PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY
ETAPAS DEL PROCESO
"1. Presentación de la
iniciativa de ley (art. 133 Cn.).
Es la fase primigenia del proceso de
formación de la ley. De acuerdo con la Constitución, dicha iniciativa recae en
determinados entes y funcionarios, con base en la cual pueden presentar
proyectos de ley en sus respectivos ámbitos de competencia para la consideración
de la Asamblea Legislativa. Presentada la iniciativa, el proyecto de ley por
regla general pasa a la comisión correspondiente para su conocimiento,
discusión y, eventualmente, el pronunciamiento de un dictamen (sentencia de 9
de febrero de 2018, inconstitucionalidad 6-2016 Ac.).
2. Dictamen de la
comisión correspondiente (art. 135 inc. 1° Cn.).
Si la comisión legislativa que conoce
del proyecto así lo decide y aprueba, se emite un dictamen favorable que
después pasa al pleno de la Asamblea Legislativa para su debate y discusión.
Sin embargo, la exigencia de un dictamen favorable al proyecto de ley no opera
en forma definitiva, como si se tratare de una condición necesaria y suficiente
o absoluta. Tal requerimiento puede dispensarse “[…] en aquellos casos en que
se presente una urgencia objetivamente demostrable y que esté debidamente
justificada” (resolución de admisión de 6 de junio de 2011,
inconstitucionalidad 15-2011). En tal supuesto, dado que la dispensa de trámite
establecida en el Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa (arts. 76 y 80)
es la excepción al trámite ordinario, la Asamblea Legislativa corre con la
carga de argumentar por qué en ese caso es necesario suprimir dicha etapa.
3. Discusión del pleno
legislativo sobre el proyecto de ley (arts. 123 inc. 1° y 135 inc. 1° Cn.).
Esta fase, como el resto de las
actuaciones de la Asamblea Legislativa, está regida por el principio
deliberativo, que implica que “[…] la voluntad parlamentaria únicamente puede
formarse por medio del debate y la contradicción; o sea que las soluciones o
los compromisos que se adopten deben ser producto de la discusión de las
diferentes opciones políticas” (sentencia de 30 de junio de 1999,
inconstitucionalidad 8-96). En la actividad legislativa el debate y la libre
discusión cumplen un papel esencial, porque permiten a los diferentes grupos
con representación política exponer y defender distintas posiciones y opciones,
lo que posibilita el parlamentarismo democrático.
4. Aprobación
legislativa (art. 123 inc. 2° Cn.).
Para que la Asamblea Legislativa tome
decisiones, se requiere por regla general de por lo menos el voto favorable de
la mitad más uno de los diputados electos —mayoría simple—, a menos que la
Constitución expresamente exija una mayoría distinta. El carácter pluralista,
dialógico y deliberativo de la decisión legislativa determina que la votación
no es un método para decidir, sino solo un instrumento para cerrar el proceso
argumentativo que genera la decisión. La votación es una salida a la tensión entre
la deliberación como método y la exigencia de una respuesta oportuna, que los
diputados ejercen en representación del pueblo (art. 125 Cn).
5. Sanción presidencial
(arts. 135 inc. 1° y 136 Cn.).
Es un acto de carácter político, que
implica la aceptación del Presidente de la República del contenido y
regularidad constitucional de un proyecto de ley aprobado por el Órgano
Legislativo (sentencia del 1 de abril de 2004, inconstitucionalidad 52-2003
Ac.).
6. Publicación (arts.
136, 139 y 140 Cn.).
La publicación de la ley en el Diario
Oficial tiene como finalidad que esta sea del conocimiento de todos los
ciudadanos. Es uno de los requisitos de eficacia formal de las normas jurídicas
que está en íntima conexión con la seguridad jurídica. Solo así se podrá exigir
a los destinatarios el cumplimiento de las normas y estos podrán asegurar sus
posiciones jurídicas y ejercer y defender sus derechos (sentencia de 19 de
junio de 1987, inconstitucionalidad 1-87, y sobreseimiento de 14 de enero de
2000, inconstitucionalidad 10-94)."
DIFERENCIA ENTRE OBSERVACIONES Y VETO PRESIDENCIAL
"IV. Diferencia entre observaciones y veto presidencial.
1. El anterior esquema del proceso de
formación de la ley demuestra que en él intervienen la Asamblea Legislativa y
el Presidente de la República. Acá existe una necesaria interacción entre
ambos, porque el diseño institucional, amparado en el principio de colaboración
(art. 86 inc. 1° frase 2ª Cn.) así lo impone. Existe en dicho proceso una
concurrencia orgánica, a manera de colaboración para la consecución de los
fines estatales (art. 1 inc. 1° Cn.), por lo que se espera que esas potestades
sean ejecutadas responsablemente por quienes ostentan los referidos cargos.
Cuando el Presidente de la República
interviene en el proceso de formación de la ley, puede adoptar por lo menos 3
tipos de actos frente al proyecto de ley: sancionar, observar o vetar. En
cualquiera de estos actos, dicho funcionario debe actuar con fundamento en el
deber genérico de preservar la supremacía constitucional y garantizar los
derechos fundamentales dentro de su esfera de competencia que es la inicial. El
deber de sancionar un proyecto de ley y de ordenar su publicación no es
automático o de mera ejecución irreflexiva. Por ello, para cumplir con dicha
obligación y ejecutar su rol en el proceso de formación de la ley, el
constituyente consideró indispensable la implementación de una relación
institucional instada por las dos formas en que el Presidente de la República
puede expresar su posición frente al proyecto de ley cuando él decide no
sancionar: la observación y el veto. La Constitución distingue estos 2 últimos
actos en función de 2 parámetros: por una parte, las razones que justifican
cada una de esas decisiones gubernativas y, por la otra, el cuórum de votación
necesario para superar tales decisiones ejecutivas (admisión de 18 de octubre
de 2019, controversia 1-2019).
En torno al primer criterio, la
intención del constituyente ha sido que la Constitución trate de manera
diferente “la circunstancia en que el Presidente de la República veta un
proyecto de ley y aquella en que lo devuelva a la Asamblea con simples
observaciones”. Y la razón es que el “veto se produce por razones de fondo,
cuando el Presidente de la República objeta el proyecto por su propio contenido,
en tanto que cuando lo devuelve con observaciones, se trata de propuestas de
cambio accidentales que no alteran el fondo y sustancia del proyecto” (Informe
Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución de 1983, Título
VI, Capítulo I, Sección Segunda, letra b).
De acuerdo con el segundo criterio, el
art. 137 inc. 3° Cn. exige que las observaciones sean superadas por la Asamblea
Legislativa con la mayoría prevista en el art. 123 Cn., esto es, con al menos
“el voto favorable de la mitad más uno de los [d]iputados electos”. En
consecuencia, si el Presidente de la República devuelve el proyecto con
observaciones, la Asamblea Legislativa podrá considerarlo y tomar una decisión
con el voto de la mayoría de sus miembros para superar las observaciones o
sugerencias presidenciales, en cuyo caso el Presidente de la República deberá
sancionar y mandar a publicar el proyecto de ley. En cambio, para superar el
veto, la Asamblea Legislativa debe ratificar el proyecto de ley con “los dos
tercios de votos, por lo menos, de los diputados electos” (art. 137 inc. 2°
Cn.). Como se ve, la Constitución exige una votación cualificada para la
ratificación del proyecto de ley cuando se produce un veto presidencial, lo
cual también expresa en el ámbito republicano que el veto como instrumento de
poder político debe ejercerse dentro de los límites establecidos en la Ley
Suprema.
La importancia de diferenciar entre la
formulación de observaciones y el veto se centra en la forma en cómo el
Presidente de la República debe expresar su postura frente al proyecto de ley
aprobado. Según la sentencia del 24 de mayo de 1989, controversia 1-89, el
citado funcionario no tiene permitido o no debe devolver el proyecto a la
Asamblea Legislativa aduciendo “observaciones” cuando en realidad “invoca
algunas razones de constitucionalidad para hacerlo” ni viceversa. Esta forma de
proceder “no puede ser subsanada oficiosamente por este tribunal, ya que no se
trata de un error de Derecho, sino de falta de cumplimiento de presupuestos establecidos
en la propia Constitución, y que son los que habilitan a esta sala para conocer
y pronunciarse sobre el fondo del asunto”. Por tanto, si el Presidente de la
República expone razones de inconstitucionalidad para justificar ciertos cursos
de acción, como abstenerse de sancionar, promulgar y publicar el proyecto, debe
“emplear el veto que la Constitución le faculta, y no solo observaciones”.
Observaciones y veto son cuestiones diferentes, por la relevancia del defecto
detectado por el Presidente de la República y por los propósitos que persiguen.
2. En este punto, es dable señalar
que el Presidente de la República puede vetar un decreto legislativo por
motivos de inconstitucionalidad, al advertir que esa regulación normativa ha
sido emitida en cumplimiento de una sentencia constitucional, sin que dicho
proyecto atienda los presupuestos y requerimientos exigidos en ese
pronunciamiento, e incluso si considera que existen otros vicios –de forma o de
contenido– debe exponerlos en su planteamiento argumentativo, con el objeto de
que esta sala pueda verificar la compatibilidad o no de esa normativa con la
Ley Suprema, a través del proceso de controversia constitucional. Ello sin
exceder o descontextualizar la interpretación de lo resuelto en la sentencia
respectiva.
En el supuesto en cuestión, el veto a
un decreto legislativo con esas características permite a este tribunal
controlar de manera expedita la constitucionalidad de la normativa cuya
producción ha sido ordenada a la Asamblea Legislativa, sin esperar a que haya
finalizado su proceso de formación –con su sanción y publicación–. En estos
casos, el Presidente de la República hace del conocimiento de esta sala la
existencia de dicha normativa y las razones justificativas del veto, a fin de
que este tribunal determine si aquélla es o no constitucional, ya sea por
replicar las vulneraciones constitucionales advertidas en aquél proceso o bien
incurrir en otras. Y es que no aceptar tal posibilidad únicamente provocaría un
dispendio de la actividad jurisdiccional de este tribunal, y obstaculizaría a
un órgano del Estado emplear un control interórganico que le ha sido reconocido
por la Constitución. En última instancia como lo establece la Carta Magna, será
a la Sala de lo Constitucional a quien corresponderá, de manera última, y
vinculante, decidir sobre la conformidad del aludido decreto con la Ley Suprema
y si con este se ha dado cumplimiento a su sentencia.
Por tanto, si el veto presidencial se
fundamenta en las razones expuestas y resulta procedente el inicio del proceso
de controversia, deberá remitirse la eventual decisión que haya de emitirse al
proceso de inconstitucionalidad en el que se habría ordenado a la Asamblea
Legislativa la producción de la normativa vetada, a fin de que se determine en
este último proceso si la referida autoridad ha dado cumplimiento a la
sentencia de inconstitucionalidad y se archive el expediente judicial o, en su
caso, se le ordene acatar lo ordenado en ella."