ESTADO DE EMERGENCIA
EL REGULADO EN EL ART. 24 LPCPMD ES COMPETENCIA DE LA
ASAMBLEA LEGISLATIVA, ÚNICAMENTE SI SE LE IMPOSIBILITA SESIONAR PODRÁ EL
EJECUTIVO DECRETARLO DIRECTAMENTE
“2. A. Establecido
lo anterior, debe liminarmente examinarse la cuestión de la emergencia y,
particularmente, una de sus concreciones: la emergencia por desastre. El estado de emergencia a que se refiere el art. 24
LPCPMD opera en
parte o en todo el territorio nacional, previa declaración de la Asamblea
Legislativa a petición del Presidente de la República –a menos que la Asamblea Legislativa no estuviere
reunida, como cuando se encuentra en período de vacaciones, en cuyo caso el
Presidente es competente para hacerlo directamente (art. 24 inc. 2º LPCPMD)–.
Al respecto, en la resolución de 22 de mayo de 2020, inconstitucionalidad
63-2020, esta sala sostuvo que la
expresión “no estuviere reunida” no podría entenderse como “de momento no está
en sesión o no está sesionando”, sino como un impedimento proveniente de fuerza
mayor o de caso fortuito que coloque a los diputados de la Asamblea Legislativa
en la imposibilidad de sesionar. De manera que el Presidente de la República no
está habilitado para declarar un estado de emergencia por el solo hecho de que
aquella no esté sesionando. Para que pueda hacerlo, es condición necesaria que
a la Asamblea Legislativa le resulte imposible sesionar. Ahora bien, cuando el
Presidente haga esta propuesta, la Asamblea Legislativa tiene la responsabilidad
de sesionar con urgencia, sin más trámite que el de la convocatoria, para
deliberar la propuesta de emergencia. Y esto es así aunque se esté en días y
horas inhábiles.(…)”
INTERPRETACIÓN SOBRE LA EXPRESIÓN “NO ESTUVIERE REUNIDA”, DE
CONFORMIDAD A LOS DEBATES CONSTITUYENTES, DEBE EQUIPARARSE A QUE MATERIALMENTE
SEA IMPOSIBLE QUE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PUEDA REUNIRSE
“Al respecto,
es preciso indicar que no puede actuarse o interpretarse las disposiciones
legales como si los funcionarios públicos de un órgano constitucional
estuviesen permanentemente en el lugar físico en que desempeñan sus labores.
Pero, sí puede esperarse que, cuando la urgencia y sus deberes constitucionales
de tutela de los derechos fundamentales así lo exijan, se hagan presentes a él
lo más pronto posible –aunque esto suponga hacerlo en días y hora
de descanso–. Así lo entendió
incluso el constituyente mismo al prever figuras como la convocatoria
extraordinaria de la Asamblea Legislativa por parte del Consejo de Ministros
(art. 167 ord. 7º Cn.) y al afirmarse que la adopción del régimen de excepción
por el Consejo de Ministros estaba justificada “porque [la Asamblea
Legislativa] está en el tiempo de las fiestas de agosto, [n]avidad o cualquier
circunstancia parecida” (intervención del diputado Rey Prendes en los debates
constituyentes, consultado en las versiones taquigráficas que contienen
discusión y aprobación del proyecto de la Constitución de la República de 1983,
tomo III, sesión del 24 de agosto de 1983, p. 16).
Entonces, en la
actualidad, “no estar reunida” únicamente equivale a no poder sesionar por motivos
de fuerza mayor o caso fortuito, de tal manera que estos supuestos hagan que
materialmente sea imposible que la Asamblea Legislativa pueda reunirse para adoptar
una decisión, después de haberse agotado todas las posibilidades para ello. Es
del caso aclarar que cuando la Constitución alude a que dicha asamblea “no estuviere
reunida”, parte de un resabio histórico en el cual existían los “recesos
legislativos” que contemplaban las diferentes constituciones, situación que la
actual Constitución no reconoce. En conclusión, la interpretación correcta es
la expresada en esta sentencia.”
LA EXPRESIÓN “NO ESTUVIERE
REUNIDA”, SE EQUIPARA A QUE MATERIALMENTE SEA IMPOSIBLE QUE LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA PUEDA REUNIRSE, RESPONDE A LA SEPARACIÓN ORGÁNICA DE FUNCIONES Y A
EQUILIBRAR LOS FRENOS Y CONTRAPESOS
“La razón por
la que esta disposición debe interpretarse de esta forma es porque se trata de la
mejor opción interpretativa para mantener dos estados de cosas que son vitales:
(i) en primer lugar, la separación orgánica de funciones (art. 86 inc. 1º Cn.),
que es un principio constitucional fundamental para la democracia republicana que
debe incidir en la interpretación de la ley, ya que los operadores jurídicos
deben “realizar una interpretación sistemática, integral y armónica de las
[disposiciones legales] a la luz de los contenidos constitucionales” (sentencia
de 18 de enero de 2016, inconstitucionalidad 126-2013); y (ii) en segundo
lugar, equilibrar los frenos y contra pesos en el ejercicio del poder, porque,
de admitir que el Presidente pueda declarar el estado de emergencia por la sola
razón de que la Asamblea Legislativa no esté materialmente reunida, se estaría
aceptando que se habilite a sí mismo para realizar los cursos de acción que
permite dicho estado.”
CONSIDERACIONES
SOBRE EL TRÁMITE A SEGUIR, LOS ELEMENTOS A
VALORAR PARA DETERMINAR LA NECESIDAD, EN EL SUPUESTO DE SER
DECRETADO POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA A PETICIÓN DEL PRESIDENTE
“B. a. Las dos formas de declaratoria de estado de emergencia conducen a
dos escenarios diferentes. Cuando lo hace la Asamblea Legislativa a petición
del Presidente, como se dijo, esta debe sesionar con urgencia, sin más trámite que el de la
convocatoria, para deliberar la propuesta de emergencia. La celeridad con que
debe reunirse debe considerar únicamente el mínimo de tiempo indispensable para
informar a los diputados (aprovechando
las ventajas que ofrecen las tecnologías de la información y comunicación) y
para que estos se desplacen hacia la sede de la Asamblea Legislativa. Aquí debe
partirse de la presunción de que el país estaría frente a una situación constitutiva
de un hecho notorio, pues esta sería la que motivaría la convocatoria. Consecuentemente,
al conocer de la existencia de una situación excepcional, los diputados deben
ser coherentes con sus obligaciones de respeto y garantía de los derechos
fundamentales de la persona humana y, por ello, anticiparse a la posibilidad de
la convocatoria y estar en disposición de asistir.
A la petición que se haga a la Asamblea
Legislativa debe adjuntarse la evidencia del riesgo o peligro, con informes
técnicos o científicos, ya que son los elementos para valorar la necesidad de
declaratoria de emergencia (art. 24 inc. 1º LPCPMD). En la sesión legislativa
respectiva, el procedimiento debe ser conforme con los estándares
constitucionales y jurisprudenciales para las deliberaciones parlamentarias. Sobre
todo, debe valorarse el uso de la dispensa de trámite conforme al Reglamento
Interno de la Asamblea Legislativa (art. 76), debido a que podría ser necesaria
por la urgencia del caso. La decisión adoptada puede ser en favor o en contra
de la declaratoria de estado de emergencia.”
SU DECLARATORIA LEGISLATIVA, NO EXIME A LOS FUNCIONARIOS
DEL ÓRGANO EJECUTIVO, DEL DEBIDO CUMPLIMIENTO DE LAS COMPETENCIAS Y FACULTADES
PARA ATENDER LA EMERGENCIA QUE PUEDA AFRONTARSE
“b. Cualquier funcionario del Órgano
Ejecutivo –en especial, los ministros– tiene atribuciones para hacer frente a
las situaciones de emergencia y de necesidad. Es decir que habría un error de
comprensión si se afirmara que se requiere de una declaratoria de emergencia
para poder afrontarla, pues tienen las competencias y facultades para realizar
las acciones necesarias de ejecución de obras de prevención y mitigación, de
conformidad a lo que le permite el marco legal.
En realidad, la declaratoria legislativa
del estado de emergencia representa únicamente una habilitación para que,
mediante un decreto, el Ejecutivo pueda realizar cursos de acción de desarrollo
de los ámbitos que la ley formal regula, siempre y cuando sea la misma ley la
que prevea tal hipótesis.”
SU DECLARACIÓN NO HABILITA LA AFECTACIÓN DEL NÚCLEO
ESENCIAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, HACERLO CONSTITUYE FRAUDE A LA
CONSTITUCIÓN
“Constituye fraude a la Constitución que,
por medio de la emergencia, se afecten el núcleo esencial de los derechos
fundamentales de los habitantes sujetos a un régimen de excepción, pues ello no
puede hacerse ni por la ley que regule la emergencia, muchos menos por los
decretos ejecutivos que la desarrollen por vía de remisión.”
ANÁLISIS SOBRE LA NORMATIVA ESPECIAL, CONTRASTADA CON
EL DESARROLLO JURISPRUDENCIAL, QUE REGULA SU DECLARACIÓN Y EFECTOS
“C. Según el inciso 1º del art. 24 LPCPMD, su condición de aplicación
es que lo ameriten “el riesgo o peligro provocado por un desastre para las
personas, sus bienes, servicios públicos o ecosistemas”. Según el art. 4 letra
g LPCPMD, un desastre, sea que se origine en causas
naturales o por el ser humano, “es el conjunto de daños a la vida e integridad
física de las personas, patrimonio y ecosistemas del país, originados por los
fenómenos naturales, sociales o tecnológicos y que requieren el auxilio del
Estado”. Por otro lado, de acuerdo con el art. 4 letra i LPCPMD, el riesgo es la probabilidad de que un evento
amenazante se convierta en un desastre al impactar a un conglomerado social
vulnerable. En consecuencia, es el producto de la amenaza más la vulnerabilidad
y se reduce incidiendo sobre ambos elementos o al menos en uno de ellos.
Del art. 24 inc.
1º LPCPMD se infiere que la declaratoria
de un estado de emergencia se rige por los límites que devienen del principio
de proporcionalidad, a los que esta sala hizo referencia –entre otras– en la sentencia de
inconstitucionalidad 61-2009, ya citada. Solo así cobra sentido que esta se
condicione a que se tome en cuenta “la evidencia del riesgo o peligro y la ponderación
que le haga al respecto el Director General [de Protección Civil, Prevención y
Mitigación de Desastres]”. En todo caso, un estado de emergencia nunca puede
suponer la suspensión de los derechos fundamentales (art. 24 inc. 3º LPCPMD), de manera que dicha suspensión queda reducida
al ámbito de aplicación de un régimen de excepción, con la consecuencia de que
una emergencia de las que regula el art. 24 LPCPMD
no puede invertir la funcionalidad de tales derechos y volver su no ejercicio
en la regla general y su ejercicio en la excepción. Esto es plenamente razonable,
pues si este estado pudiese tener el mismo efecto jurídico y material que un
régimen de excepción, entonces debería sujetarse a las mismas reglas y
principios constitucionales condicionantes y limitadores que él.
En concordancia con lo dicho, el art. 26
inc. 1º LPCPMD establece que el decreto de estado de emergencia
“supone la
conducción ágil, transparente y eficiente del esfuerzo nacional, por lo que la
misma indicará las medidas inmediatas que se tomarán para enfrentar el riesgo”.
Por tanto, en él deben fijarse reglas de acción, es decir, normas que indican
de forma cerrada lo que pueden, no pueden
y deben hacer
el Presidente de la República y quienes
le apoyen durante la emergencia (ej., la Policía Nacional Civil y/o la Fuerza
Armada, según los arts. 29 y 30 LPCPMD), ya que de acuerdo con
el art. 25 LPCPMD él es la autoridad máxima en la ejecución de los planes de
contingencia de protección civil y mitigación de desastres (sobre reglas de
acción: Manuel Atienza, El sentido del Derecho, 1ª ed., 3ª impresión,
2012, pp. 90-92).”
EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN NO PUEDE SER
RESTRINGIDO EN SU EFICACIA, LA AUTORIDADES DEBEN GARANTIZAR SU PROTECCIÓN, AL
IGUAL QUE LA DEL USO DE BIENES Y FONDOS PÚBLICOS
“Durante un estado de emergencia es
obligatorio que el Director General de Protección Civil, Prevención y Mitigación de
Desastres ponga a disposición de los
medios de comunicación social los boletines de alertas o de avisos importantes
a la comunidad que emanen de la dirección general que preside, organismos del
Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres o
directamente del Presidente de la República (art. 31 LPCPMD). Esto se debe a la importancia capital del
derecho de acceso a la información pública y de la libertad de expresión e
información para una sociedad democrática, en especial durante períodos de
desastre o emergencia (sentencia de inconstitucionalidad 13-2012, ya citada;
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Lagos del Campo vs. Perú,
sentencia de 31 de agosto de 2017, y Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, sentencia
de 19 de septiembre de 2006; y Salvador Soto Lostal, El derecho de acceso a
la información. El Estado social y el buen gobierno, 1ª ed., 2011, p. 48).