ESTADO DE EMERGENCIA
DERECHO A LA SALUD
“Uno de los derechos
que queda comprendido en el catálogo de derechos fundamentales que debe ser
garantizado en primer término por la Asamblea Legislativa es el derecho a la
salud. En relación con este derecho, la jurisprudencia constitucional (ej.
sentencias de 21 de septiembre de 2011 y 28 de mayo de 2013, amparos 166-2009 y
310-2013, respectivamente) ha desarrollado tres aspectos o elementos esenciales
que integran su ámbito de protección: (i) la adopción de medidas para
su conservación, pues la salud requiere de una protección estatal activa y
pasiva contra los riesgos exteriores que puedan ponerla en peligro. De ahí que
se deban implementar medidas que, desde el punto de vista positivo, tiendan a
la prevención de cualesquiera situaciones que la lesionen o que restablezcan
dicha condición y, desde el punto de vista negativo, que eviten la comisión de
cualquier acto que provoque su menoscabo; (ii) la asistencia médica, por
cuanto debe garantizarse a toda persona la posibilidad de disponer y acceder al
sistema o red de servicios de salud; y (iii) la vigilancia de los servicios de
salud, que implica crear las instituciones y mecanismos que vigilen y controlen
la seguridad e higiene de las actividades profesionales vinculadas con ella.”
OPERA PREVIA DECLARACIÓN DE LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA A PETICIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA A MENOS QUE DICHA
ASAMBLEA NO PUDIESE REUNIRSE POR UN IMPEDIMENTO PROVENIENTE DE
FUERZA MAYOR O DE CASO FORTUITO
“Por tanto, el
derecho a la salud impone un mandato al legislador: aprobar medidas para que la
salud sea conservada. Este mandato tiene una referencia legal en el art. 24 de
la Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres (LPCPMD). El
estado de emergencia a que se refiere este precepto opera en parte o en todo el
territorio nacional, previa declaración de la Asamblea Legislativa a
petición del Presidente de la República, a menos que la Asamblea
Legislativa no estuviere reunida. En este punto, es preciso aclarar que, en
este estado liminar del proceso, la expresión “no estuviere reunida” no podría
entenderse como “de momento no está en sesión o no está sesionando”, sino como
un impedimento proveniente de fuerza mayor o de caso fortuito que, coloque a
los diputados de la Asamblea Legislativa en la imposibilidad de sesionar.
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA INHABILITADO
PARA DECLARARLO POR EL SOLO HECHO DE QUE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA NO ESTÉ
SESIONANDO
“De manera que el
Presidente de la República no estaría habilitado para declarar un estado de
emergencia por el solo hecho de que la Asamblea Legislativa no esté sesionando.
Para que el presidente pueda hacerlo, es condición necesaria que a la Asamblea
Legislativa le resulte imposible hacerlo.”
NUNCA PUEDE SUPONER LA SUSPENSIÓN DE
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
“Ahora bien, cuando
el presidente haga esta propuesta, la Asamblea Legislativa tiene la
responsabilidad de sesionar con urgencia, sin más trámite que el de la
convocatoria, para deliberar la propuesta de emergencia[1]. En
todo caso, un estado de emergencia nunca puede suponer la suspensión de los
derechos fundamentales (art. 24 inc. 3º LPCPMD).
En
consecuencia, dado que este tribunal ha venido sosteniendo, incluso
mediante seguimientos, que es necesario que el Legislativo emita leyes que
sirvan para combatir la pandemia (ej., seguimiento de 15 de abril de 2020,
hábeas corpus 148-2020), y a que también es hecho público y notorio que muchos
de los proyectos de ley que les son remitidos no entran a discusión
parlamentaria (como con la prórroga del estado de emergencia), este
tribunal es enfático en hacer un llamado a la Asamblea Legislativa para
que discuta los proyectos de ley y demás normas que sean necesarias para
enfrentar la pandemia por COVID-19, máxime aquellas que sirvan para la tutela
de la vida y la salud del pueblo salvadoreño.
De igual forma, se hace
un llamado al Órgano Ejecutivo para que en el ejercicio de sus competencias,
especialmente en el proceso de formación de cualquier ley, cumpla con el deber
que le impone el art. 168 ord. 3º Cn., según el cual es obligación del
Presidente de la República procurar la armonía social, y conservar la paz y
tranquilidad interiores y la seguridad de la persona humana como miembro de la
sociedad. Y es que el Estado de El Salvador tiene, ante todo, a la
persona humana como su origen y fin (art. 1 inc. 1º Cn.), y debe garantizar
plenamente la protección de los derechos fundamentales de todos los habitantes
de la República.
3. Esta sala advierte que la medida cautelar de suspensión del Decreto nº
19 deja al Estado salvadoreño sin una emergencia nacional declarada. Ello
influye de forma negativa en el combate a la pandemia por la COVID-19, porque
el estado de emergencia, según el inciso 1º del art. 24 de la Ley de Protección
Civil, Prevención y Mitigación de Desastres (LPCPMD), se declara cuando se
cumple con su condición de aplicación: “el riesgo o peligro provocado por un
desastre para las personas, sus bienes, servicios públicos o ecosistemas”.
Según el art. 4 letra
g LPCPMD, un desastre, ya sea que se origine en causas naturales o por el ser
humano, “es el conjunto de daños a la vida e integridad física de las personas,
patrimonio y ecosistemas del país, originados por los fenómenos naturales,
sociales o tecnológicos y que requieren el auxilio del Estado”.
Por otro lado, de
acuerdo con el art. 4 letra i LPCPMD, el riesgo es la probabilidad de que un
evento amenazante se convierta en un desastre al impactar a un conglomerado
social vulnerable. Por tanto, es el producto de la amenaza más la
vulnerabilidad y se reduce incidiendo sobre ambos elementos o al menos en uno de
ellos. Esto supone que la falta de dicho estado de emergencia incide en la
esfera prestacional de los derechos a la vida y salud de las personas afectadas
o eventualmente afectadas por la COVID-19, máxime aquellas en condición de
vulnerabilidad.”
REVIVISCENCIA DEL DECRETO LEGISLATIVO
Nº 593 QUE CONTIENE EL ESTADO DE EMERGENCIA NACIONAL DE LA PANDEMIA POR
COVID-19
“En consecuencia de
la situación advertida, y encontrándonos ante una ausencia de regulación por la
pérdida de vigencia de la ley de emergencia, se hace necesario recurrir a
figuras que pueden suplir temporalmente dicho vacío, siendo una de ellas la
reviviscencia. Dicha figura o reincorporación de las normas en el ordenamiento
jurídico está referida a la acción de reconocer la vigencia de una norma que ha
sido derogada por otra, la que posteriormente es invalidada por ser contraria a
la Constitución. Si la norma derogante invalidada, su fuerza normativa también
cesa y con ello su fuerza derogatoria, por lo que la norma anterior sigue
desplegando efectos, pero sin la limitación temporal del momento de entrada en
vigor de la norma nueva. La razón es que la invalidación produce, por lo
general, efectos desde el momento mismo en que la norma tuvo su origen. La
reviviscencia es una herramienta por medio de la cual jurisprudencialmente se
suple una laguna creada con la expulsión de las leyes inconstitucionales.
En la jurisprudencia
comparada la reviviscencia ha sido utilizada con frecuencia por la jurisdicción
constitucional, por ejemplo, en Italia[2],
Portugal[3],
España[4],
México[5] y
Colombia[6].
En el ordenamiento jurídico salvadoreño esta figura ha sido aplicada como parte
del control concentrado (ej., sentencias 3-V-1989, 23-XII-2010 y 13-VII-2016,
Incs. 5-88, 5-2001 y 44-2013, respectivamente) y del control difuso (ej.,
sentencia de 9-VIII-2002, proceso 78-2002, pronunciada por el Tribunal Tercero
de Sentencia de San Salvador y sentencia de 23-II-2006, proceso 0141-39-2006,
emitida por el Tribunal Quinto de Sentencia de San Salvador), con la finalidad
de evitar el vacío que produce en el ordenamiento la expulsión de la
disposición sometida a control constitucional y garantizar la efectividad de la
sentencia y la seguridad jurídica.
En la sentencia de
inconstitucionalidad 3-2016 se dijo que cuando los jueces ordinarios inapliquen
una disposición por desproporcionalidad en la pena, pueden “revivir” la
normativa anteriormente vigente para darle respuesta jurídica al caso concreto.
En dicha sentencia se reconoció que “[l]a reviviscencia de la norma derogada
implica una tensión con el principio de seguridad jurídica”. Pero, en el
escenario que se planteó en tal precedente, la “cesión” de la seguridad
jurídica estaba justificada por el principio de justicia material, pues “[u]na
sentencia absolutoria fundamentada en la existencia de una laguna en la sanción
generaría impunidad y anularía el cumplimiento de las finalidades de la pena”.
Por esa razón se reconoció que la reviviscencia es posible, siempre que sea con
el fin de evitar la impunidad del ilícito penal y garantizar los fines de la
pena y que sea una medida idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto.
A este supuesto
cabría agregar uno más: los jueces constitucionales, que también pueden usar la
reviviscencia (por ej., la sentencia de 3 de mayo de 1989, inconstitucionalidad
5-88), hacen uso de ella cuando sus decisiones supongan desproteger las
garantías positivas o negativas que ya habían sido tuteladas con anterioridad
mediante ley, siempre que ello sea idóneo, necesario y proporcional en sentido
estricto y de carácter urgente.
En este caso, la
urgencia viene dada por la pública y notoria pandemia por la COVID-19. La
idoneidad se justifica en el fin legítimo que tendría la reviviscencia
(protección de la vida y la salud, arts. 2 inc. 1º y 65 Cn.), la adecuación
medio-fin (el estado de emergencia es causalmente adecuado para combatir la
pandemia) y la razonabilidad (el fundamento objetivo de la medida son los altos
números de personas contagiadas y la existencia material de la pandemia, que
puede verse en https://covid19.gob.sv/. La necesidad se debe a que no hay otro
medio alterno disponible en este momento, debido a que la Asamblea Legislativa
no ha emitido una nueva declaratoria de estado de emergencia. Y la
proporcionalidad en sentido estricto viene dada porque el grado de satisfacción
a la vida y a la salud de los seres humanos supera el grado de afectación que
se produce mediante la adopción de esta decisión.
El uso de la reviviscencia
ya ha sido utilizado por esta sala ante normas que han perdido vigencia por su
transitoriedad. Tal es el caso que se abordó en la resolución de 17 de enero de
2018, amparo 676-2017[7].
De ahí que, por esas
razones, por el precedente recién citado y en razón del carácter extraordinario
de la pandemia que sufre el país, mediante esta resolución la sala
declarará la reviviscencia del Decreto Legislativo nº 593, que contiene el
Estado de Emergencia Nacional de la Pandemia por COVID-19. Dicho decreto fue
emitido por la Asamblea Legislativa el 14 de marzo de 2020 y publicado en el
Diario Oficial nº 52, tomo nº 426, de 14 de marzo de 2020. Esta medida, salvo
que antes se cuente con una nueva ley, estará vigente hasta el día 29 de mayo
de 2020, tiempo durante el cual el Órgano Ejecutivo y la Asamblea Legislativa
deben cumplir sus obligaciones constitucionales, procurando los consensos
necesarios para la creación de una normativa que garantice los derechos
fundamentales de los habitantes en esta pandemia.
22:03:554. A los intervinientes en el presente proceso y a la población en general se aclara que en la presente decisión: (i) se está ordenando la suspensión del Decreto nº 19 mientras dure la tramitación del presente proceso de inconstitucionalidad; (ii) se está emitiendo una resolución y no una sentencia, de manera que será hasta que se emita esta última que se enjuiciará la constitucionalidad del Decreto nº 19; (iii) se está haciendo un llamado para que la Asamblea Legislativa y el Órgano Ejecutivo asuman con prontitud sus deberes y las demás competencias que la Constitución les atribuye, particularmente en relación con la protección de los derechos fundamentales; (iv) se aclara que, a esta sala, no le corresponde afrontar una pandemia, sino solo, y en el marco de sus competencias, controlar que en el combate a ella se respete el Estado de Derecho y, a la vez, se tutelen o protejan los derechos fundamentales que posee toda la población (art. 2 inc. 1º y 65 Cn.); y (v) se está otorgando vigencia al Decreto Legislativo nº 593 aprobado el 14 de marzo de 2020 y publicado en el Diario Oficial nº 52, tomo nº 426, de 14 de marzo de 2020, el cual contiene el Estado de Emergencia Nacional de la Pandemia por COVID-19. La reviviscencia del Decreto Legislativo nº 593, salvo que antes se cuente con una nueva ley, estará vigente hasta el día 29 de mayo de 2020, tiempo durante el cual el Órgano Ejecutivo y la Asamblea Legislativa deben cumplir sus obligaciones constitucionales, procurando los consensos necesarios para la creación de una normativa que garantice los derechos fundamentales de los habitantes en esta pandemia.”