto invertir la funcionalidad
de estos derechos fundamentales –no ejercicio como regla y ejercicio como
excepción– y permitir su afectación en zonas territoriales enteras, no solo en
casos singulares. Por tanto, la problemática sobre si el Decreto Legislativo nº 611
constituye un régimen de excepción a pesar de su nombre debe ser tratada como
una “cuestión de palabras”, pues sus efectos materiales son los de uno de ellos
(Carlos Vaz
Ferreira, Lógica viva, 1ª ed., 1962, p. 71)”
2. A.
A continuación se expondrán las razones para resolver el primer problema
jurídico planteado por vicios de forma. Al respecto, los demandantes sostienen
que la Asamblea Legislativa no documentó
ni justificó por qué se emitió la Ley de Restricción Temporal de Derechos
Constitucionales Concretos para Atender la Pandemia COVID-19, lo cual, en su
opinión, vulneraría el art. 131 ord. 27º Cn.
En su defensa, la autoridad demandada
argumentó que es un
hecho notorio que el mundo entero se enfrenta a una emergencia sanitaria sin
precedentes a causa de la COVID-19, que exige de los Estados la adopción de
herramientas extraordinarias y excepcionales, por ejemplo, la suspensión
general de derechos constitucionales. No obstante –afirmó–, considerando el mal
uso de los regímenes de excepción en el pasado, previo a resolver la petición
del Órgano Ejecutivo de suspender ciertos derechos constitucionales, realizó un
examen exhaustivo de los aspectos jurídicos y políticos que justificaron su
adopción. Así, determinó que, en este caso, concurría una de las condiciones
contempladas en el art. 29 Cn. para la suspensión de derechos constitucionales,
esto es, una pandemia en territorio nacional, la cual incluso sobrepasa a la contemplada
en el citado precepto.”
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA ESTÁ
EN EL DEBER DE VERIFICAR Y DOCUMENTAR LA EXISTENCIA DE RAZONES QUE JUSTIFIQUEN
UN RÉGIMEN DE EXCEPCIÓN
“B. En este punto, esta sala considera
necesario retomar el criterio jurisprudencial empleado en las sentencias de 10
de junio de 2019 y 28 de abril de 2015, inconstitucionalidades 19-2016 y
122-2014, respectivamente, según el cual la Asamblea Legislativa tiene, en
algunos supuestos, el deber de verificar determinadas circunstancias o estados
de cosas que son necesarios para adoptar una decisión, por ejemplo, cuando previo
a un acto electivo debe cerciorarse y documentar que los candidatos a un cargo
público gozan de independencia partidaria.
Siguiendo esa
línea jurisprudencial en el presente caso, de la interpretación de los arts. 29
inc. 1º y 131 ord. 27º Cn. se deriva que la Asamblea Legislativa tiene la
obligación de verificar y documentar la existencia de razones –jurídicas y
fácticas– que justifiquen la adopción de un régimen de excepción. Así, con
fundamento en las acotaciones expuestas en el Considerando VIII de esta
resolución, el Órgano Legislativo, previo a decretar un régimen de excepción,
debe constatar, documentar y acreditar no solo el supuesto o la condición
contemplada en el art. 29 inc. 1º Cn. en la que se ampararía tal medida, sino
también los derechos constitucionales cuya suspensión se considera necesaria,
observando los presupuestos de tiempo y forma en la que operaría, así como los
procedimientos para su adopción.
Es dable
destacar que la adopción de un régimen de excepción exige al Órgano Legislativo
respetar el principio de proporcionalidad (sentencia de inconstitucionalidad 15-96,
ya citada); ello implica realizar un examen de proporcionalidad, por un lado, del
régimen en cuestión en sí mismo y, por otro, de cada derecho cuya suspensión se
pretende. En otras palabras, corresponde al Órgano Legislativo la obligación de
documentar y acreditar la existencia de circunstancias objetivas –en este caso,
con base en la mejor evidencia científica– que justifiquen la idoneidad,
necesidad y proporcionalidad de la medida, en relación con la pandemia, a la
que alude el art. 29 inc. 1º Cn. (apartado 3 B del Considerando VIII). Tal
situación permite a la ciudadanía a
posteriori someter a control constitucional la decisión legislativa, a fin
de que esta sala determine si la actividad legislativa se sujetó al marco
constitucional que regula los regímenes de excepción y, en su caso, deje sin
efecto dicha normativa por contravenir el orden constitucional.”
DEBE EXPONERSE LOS FUNDAMENTOS TÉCNICOS
O EMPÍRICOS TENIDOS EN CUENTA, LO QUE EXIGE JUSTIFICAR COMO LA EMISIÓN DE LA
LEY EVITARÍA EL IMPACTO SANITARIO DE LA PANDEMIA Y QUE TENÍA EL PROPÓSITO DE
VELAR POR LA SALUD
“Aunado a lo
expuesto, debe tenerse presente que la etapa de diálogo y deliberación pública
del procedimiento para la adopción de un régimen de excepción –apartado 5 del
Considerando VIII– tiene la finalidad de que el Órgano Legislativo –primero, la
comisión parlamentaria que analiza y, en su caso, emite un dictamen favorable a
una propuesta de proyecto legislativo; y segundo, el pleno legislativo que
somete a estudio dicho dictamen para luego aprobarlo o no– someta a discusión,
en este caso particular, no solo el texto de propuesta del régimen de
excepción, sino el material adjunto a la misma o cualquier otro que permita el
debate y análisis de las razones justificativas, desde una perspectiva general,
de la media que se pretende adoptar y, de manera particular, de los derechos
concretos cuya suspensión se estima necesaria; todo, en relación en este caso
con la pandemia.
C. a. En el presente caso, de acuerdo con el dictamen nº
31, de 29 de marzo de 2020, la Comisión Política de la
Asamblea Legislativa “se [refirió] a la propuesta del Consejo de Ministros en
el sentido [que] se [emitiera la] “Ley de Restricción Temporal de Derechos
Constitucionales Concretos para Atender la Pandemia COVID-19” y, después de
haber realizado “[el] estudio y análisis correspondiente”, estimó que dicha ley
debía ser aprobada por el pleno legislativo, de conformidad con el decreto que
acompañaba al dictamen favorable (este último puede ser consultado
en el siguiente link, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/dictamenes/6889F148-2467-4686-9BD0-BBEF7766A868.pdf).
Según el aludido
documento, dicha iniciativa exponía que el art. 167 ord. 5º Cn. confiere a
dicho consejo la facultad para proponer, en caso de epidemia, al Órgano
Legislativo la suspensión de los derechos constitucionales a los que se refiere
el art. 29 inc. 1º Cn., la cual, de acuerdo con el art. 30 Cn., no podrá
exceder de 30 días, con la posibilidad de prorrogarse por un período igual, una
vez haya finalizado el primer plazo, mediante nuevo decreto, si continúan las
circunstancias que motivaron dicha medida. Asimismo, la solicitud del Órgano
Ejecutivo citaba algunos apartados de los arts. 5 (referido a la libertad de
tránsito), 65 inc. 1º (el derecho a la salud), 66 (el deber del Estado a
brindar asistencia médica gratuita si es un medio eficaz para prever la diseminación
de enfermedades transmisibles), todos de la Constitución. También señalaba que
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en sus arts. 4, 12 y
21) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en sus arts. 3 al 6, 9,
12, 15, 17 al 20, 22 y 23) reconocen, por un lado, los derechos a la libre
circulación y a escoger libremente la residencia y, por otra, que el ejercicio
del derecho de reunión pacifica puede estar sujeto a restricciones legales para
proteger la salud.
En aplicación de
ese marco normativo –expone el aludido dictamen–, el Órgano Ejecutivo sostuvo que
la finalidad de dicha ley era “[…] controlar de manera eficiente el inminente
impacto sanitario de la pandemia de COVID-19 que afrontaría el país […]” y que
esta podría afectar la totalidad o parte del territorio de la República; dicha
decisión habría de ser adoptada por la Asamblea Legislativa por medio del
decreto respectivo, suspendiendo las garantías constitucionales estrictamente
necesarias para tal propósito, esto es, “[…] con el fin de velar por la salud
de la población, ante el impacto de la epidemia de [la] COVID-19”.
b. Esta sala observa que la Comisión Política tomó en
consideración el marco normativo constitucional que regula los presupuestos y
el procedimiento para adoptar un régimen de excepción. Así, estableció que el Órgano
Ejecutivo, por medio del Consejo de Ministros, tenía iniciativa para proponer
al Órgano Legislativo emitir un decreto suspendiendo algunos derechos
constitucionales con efectos generales o solo en una parte del territorio
nacional, respetando el plazo previsto en el art. 30 Cn. para su vigencia. Asimismo,
si bien la Asamblea Legislativa –tal como dijo en su informe de defensa– alegó que
se configuraba como causal la existencia de una pandemia que “afectaría” a la
población salvadoreña, con base en las declaraciones de la OMS y la situación
de otros países con presencia de la COVID-19, era necesario que dicha autoridad
documentará y acreditará cómo la suspensión de los derechos constitucionales
concernidos por el decreto impugnado frenaría la propagación o, en su caso,
favorecería el combate de la enfermedad ocasionada por la COVID-19.
En efecto, en
el dictamen que precedió a la aprobación del objeto de control, únicamente se
hizo una mención genérica, sin fundamento alguno, de que la emisión de la ley
evitaría el impacto sanitario de la pandemia y que tenía el propósito de velar
por la salud de toda la población, pero no se expusieron los fines concretos
que se pretendían alcanzar, ni la forma en que cada una de las restricciones
aprobadas por dicha ley posibilitarían el cumplimiento de tales fines. Es más,
pese a que se mencionó que solo se suspenderían las “garantías
constitucionales” rigurosamente necesarias, de acuerdo con el art. 29 inc. 1º
Cn., al examinar el texto del dictamen no se señaló cuáles derechos
constitucionales concretos debían ser suspendidos, ni mucho menos se mencionó
la forma en que se consideraba que tales restricciones fomentarían o
provocarían el fin trazado.
Del referido
dictamen, no es posible colegirse los fundamentos técnicos o empíricos tenidos
en cuenta, en esa fecha, para suponer
con probabilidad que la restricción de los derechos concernidos garantizaría la
salud de las personas. Tampoco aquellos que justifican la necesidad de
implementar tales medidas respecto de otras menos gravosas que pudieran generar
los mismos efectos favorables pretendidos.
Lo anterior
permite afirmar que la Comisión Política –primer nivel de la discusión
legislativa– no fundamentó con base en datos objetivos –en este caso, la mejor
evidencia científica (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, resolución 1/2020, ya citada)– que el
régimen de excepción era la medida idónea
–por ser la más adecuada y razonable para alcanzar el fin trazado–, necesaria –por no existir otra medida
igualmente idónea, pero menos gravosa– y proporcionada
–en cuanto es mayor la importancia del fin perseguido en comparación al grado
de afectación provocado por dicha medida, por lo que debe prevalecer el
primero–, ni mucho menos documentó la forma mediante la cual podría tenerse por
establecidos dichos aspectos. Tal como se acoto supra, tampoco efectuó el
examen de proporcionalidad respecto de cada uno de los derechos constitucionales
concretos que serían objeto de suspensión. Y es que ni siquiera identificó los que
se verían afectados bajo la adopción del régimen de excepción.”
SE EXIGE DOCUMENTAR LA
BASE TÉCNICA QUE SOSTIENE LA PROBABILIDAD DE QUE LA ADOPCIÓN DE CADA
RESTRICCIÓN, GENERE ALGUNA PROTECCIÓN AL DERECHO A LA SALUD
“D. De igual manera, en el desarrollo
de la sesión plenaria extraordinaria nº 9, de 29 de marzo de 2020 –segundo
nivel de la discusión legislativa–, en la que se aprobó el decreto legislativo
objeto de control en este proceso (que puede ser consultada en los enlaces web https://www.youtube.com/watch?v=V9AqHfWrmwM y https://youtu.be/gwqlPK_jjf4) se advierten las mismas
omisiones. En efecto, no hubo un análisis sobre cada una de las restricciones
adoptadas respecto de su idoneidad para conseguir efectos benéficos concretos
en el derecho a la salud de la población, por ende, también se omitió
documentar la base técnica que sostenía la probabilidad de que la adopción de
cada restricción, generaría alguna protección al derecho a la salud. Únicamente
se procedió a la lectura del informe que exigía el art. 8 del Decreto
Legislativo nº 594, es decir, un informe en el que el Órgano Ejecutivo debía justificar
la prórroga de las medidas adoptadas. Pero en ese informe se omitió exponer
cuál era la base técnica que justificaba la extensión de las medidas
restrictivas reguladas en el proyecto que se iba a aprobar (el Decreto
Legislativo 611).
E. En el Decreto Legislativo nº 611 cuya
constitucionalidad se cuestiona en este proceso (el cual puede consultarse en https://www.diariooficial.gob.sv/diarios/do-2020/03-marzo/29-03-2020.pdf),
además de los aspectos mencionados en el dictamen nº 31 –derivados de la
propuesta de suspensión de derechos constitucionales presentada por el Órgano
Ejecutivo al Legislativo–, se tienen como considerandos que: (i) mediante
Acuerdo Ministerial nº 301, de 23 de enero de 2020, publicado en el Diario
Oficial nº 15, tomo nº 426, de esa misma fecha, el Órgano Ejecutivo en el Ramo
de Salud decretó como medida preventiva para la salud pública, con base en el
contexto epidemiológico internacional y ante el avance del nuevo coronavirus
2019, emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, a partir de esa
fecha por tiempo indefinido (Considerando IX); (ii) por medio de Decreto nº 1,
de 30 de enero de 2020 publicado en el Diario Oficial nº 20, tomo nº 426, de
esa misma fecha, se decretaron en el ramo de salud directrices relacionadas con
la atención de la emergencia sanitaria por “[el] «Nuevo Coronavirus
(2019-nCoV)», con el objeto de proteger la salud de la población mediante la
prevención oportuna o la disminución de un eventual impacto negativo en
términos de morbilidad, mortalidad, alarma social e impacto económico, frente a
la emergencia sanitaria por dicha enfermedad”; (iii) pese a la emergencia
sanitaria declarada y las directrices relacionadas con su atención, entre ellas
las actividades de vigilancia para la detención temprana de casos sospechosos,
al día de hoy los casos de COVID-19 se han propagado a nivel internacional, con
transmisión de persona a persona, lo que ha generado un alto impacto en los
servicios de salud y estrés en las reservas de suministros médicos esenciales; y
(iv) el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial para la Salud declaró “el
brote del nuevo coronavirus (COVID-19) como una pandemia; de manera que la
gravedad, contagio y diseminación del virus ha evolucionado a una situación de
mayor impacto que la de una epidemia, concepto que utiliza el [a]rt. 29 de la
Constitución de la República”.”
EL CONTENIDO DE LOS
CONSIDERANDOS, NO SUSTITUYE LA EJECUCIÓN DE LA ACTIVIDAD DE DOCUMENTACIÓN Y
ANÁLISIS POR PARTE DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
“No obstante, de
los referidos considerandos tampoco se puede advertir la ejecución de alguna
actividad de documentación y análisis por parte de la Asamblea Legislativa
sobre la idoneidad, necesidad y proporcionalidad de las restricciones
reguladas, pues únicamente se mencionó la existencia del Acuerdo Ministerial nº
301, de 23 de enero de 2020, en el que se decretó emergencia sanitaria en todo
el territorio nacional y el Decreto Ejecutivo nº 1 de 30 de enero de 2020, del
Ramo de Salud, que contenía las Directrices Relacionadas con la Atención de la
Emergencia Sanitaria “Nuevo Coronavirus(2019-nCoV)”, pero dicha mención no
representa una base técnica y suficiente para acreditar en sentido estricto la
razonabilidad y proporcionalidad de las restricciones adoptadas.