MEDIDAS CAUTELARES

HERRAMIENTAS PROCESALES TENDIENTES A PREVENIR LOS RIESGOS QUE REPRESENTA LA DIMENSIÓN TEMPORAL DE UN PROCESO

“II. Adopción de medidas cautelares y sus presupuestos.

En un proceso judicial, las medidas cautelares son las herramientas procesales tendientes a prevenir los riesgos que representa la dimensión temporal de un proceso, ya sea mediante la conservación de situaciones fácticas o jurídicas existentes en un momento determinado, la modificación de circunstancias para prevenir la continuidad o agravamiento de un daño, la suspensión de situaciones jurídicas contingentes que generan derechos adquiridos que sean incompatibles con la eventual sentencia o por el adelantamiento provisorio de una decisión (seguimiento de 23 de enero de 2015, amparo 938-2014; y Rafael de Pina y José Castillo Larrañaga, Instituciones de Derecho Procesal Civil, 29ª ed. revisada y aumentada, 2007, p. 162). En igual sentido, sobre el alcance y finalidad de las medidas cautelares en la protección de los derechos humanos, véase Antonio Augusto Cancado Trindade “Reflexiones sobre la evolución y estado actual de las medidas provisionales de protección en el Derecho Internacional contemporáneo”, Prólogo Medidas provisionales y medidas cautelares en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, pp. XVIII-XXVIII.”

PUEDEN ADOPTARSE DE OFICIO

“Estas medidas cautelares pueden adoptarse de oficio. Por ejemplo, en la resolución de 11 de agosto de 2017, inconstitucionalidad 146-2014, se afirmó que “esta sala tiene la competencia constitucional y legal para decretar por iniciativa propia las medidas cautelares que sean necesarias a fin de procurar la eficacia del proceso de inconstitucionalidad, en cualquiera de sus etapas, incluso de modificarlas o revocarlas cuando exista un cambio relevante de las circunstancias respectivas que justifiquen su alterabilidad. Además de referirse a la posibilidad de cumplimiento efectivo de la sentencia, esto incluye la obligación de disponer lo necesario para impedir que la tramitación procesal genere perjuicios indebidos sobre los principios, derechos, bienes o contenidos constitucionales en juego” (las itálicas son del tribunal). Y, en efecto, este tribunal ha adoptado medidas cautelares oficiosas -por ejemplo- en las resoluciones de 9 de mayo de 2017, inconstitucionalidad 37-2015; de 24 de febrero de 2017, inconstitucionalidad 19-2016; y en la ya citada inconstitucionalidad 146-2014 –por mencionar solo algunas–.”

PRESUPUESTOS PARA ADOPTARLAS DE FORMA OFICIOSA

“Los presupuestos para adoptar medidas cautelares oficiosas son los mismos que se exigen para las que se decretan a instancia de parte. El margen de apreciación del tribunal constitucional para el ejercicio de su potestad cautelar debe considerar la probable vulneración de una disposición constitucional o apariencia de buen derecho; la posibilidad de que la sentencia, en caso de ser estimatoria, vea frustrada su incidencia en la realidad, volviendo nugatorio su contenido –peligro en la demora–; y la probable afectación del interés público relevante, que valora el perjuicio irreparable que pudiera ocasionar tanto la no aplicación de la medida cautelar, como lo que podría ocurrir con su adopción. Y esto es así aun en los casos de normas de carácter transitorio o de vigencia temporal limitada, pues, aunque precedentes indiquen un criterio diferente, esta sala entiende que en ningún supuesto la adopción de una medida cautelar debe ser automática (admisión de 18 de marzo de 2020, inconstitucionalidad 21-2020).”

ANÁLISIS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES A ADOPTAR EN EL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO EJECUTIVO 19

“IV. Análisis de presupuestos en el caso concreto.

1. En este caso, la apariencia de buen derecho está sustentada en la probabilidad razonable de que el Decreto nº 19 constituya un mecanismo normativo para evitar el contenido de la decisión tomada mediante la admisión de 18 de mayo de 2020 y los arts. 131 ord. 5º, 142 y 172 inc. 1º Cn. Esta afirmación es razonable, debido a que: (i) el decreto bajo análisis supone, nuevamente, la declaratoria de emergencia nacional por parte del Órgano Ejecutivo sin aparentemente ajustarse a la estricta legalidad constitucional; (ii) dicho decreto deroga el Decreto nº 18 (art. 3), lo cual implica una relación de jerarquía lógica sobre él –por tanto, una relación normativa entre sí– (Jordi Ferrer Beltrán y Jorge Luis Rodríguez, Jerarquías normativas y dinámica de los sistemas jurídicos, 1ª ed., 2011, p. 140); y (iii) no se puede admitir que baste con la derogatoria de la normativa o acto impugnado, y su sustitución por otro, para poder sustraerse del control constitucional.

Debe subrayarse que lo dicho en el número (iii) del párrafo que antecede es independiente de que la nueva norma o acto, según la autoridad demandada, esté justificado por un supuesto cambio en el estado de cosas existente en el momento de adoptarse la medida cautelar. Esta tesis de la autoridad demandada no es aceptable, porque entonces se estaría permitiendo que la determinación de la variabilidad de la medida cautelar, por la alteración sustancial de los datos reales sobre los cuales se adoptó (seguimiento de 18 de enero de 2016, amparo 713-2015), no dependa del tribunal que la dictó, sino, paradójicamente, de quien figura como autoridad demandada en el proceso de inconstitucionalidad. Esto llevaría a la negación de la esencia de la función jurisdiccional.

Por su parte, el peligro en la demora consiste en que, de no adoptarse la medida cautelar, se desplegarían los efectos normativos del Decreto nº 19 durante todo el tiempo que dure este proceso constitucional. Esto supondría un riesgo razonable de permitir que se frustre la eficacia de la eventual sentencia y de la resolución mediante la cual se adoptó la medida cautelar.”

CONSIDERACIONES SOBRE EL INTERÉS PÚBLICO

“Finalmente, en cuanto al interés público relevante, se debe recordar que en el auto de admisión se sostuvo que “el demandante ha alegado que el Presidente de la República ha ejercido funciones ejecutivas y legislativas, lo cual […], si resulta cierto, representaría una amenaza al propio sistema democrático garantizado mediante el principio de separación orgánica de funciones (art. 86 Cn.) y a la prohibición de que una misma persona pueda ejercer las diferentes competencias que corresponde a otros órganos”.

Al respecto, hay que reafirmar que es la Constitución misma la que le da a esta sala la última palabra en materia constitucional, de manera que todos los órganos estatales y los ciudadanos están en la obligación de acatar sus resoluciones, porque así lo exige el Estado Constitucional de Derecho. Por esta razón, al interés público advertido en el auto de admisión –supuesto ejercicio simultáneo de funciones ejecutivas y legislativas por el Presidente de la República– cabe agregar otro para el estado de cosas que se analiza: el riesgo que representaría para la democracia que no se cumpla lo dispuesto por esta sala, como órgano creado por la Constitución para el control constitucional. Y, como colorario expresar que jamás una ley –como la Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres, art. 24– puede estar por encima de la Constitución –art. 246 Cn.–, ello inclusive se ha reafirmado recientemente –en el auto de admisión de 13 de mayo de 2020, Hábeas Corpus 327-2020–.

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Los organismos internacionales reconocen que durante una epidemia o pandemia el sistema de vigilancia para el control, eliminación y/o erradicación de la enfermedad y de sus riesgos para la comunidad “debe estar amparado por un marco legal propio del Estado […]”, a cuya cabeza está la Constitución (Organización Panamericana de la Salud y Organización Mundial de la Salud, Módulo de principios de epidemiología para el control de enfermedades. Vigilancia en salud pública, 2ª ed. revisada, 2011, p. 8; y Control de enfermedades en la población, 2ª ed., 2011, p. 13).

Además, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su resolución número 1/2020 Pandemia y Derechos Humanos en las Américas, con el apoyo de sus Relatorías Especiales sobre los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales y sobre Libertad de Expresión, ha señalado enfáticamente, entre otras, dos cosas: por un lado, que “reafirma el rol fundamental de la independencia y de la actuación de los poderes públicos y las instituciones de control, en particular de los poderes judiciales y legislativos, cuyo funcionamiento debe ser asegurado aún en contexto de pandemia”; y, por otro lado, que “las medidas adoptadas por los Estados en la atención y contención de la pandemia deben tener como centro el pleno respeto de los derechos humanos”.

La pandemia –y cualquier emergencia– sólo puede ser legítimamente enfrentada dentro del marco y del respeto a la Constitución, y nunca en transgresión a la misma, pues todos los funcionarios del Estado han protestado bajo su palabra de honor ser fieles a la República y cumplir la Constitución (art. 235 Cn.).