RÉGIMEN DE EXCEPCIÓN

EL PLAZO CONSTITUCIONAL PREVISTO ES EL MÁXIMO, NO EL MÍNIMO, EL MISMO DEBE SER EL RAZONABLEMENTE INDISPENSABLE, PARA LA OBTENCIÓN DEL FIN CONSTITUCIONAL QUE SE PERSIGUE CON LA SUSPENSIÓN DE DERECHOS

“IV. Traslado del objeto de control.

1. El presente caso plantea una situación particular y anormal en el ordenamiento jurídico salvadoreño. La Ley de Restricción Temporal de Derechos Constitucionales Concretos para Atender la Pandemia COVID-19 fue emitida con base en el art. 29 Cn. (Considerando I). El art. 30 Cn., estrechamente ligado al art. 29 Cn., prevé que el plazo de suspensión de los derechos fundamentales no debe exceder de 30 días y que, transcurrido el mismo, la suspensión puede prolongarse por igual período y mediante un nuevo decreto, siempre que continúen las circunstancias que lo motivaron. El Decreto nº 594 tenía, según su art. 10, una vigencia de 15 días contados a partir de su entrada en vigor, esto es, de su publicación en el Diario Oficial, que se realizó el 15 de marzo de 2020. Ante el vencimiento de dicho plazo, constituye un hecho público y notorio que la Asamblea Legislativa aprobó el Decreto Legislativo nº 611, de 29 de marzo de 2020, que contiene la Ley de Restricción Temporal de Derechos Constitucionales Concretos para Atender la Pandemia COVID-19. Dicho decreto fue publicado en el Diario Oficial nº 65, tomo 426, de 29 de marzo de 2020.

El plazo previsto en el art. 30 Cn. es un plazo máximo, no mínimo. La expresión “no excederá” es indicativa de ello. Puesto que el régimen de excepción permite al Estado suspender derechos fundamentales, el plazo durante el cual estará vigente se sujeta a las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad. En efecto, dicho plazo debe ser el razonablemente indispensable para la obtención del fin constitucional que se persigue con la suspensión de derechos. Como se está en presencia de una situación de emergencia o anormalidad, su vigencia debe quedar limitada a la existencia de la situación excepcional que se trata de corregir, pues su objetivo esencial es restablecer la normalidad (Carlos Vidal Prado y David Delgado Ramos, “Algunas consideraciones sobre la declaración del estado de alarma y su prórroga”, en Revista Española de Derecho Constitucional, nº 92, 2011, p. 261).”

LA CONSTITUCIÓN HABILITA LA PROLONGACIÓN DEL PLAZO, NO LA FIJACIÓN DE UN PLAZO NUEVO

“Si esto es así, ello sugiere que no se le puede exigir a la Asamblea Legislativa o al Consejo de Ministros un acierto matemático sobre si las medidas específicas aprobadas serán de la duración apropiada para poner fin a la situación de anormalidad. Por esta falta de certeza, el art. 30 Cn. prevé que “[t]ranscurrido este plazo [la suspensión] podrá prolongarse […] por igual período y mediante nuevo decreto, si continúan las circunstancias que la motivaron”. “Prolongar” (verbo utilizado en el art. 30 Cn.) es un verbo que hace referencia a la extensión de un plazo fijado con anterioridad, de manera tal que al plazo aprobado originalmente le debe suceder una prolongación, no la fijación de uno nuevo.”

LA REGULACIÓN DE REGÍMENES DE EXCEPCIÓN EN DECRETOS LEGISLATIVOS DIVERSOS, SUPONEN FRAUDES AL LÍMITE DEL PLAZO CONSTITUCIONALMENTE PERMITIDO

“Por las razones indicadas, esta sala considera que el Decreto Legislativo nº 611 constituye materialmente una prórroga del Decreto nº 594. Y ello es a pesar de que a la ley que contiene el Decreto nº 611 se le califique como “nueva”. Esta forma de entender el estado de cosas producido por este último decreto previene fraudes a la Constitución, porque impide que cualquier decreto sucesivo a un decreto de régimen de excepción sirva para defraudar el límite previsto por la norma fundamental mediante “nuevos” decretos indefinidos. Además, a la luz de la realidad –de la que el Derecho no puede aislarse (admisión de 17 de febrero de 2020, inconstitucionalidad 10-2020)–, es evidente que el “nuevo” régimen de excepción, adoptado justamente el último día de vigencia del anterior, contiene el mismo supuesto habilitante: la emergencia sanitaria provocada por la COVID-19. Y por ello mismo tiene un contenido casi idéntico al del anterior y relaciona expresamente jurisprudencia constitucional emitida en el marco del régimen de excepción materialmente prorrogado.”

DEFINICIÓN DE CONFORMIDAD A PRECEDENTES CONSTITUCIONALES

“3. Según los precedentes constitucionales, “[e]l régimen de excepción o suspensión de garantías constitucionales aparece en nuestra Constitución […] como un ordenamiento de reserva, que permite afrontar algunas de las llamadas situaciones excepcionales, es decir, aquellas situaciones anormales, extraordinarias y temporarias derivadas de acontecimientos caracterizados por cierto nivel de gravedad –guerra, calamidad pública, invasión, rebelión, sedición, catástrofe, grave perturbación del orden y otros–, las cuales hacen necesario revestir a los órganos estatales –especialmente al Ejecutivo– de facultades igualmente extraordinarias para hacer frente de manera pronta y eficaz a dicha situación” (sentencia de inconstitucionalidad 15-96, ya citada). Además, en la sentencia citada se reconoció que el régimen de excepción se rige por los principios de proporcionalidad y estricto Derecho –según el último, todo lo relativo a él debe estar reglamentado por el Derecho, especialmente la Constitución–. Y para evitar excesos en su aplicación, determinó la posibilidad de fijar parámetros y formas de responsabilidad a los órganos decisores.

Y es que, en general, la regulación constitucional del régimen de excepción busca limitar la discrecionalidad en su declaración y ejercicio –principio de estricto Derecho– (Corte Constitucional de Colombia, sentencia de 9 de marzo de 2011, C-156/11). Debido a sus efectos en los derechos fundamentales –su suspensión–, dicho régimen debe considerarse como una situación excepcional motivada por circunstancias de tal gravedad que justifiquen las medidas suspensivas, sin que esto suponga que los hechos superen al Derecho y terminen por desplazar su fuerza normativa. Por ello, estas situaciones extraordinarias deben ser entendidas como algo que debe abordarse desde la lógica de la excepcionalidad y de la duración por el tiempo mínimo indispensables, y con el menor sacrificio posible para los derechos fundamentales (Francisco Balaguer Callejón, Manual de Derecho Constitucional. Volumen II, 11ª ed., 2016, pp. 458-459). Esta sala retomará con más detalle el tema del régimen de excepción en un apartado distinto de esta sentencia.”

CONDICIONES DE APLICACIÓN

“VIII. El régimen de excepción.

1. A. Condiciones de aplicación. El art. 29 Cn. establece que “[e]n casos de guerra, invasión del territorio, rebelión, sedición, catástrofe, epidemia u otra calamidad general, o de graves perturbaciones del orden público, podrán suspenderse las garantías establecidas en los artículos 5, 6 inciso primero, 7 inciso primero y 24 de esta Constitución, excepto cuando se trate de reuniones o asociaciones con fines religiosos, culturales, económicos o deportivos. Tal suspensión podrá afectar la totalidad o parte del territorio de la República, y se hará por medio de decreto del Órgano Legislativo o del Órgano Ejecutivo, en su caso. […] También podrán suspenderse las garantías contenidas en los Arts. 12 inciso segundo y 13 inciso segundo de esta Constitución, cuando así lo acuerde el Órgano Legislativo, con el voto favorable de las tres cuartas partes de los Diputados electos; no excediendo la detención administrativa de quince días”. Las “situaciones anormales, extraordinarias y temporarias” como supuestos habilitantes para la adopción de un régimen de excepción son, de acuerdo con esta sala, las previstas en tal disposición (sentencia de inconstitucionalidad 15-96, ya citada).”

LA EPIDEMIA COMO CIRCUNSTANCIA EXCEPCIONAL PARA DECLARARLO

“B. Una de esas circunstancias excepcionales es la “epidemia”. En relación, la Organización Mundial de la Salud define la epidemiología como el estudio de la distribución y los determinantes de estados o eventos (enfermedades) relacionados con la salud y la aplicación de esos estudios al control de enfermedades y otros problemas de salud (https://www.who.int/topics/epidemiology/es/). Si bien este tribunal no se puede arrogar la opinión profesional que corresponde a la ciencia médica, para una persona media es sabido, aunque sea de forma intuitiva, no conceptual –en el sentido epistemológico de esta expresión–, que la epidemiología se ocupa de fenómenos como el efecto de pasar de contacto continuo al discontinuo, la dispersión de un grupo infectado, infección de grupo a grupo y la inmunización natural y artificial, entre otros (Topley, “La biología de las epidemias”, en El desafío de la epidemiología. Problemas y lecturas seleccionadas, 1ª ed., 1988, pp. 794-811 –publicación de la Organización Panamericana de la Salud–).

La Organización Mundial de la Salud considera que el término “epidemia” alude a una cuestión de proporción en la incidencia –nuevos casos– de una enfermedad, que puede ser transmisible o no, que se observa cuando la presencia de casos confirmados de una enfermedad o de algún evento relacionado con la salud, en una comunidad o región, claramente exceden las expectativas calculadas para una determinada temporada (Organización Mundial de la Salud, Ethical considerations in developing a public health response to pandemic influenza, 1ª ed., 2007). El desarrollo y expansión del concepto ilustra el hecho de que hay distintos tipos de epidemias, cada una con ciclos vitales, índices de contagio, resistencia a antibióticos y mortalidad, que son únicos, lo que convierte a la planificación contra las epidemias y, por ende, contra las pandemias, en algo impredecible (Pedro Alejandro Villarreal Lizárraga, Pandemias y Derecho: Una perspectiva de gobernanza global, 1ª ed., 2019, p. 21).”

LA PANDEMIA COMO CIRCUNSTANCIA EXCEPCIONAL PARA DECLARARLO

“Por un argumento a fortioti, las pandemias también quedan comprendidas en el ámbito de aplicación del art. 29 Cn., siempre y cuando se trate de una que afecte a El Salvador, conclusión a la que debe llegarse con base en los datos científicos objetivos que por el momento estén disponibles. Según la Organización Mundial de la Salud, “[s]e llama pandemia a la propagación mundial de una nueva enfermedad. Se produce una pandemia de gripe cuando surge un nuevo virus gripal que se propaga por el mundo y la mayoría de las personas no tienen inmunidad contra él. Por lo común, los virus que han causado pandemias con anterioridad han provenido de virus gripales que infectan a los animales” (definición en https://www.who.int/csr/disease/swineflu/frequently_asked_questions/pandemic/es/).”

ÓRGANOS COMPETENTES Y PROCEDIMIENTO CONSTITUCIONAL PARA ADOPTARLO

“2. Órganos competentes para adoptarlo. El régimen de excepción puede ser adoptado por la Asamblea Legislativa o por el Consejo de Ministros si se trata de la suspensión a la que se refiere el art. 29 inc. 1º Cn. –la de los derechos reconocidos en los arts. 5, 6 inc. 1º, 7 inc. 1º y 24 Cn.–. Si se trata de la Asamblea Legislativa, debe hacerlo de manera justificada, en votación nominal y pública con los dos tercios de votos, por lo menos, de los diputados electos (art. 131 ord. 27º Cn.). En cambio, si se trata del supuesto establecido en el art. 29 inc. 2º Cn. –suspensión de los derechos establecidos en los arts. 12 inc. 2º y 13 inc. 2º Cn.–, tal disposición solo confiere competencia a la Asamblea Legislativa para que adopte esta modalidad de régimen de excepción, con la consecuencia correlativa de que, tratándose de los derechos a los que ella se refiere, el Consejo de Ministros carece de competencia para suspenderlos. Además, para hacerlo, requiere del voto favorable de las tres cuartas partes de los diputados electos.

Por otro lado, la competencia del Consejo de Ministros para adoptar el régimen establecido en el art. 29 inc. 1º Cn. debe interpretarse como algo muy excepcional (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-8/87, de 30 de enero de 1987, párrafos 20 y 24). Según nuestra Constitución, la Asamblea Legislativa sesiona periódicamente, por lo que el único supuesto en que el Consejo de Ministros puede ejercer la competencia conferida por el art. 29 inc. 1º Cn. es cuando se esté en presencia de un período largo en que la Asamblea Legislativa no sesione, como el vacacional. De hecho, en las discusiones de la Asamblea Constituyente se dijo expresamente que solo sería posible ejercer esta competencia por no estar reunida la Asamblea Legislativa, “porque está en el tiempo de las fiestas de agosto, [n]avidad o cualquier circunstancia parecida” (intervención del lic. Rey Prendes en los debates constituyentes, consultado en las versiones taquigráficas que contienen discusión y aprobación del proyecto de la Constitución de la República de 1983, tomo III, sesión del 24 de agosto de 1983, p. 16).

En tal sentido, la aplicación excepcional para el Consejo de Ministros solo resulta plausible de una imposibilidad material de reunión de la Asamblea, en iguales términos a lo expresado en esta sentencia respecto de la declaratoria de emergencia, lo cual no abarca el hecho de que no se instale una sesión plenaria o se determine su realización en una fecha posterior.”

EL ESTADO DE DERECHO JAMÁS SE SUSPENDE, LA LEGALIDAD CONSTITUCIONAL IMPERA EN TODO MOMENTO

“3. A. Principio de proporcionalidad y control constitucional. La suspensión de derechos fundamentales puede ser, a veces, el único medio para atender a situaciones de emergencia pública y preservar los valores superiores de la sociedad democrática. Pero, no se puede hacer abstracción de los abusos a que puede dar lugar. Así, esta no puede suponer jamás la suspensión temporal del Estado de Derecho o la autorización para que los gobernantes pasen por alto la legalidad constitucional a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidos, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que un gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-8/87, ya citada, párrafos 20 y 24).”

LA CONSTITUCIÓN Y LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS, TIENEN PLENA VIGENCIA

“Por tal razón, los estados de excepción no anulan la Constitución ni los instrumentos internacionales de derechos humanos, y no son, ni pueden ser, un Estado de facto, de manera que no revisten un grado absoluto, al encontrarse limitados por diversos tipos de controles que buscan impedir los excesos y garantizar los principios fundamentales que soportan el Estado de derecho (Corte Constitucional de Colombia, sentencia de 16 de abril de 2010, C-252/10). En consecuencia, aunque provisionalmente suponen la regulación de la anormalidad, es la Constitución misma la que fija sus condiciones de aplicación, órganos competentes para adoptarlos, condiciones de cesación y los derechos que puede llegar a suspender. Y es que un régimen de excepción produce una auténtica paradoja: los derechos fundamentales se suspenden en beneficio de sí mismos. Prescindir de ese criterio finalista y tutelar conduciría a la distorsión del Estado de Derecho en una forma de organización política que lo contradice y desnaturaliza (Corte Constitucional de Colombia, sentencia de 13 de abril de 1994, C-179/94). Por tal motivo, es imprescindible que un estado o régimen de excepción no conduzca a la supresión de la democracia, el Estado de Derecho y la forma y sistema de gobierno republicano, porque se adopta con la finalidad de protegerlos, no de distorsionarlos ni destruirlos.”

DEBE ESTAR DEBIDAMENTE JUSTIFICADO Y SUJETO A LÍMITES Y AL CONTROL CONSTITUCIONAL

“B. Por tanto, es imprescindible que el régimen de excepción esté debidamente justificado y sujeto a límites y al control constitucional. Esta sala ha sostenido que la adopción de un régimen de excepción debe respetar el principio de proporcionalidad (sentencia de inconstitucionalidad 15-96, ya citada). A esto habría que agregar que en estos casos el examen de proporcionalidad tiene un contenido dual: en sentido genérico, requiere de un análisis de la adopción del régimen en sí misma; y en sentido particular, debe determinarse la proporcionalidad de la suspensión de cada derecho concreto –no es preceptivo que todos se suspendan; y es precisamente por tal razón que el art. 29 Cn. emplea la expresión “podrá”, y no la de “deberá”–, ya que solo deben ser suspendidos en el grado estrictamente requerido para buscar el retorno a la normalidad y en relación de conexidad con las causas que originaron el régimen de excepción (Corte Constitucional de Colombia, sentencia de 13 de abril de 1994, C-179/94). Por ejemplo, podría carecer de sentido suspender la libertad de expresión o información durante una epidemia o pandemia, en tanto que en esas situaciones el acceso a la información y el flujo de datos objetivos y opiniones es deseable y beneficioso (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, resolución 1/2020 de 10 de abril de 2020, parte resolutiva, párrafos 29, 30, 31, 32 y 33).”

SUSPENDE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, PERO NO SUS GARANTÍAS

“4. A. Régimen de excepción como suspensión de derechos fundamentales, no de sus garantías. Un régimen de excepción solo suspende los derechos fundamentales, pero no sus garantías –que se mantienen incólumes a pesar de su declaración–. Tal afirmación debe ser explicada con mayor detalle. Esta sala ha sostenido que “la medida a adoptar para afrontar [las situaciones previstas en el art. 29 Cn.] es la suspensión de garantías constitucionales o, dicho de manera más correcta, la […] de ciertos derechos fundamentales” (sentencia de inconstitucionalidad 15-96, ya citada). En tal sentido, la expresión “suspensión de garantías constitucionales” que se emplea en los arts. 29, 30 y 31 Cn. equivale, según la jurisprudencia constitucional, a la suspensión del ejercicio de los derechos fundamentales que son protegidos mediante sus garantías.

Según ha sostenido este tribunal, y como se dijo antes, los derechos fundamentales son “facultades o poderes de actuación reconocidos a la persona humana como consecuencia de exigencias ético-jurídicas derivadas de su dignidad, su libertad y su igualdad inherentes, que han sido positivadas en el texto constitucional y que, en virtud de dicha positivación, desarrollan una función de fundamentación material de todo el ordenamiento jurídico, gozando asimismo de la supremacía y la protección reforzada de las que goza la Constitución” (sentencia de inconstitucionalidad 105-2014, ya citada). En cambio, las garantías son los instrumentos de protección de los derechos –ej., amparo y hábeas corpus– (sentencia de 23 de enero de 2015, inconstitucionalidad 53-2012). Estas pueden ser positivas o negativas. Las primeras son las obligaciones correspondientes a las expectativas positivas o de prestación que generan los derechos fundamentales. Las segundas designan las prohibiciones correspondientes a aquellas expectativas negativas o de no lesión correlativas a tales derechos (Luigi Ferrajoli, La democracia constitucional, ya citado, p. 44).

Las garantías también pueden ser primarias y secundarias. Las garantías primarias son las obligaciones o prohibiciones que corresponden a los derechos garantizados, es decir, son la suma de las garantías positivas y negativas (Luigi Ferrajoli, Los derechos y sus garantías, 1ª ed., 2016, pp. 55-56). Estas garantías primarias se rigen por la prohibición de regresividad, ya que una vez que se reconoce un derecho fundamental y sus obligaciones correlativas, no es posible, en principio, retroceder en su reconocimiento o en el alcance de su ámbito de protección (Guillermo Escobar, Nuevos derechos y garantías de los derechos, 1ª ed., 2018, pp. 186-189; y sentencias de 16 de diciembre de 2013 y 26 de julio de 2017, inconstitucionalidades 7-2012 y 1-2017, respectivamente). Las garantías secundarias son las obligaciones de los órganos jurisdiccionales de aplicar la sanción o invalidar cuando se constaten actos ilícitos o actos no válidos –respectivamente– que violen los derechos y, con ellos, sus correspondientes garantías primarias (Luigi Ferrajoli, Democracia y garantismo, 2ª ed., 2010, p. 64). En general, todos los procesos judiciales tienen esta naturaleza, debido a que los jueces son garantes jurisdiccionales de todos los derechos, en especial los fundamentales (Ramiro Ávila Santamaría, Los derechos y sus garantías. Ensayos críticos, 1ª ed., 2012, p. 211). Pero, algunos procesos judiciales sirven para la protección reforzada de esos derechos fundamentales –ej., amparo y hábeas corpus–.