POTESTAD AUTORIZATORIA
MECANISMO POR EL CUAL LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SE ENCUENTRA FACULTADA PARA CONTROLAR Y VIGILAR LA
ACTIVIDAD PRIVADA
“Previo a
entrar al análisis de los motivos de ilegalidad aducidos por la parte actora,
es insoslayable referirse a la técnica de autorización o potestad
autorizatoria. La Sala de lo Contencioso Administrativo ha explicado que la
aludida potestad es una forma de limitación de la esfera jurídica de los
particulares, en vista que veda el ejercicio de algunas actividades, las cuales
pueden ser realizadas luego de la intervención de la administración pública,
cuya función está encaminada a cotejar el cumplimiento de las condiciones
establecidas en el ordenamiento jurídico para el ejercicio de la actividad o derechos
que se pretenden, esto debido a razones de orden público y de interés general
(resolución de referencia 95-2011 del 19-XI-2014).
Asimismo, dicha potestad se
constituye como un medio jurídico de control de los derechos y libertades de
los ciudadanos, dado que el particular interesado en desarrollar una actividad,
previamente debe requerir un título habilitante, es decir un permiso,
autorización o licencia, que será otorgado o denegado por medio de un acto
administrativo con efectos a futuro. Así, la autorización administrativa es un
acto que da lugar a que un sujeto privado realice una actividad determinada,
luego de verificar el cumplimiento de las exigencias normativas para su
desempeño. (Rivero Ortega, Ricardo.
(2019). Derecho Administrativo. 1ª edición. Tirant lo Blanch. España. p. 201). En esencia, la técnica autorizatoria es un
mecanismo por el cual la administración pública se encuentra facultada para
controlar y vigilar la actividad privada, con el propósito de cotejar que se
encuentra dentro de los criterios y parámetros de legalidad, es decir, que la
misma es conforme a Derecho y que no perjudica al interés público, de ahí que
la autorización, licencia o permiso, es un acto que remueve un obstáculo para
el ejercicio de un derecho o actividad.”
CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE
LA POTESTAD AUTORIZATORIA
“La aludida potestad posee dos
características principales: i) es un
control previo y ii) se trata de una
potestad reglada. Respecto de la primera característica, se entiende que la autorización administrativa, al constituirse como un
control previo, debe obtenerse antes de realizar la actividad. Por lo que, a
los particulares les corresponde presentar su solicitud ante la administración
pública, sin la cual, su actividad estaría fuera de los márgenes legales. (Sala
de lo Contencioso Administrativo, sentencia 208-2014 del 11-II-2019). La segunda característica, pone
de manifiesto que la limitación no puede ser arbitraria, sino que la
Administración Pública se encuentra sometida al ordenamiento jurídico, en el
sentido de que se encarga de constatar que el particular satisface los
requisitos estatuidos por la ley, es decir, que se limita a constatar en el
caso particular la concurrencia de las condiciones determinadas en la norma
jurídica para la obtención del permiso o licencia. “
LA ADMINISTRACIÓN EN USO DE
SUS POTESTADES ESTÁ JURÍDICAMENTE OBLIGADA A OTORGAR LICENCIAS, PERMISOS O
AUTORIZACIONES SEGÚN LOS PARÁMETROS QUE LA LEY DETERMINE
“En dicho sentido, la potestad
de autorización debe ser ejercida como un examen o constatación reglada, por
tanto, la autoridad administrativa no tiene margen de discrecionalidad para
decidir otorgar, denegar o revocar un permiso o licencia. En otras palabras, al
decidir conceder una autorización se emite unilateralmente un acto
administrativo reglado que habilita al particular para el ejercicio de un
derecho o actividad, en el que medió una comprobación previa del cumplimiento
de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Por ello, la administración en uso de sus potestades
está jurídicamente obligada a otorgar licencias, permisos o autorizaciones
según los parámetros que la ley determine; de igual manera, está facultada para
modificar o revocarlos, siempre y cuando de la verificación de la solicitud del
particular se advierta que no concurren los presupuestos legales necesarios
para su obtención.
Debe distinguirse que cuando
se hace referencia a los requisitos previstos por la ley, no se encuentra dicho
término limitado a la ley en sentido formal, entendida como la norma emanada
del Órgano Legislativo; más bien, se exige que la administración pública actúe conforme
con el ordenamiento jurídico. Consecuentemente, los procedimientos y requisitos
relativos a las autorizaciones administrativas pueden encontrarse regulados
tanto en normas de rango de ley como en ordenanzas. Esto se reconoce a partir
de los artículos 203 y 204 de la Constitución de la República, que establecen a los municipios como órganos
descentralizados del Estado, con personalidad jurídica y
autonomía para decretar ordenanzas aplicables en un territorio definido.”
VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD,
SEGURIDAD JURÍDICA E IGUALDAD, AL SER REVOCADO EL PERMISO POR EL SUPUESTO
INCUMPLIMIENTO DE CONDICIONES QUE NO ESTÁN JUSTIFICADAS O RESPALDADAS EN LA
ORPMST
1. “Sobre la supuesta vulneración
al principio de legalidad, seguridad jurídica e igualdad
Con fundamento en las
anteriores premisas, cabe destacar que el artículo 4 número 6 del Código Municipal dispone que los municipios
son competentes para la regulación y supervisión de espectáculos públicos y
publicidad comercial. De ahí, se habilita a la administración pública municipal
para intervenir, dentro de su territorio, en las actividades de los
particulares vinculadas a los espectáculos públicos y publicidad, pudiendo
condicionar a través de ordenanzas el ejercicio de los derechos o intereses, en
favor del interés local. No obstante, con el
fin de garantizar la seguridad jurídica del particular, es ineludible que las
condiciones exigibles se encuentren detalladas previamente en la normativa.
Es así que para el municipio de Santa
Tecla se ha emitido la Ordenanza Reguladora de la Publicidad en el Municipio de
Santa Tecla (ORPMST), la cual tiene por objeto, de conformidad a su artículo 1,
la regulación de la instalación, ubicación, modificación y retiro de toda clase
de anuncios publicitarios, instalados o a instalar en el espacio público o
privado que sea visible desde la vía pública. Lo que implica el establecimiento
de requisitos legales que deben cumplir las personas que soliciten un permiso
para la instalación o permanencia de publicidad dentro del referido municipio,
es decir, regula los términos de la potestad autorizatoria. Desde esa perspectiva, para el
examen de legalidad del primer acto impugnado, corresponde analizar los
requisitos previstos en la ORPMST para la renovación del permiso de publicidad
en paradas de buses, dado que la parte actora aduce que la autoridad demandada
vulneró el principio de legalidad, seguridad jurídica e igualdad al revocar los
permisos de10 publicidades en 10 paradas de buses, a pesar que sí cumplía con
los requisitos para su obtención.
En ese orden, se verificarán
las condiciones exigidas para el otorgamiento del permiso de instalación de publicidad
y los requisitos para la renovación del mismo. El artículo 50 de la ORPMST prevé los
requisitos que deben cumplir las solicitudes de instalación de publicidad. Por
su parte, el artículo 56 de dicha ordenanza regula el procedimiento para tramitar el permiso
de instalación de publicidad, señalando que, al ser admitida la solicitud por el cumplimiento de los requisitos,
el interesado deberá realizar el pago de tasas por inspección, la cual tiene
como finalidad corroborar el cumplimiento normativo, así como la factibilidad y
conveniencia de acceder a lo solicitado. Además, de acuerdo a lo dispuesto en
el artículo 54 de la ORPMST, si se estima la procedencia del permiso, la
resolución que lo conceda será notificada previo a la cancelación de las tasas
correspondientes. Finalmente, el artículo 58 de la aludida ordenanza, determina
que el permiso tendrá una vigencia de 12 meses si se trata de rótulos
publicitarios en mobiliario urbano.
De los citados artículos se advierte que los
presupuestos y trámite para la obtención
del permiso de instalación de publicidad son:
1) presentar la solicitud por
escrito, conforme con el artículo 48 de la ORPMST; 2) de acuerdo al artículo 50
de la ORPMST el particular debe llenar el formulario correspondiente con la
información establecida en el artículo en mención; 3) a la solicitud se deben
anexar los siguientes documentos: 1. copia de la licencia; 2. solvencia
municipal vigente; y 3. contrato de arrendamiento en caso que el inmueble sea
Municipal o Estatal; 4) al ser admitida la solicitud de permiso, de conformidad
al artículo 56 de la ORPMST se requiere que el interesado pague la inspección
técnica o visita de campo; 5) Finalmente, según el artículo 57 de la ORPMST,
posterior a la inspección, en caso de ser procedente, se emitirá el permiso,
debiendo el interesado cancelar el monto para la emisión del mismo.
Dado que el permiso cuenta con
una vigencia de 12 meses, es necesario su
renovación para mantener instalada la estructura portadora de la publicidad, así
como la misma publicidad. De ahí que, el inciso 2° del artículo 59 de la ORPMST
prevé que “Transcurrido dichos períodos, el titular deberá tramitar la
revalidación del Permiso con el propósito de realizar un análisis de la
publicidad, su estado físico y de seguridad actual, mantenimiento, cumplimiento
de lo establecido en el Permiso y afectaciones de la publicidad en el paisaje
urbano, para lo cual habrá de actualizarse la información a través de la
presentación del formulario de solicitud de permiso de instalación y la
solvencia municipal, para verificar el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias”. Del análisis del aludido artículo de la ORPMST, se tiene que los
requisitos y el trámite para la
renovación del permiso de publicidad en mobiliario urbano son los
siguientes:
1) presentar la solicitud
escrita, luego de transcurrido el período de 12 meses de vigencia del permiso
anterior. 2) actualizar la información por medio del formulario de solicitud de
permiso de instalación, el cual es facilitado por la Municipalidad, agregando la
información a la que hace referencia el artículo 50 de la ORPMST, al que deberá
adjuntarse asimismo la solvencia municipal. 3) una vez admitida la solicitud
de renovación, según el artículo 56 de la ORPMST, deberá cancelarse la
inspección o visita de campo, esto es, de acuerdo al artículo 59 inciso 2°, con
el propósito de realizar un análisis de la publicidad, su estado físico,
seguridad actual, mantenimiento, cumplimiento de lo establecido en el permiso y
afectaciones de la publicidad en el paisaje urbano. 4) en caso de accederse a
la renovación, el peticionario deberá cancelar la tasa correspondiente para la
emisión del permiso.
En síntesis, el particular que
pretenda instalar o mantener instalada la publicidad en mobiliario urbano en el
municipio de Santa Tecla, debe solicitar de forma previa un permiso de
instalación, el cual tiene vigencia de 12 meses, por lo que se encuentra
obligado a requerir la renovación del mismo. Así, según sea el caso
(instalación o renovación), deberá cumplir con las exigencias previstas en la
ORPMST.
Otro punto a considerar en la
solicitud de renovación del permiso, es que la administración pública municipal,
conforme con lo previsto en el artículo 60 de la ORPMST, podrá revocar o no revalidar el permiso por considerar: a. que el rótulo publicitario causa
efectos negativos en su entorno y en el paisaje urbano, b. por hacer el peticionario caso omiso de las condiciones o
requerimientos plasmados en el permiso anterior o c. por falta de cumplimiento de las obligaciones tributarias. De
modo que, si la autoridad administrativa
municipal verifica que concurren los
presupuestos detallados en su normativa y se cumplen las condiciones para la
autorización, estará obligada a emitir un acto administrativo concediendo el
permiso en virtud que la potestad de autorización es una potestad reglada que
inhibe a la autoridad municipal de realizar apreciaciones discrecionales o
arbitrarias.
Ahora bien, en el presente
caso, es insoslayable advertir que según consta en el primer acto
administrativo impugnado (agregado a ff.52-50 del expediente administrativo
n°2) y tal como afirmó la parte actora (f.85 vuelto del expediente judicial),
la solicitud de renovación del permiso de publicidad fue presentada el día 30
de enero de 2018. Consecuentemente, el
objeto de examen en este caso corresponde en específico al año 2018, en
otras palabras, la verificación del
cumplimiento de los requisitos para la renovación del permiso de publicidad en
10 paradas de buses debe circunscribirse al año 2018, tomando en cuenta que
de conformidad al artículo 59 de la ORPMST el permiso para mantener instalada
la estructura y la publicidad tiene vigencia de 12 meses.
En ese contexto, como
previamente se mencionó, el artículo 59 inciso 2° de la ORPMST detalla los
requisitos para la renovación del permiso, el cual se complementa con lo
dispuesto en el artículo 50 del mismo cuerpo normativo, que prevé los
requisitos que deben cumplir las solicitudes. Al respecto de la verificación de
dichos requisitos, es preciso destacar que los expedientes administrativos
presentados por las autoridades administrativas son los siguientes: i) expediente n°1, correspondiente al
recurso de apelación en contra de la revocatoria de dos permisos de instalación
y permanencia de publicidad en dos paradas de buses; ii) expediente n° 2, relativo a la apelación en contra de la
resolución sancionadora por la instalación de publicidad en dos pasarelas sin
los permisos previos; iii) expediente
n°3, correspondiente a la revalidación de permisos de permanencia de mobiliario
publicitario para el año 2019; iv) expediente
n°4 correspondiente a la inspección del año 2019 en la que hacen constar que no
se desmontaron las paradas de buses y v)
expediente n°5, compuesto por doscientos cuarenta y cinco folios, relativo al
procedimiento seguido en la Unidad Contravencional de la Alcaldía de Santa
Tecla. A partir del contenido de los expedientes, es evidente que los
expedientes n° 3 y 4 corresponden al año 2019, por lo que no están directamente
vinculados al objeto del presente proceso, al igual que el expediente n°5. Por
lo que, a consideración de este Juzgado, los expedientes n° 1 y 2° no cuentan
con todos los elementos para constar la presentación de los documentos exigidos
en el artículo 50 de la ORPMST.
Sin perjuicio de lo anterior,
a f.77 del expediente n°2, consta el recibo de ingreso de fecha 30 de enero de
2018, por un monto de cuatrocientos noventa y cinco dólares de los Estados
Unidos de América, en concepto de licencia e inspección. Además, a ff.57-58 del
aludido expediente, corre agregado el memorándum CAT/02-2018-048 del 14 de
febrero de 2018, en el que se corrobora que el jefe de Catastro, de conformidad
al artículo 59 de la ORPMST, solicitó que se realicen inspecciones en 23
publicidades dentro de las cuales se encontraban las paradas de buses objeto
del proceso, asimismo, en dicho memorándum se hizo constar que se enviaba 21
folios útiles, que incluían la solicitud de renovaciones, la copia del recibo
de pago de la tasa por las inspecciones y las imágenes del mobiliario
publicitario. Esto debe tomarse en consideración, pues el artículo 56 de la
ORPMST establece que la inspección técnica se ordena una vez admitida la
solicitud, por lo que es posible establecer que, en efecto, la parte demandante
sí cumplió con los requisitos exigidos en los artículos 50, 59 inciso 2° y 56
de la ORPMST, pues su solicitud fue admitida y se ordenó la inspección, cuyo
informe de fecha 03 de septiembre de 2018, está agregado a ff.55-53 del
expediente administrativo n°2.
De la lectura del acto emitido
el 11 de septiembre de 2018 (primer acto impugnado), se ha colegido que la autoridad demandada revocó las 10
publicidades en 10 paradas de buses sustentada en el artículo 60 de la ORPMST,
por el supuesto incumplimiento al compromiso de realizar el montaje de cada una
conforme a un diseño indicado, detallando en dicha resolución que se acordó que
la paradas de buses
“(…) tendrían un diseño específico y uniforme que concordaría con otras paradas
de buses propiedad de otros contribuyentes; con el propósito que todas las
paradas de buses tengan un mismo formato, comprometiéndose URBAN CITY, S.A. DE C.V en realizar el montaje de cada una de las
diez paradas de buses, conforme con el diseño indicado”.
Visto lo anterior, claramente
el punto medular del análisis de legalidad estriba en el citado artículo 60 de
la ORPMST, que faculta a la autoridad municipalidad para revocar o no revalidar
un permiso, si luego de la inspección técnica advierte que han acaecido los
siguientes supuestos: i) el rótulo
publicitario causa efectos negativos en su entorno y en el paisaje urbano; ii) el solicitante omitió el
cumplimiento de las condiciones o requerimientos plasmados en el permiso
anterior; o iii) se ha incumplido
las obligaciones tributarias.
En el caso particular, es
necesario constatar la existencia o no de condiciones plasmadas en el permiso
anterior, en virtud que la parte demandante sostuvo, a ff.3 vuelto al 4, que se
revocaron los permisos de permanencia, aunque cumplió los requisitos
establecidos en la ORPMST. Asimismo, señaló que se otorgó calificación para 10
paradas de buses el día 03 de noviembre de 2017, pero no se dijo el diseño de
la parada, ni se emitió un documento donde se haga constar en qué artículo de
la ordenanza se fundamentó para exigir que se instale una estructura de paradas
de buses igual a la de otra empresa. Por su parte, las autoridades demandadas
manifestaron que el 03 de noviembre de 2017 se otorgó la calificación de
mobiliario publicitario por las 10 paradas de buses, comprometiéndose la
sociedad demandante a acondicionar sus paradas a los modelos que la
municipalidad les indicara para lograr una publicidad más ordenada y uniforme
en la ciudad.
Al respecto de las aludidas
aseveraciones, a f.49 del expediente administrativo n°1 consta que
efectivamente se emitió la respectiva calificación de mobiliario publicitario
del año 2017. Asimismo, a ff.34, 31, 28, 25, 22, 19, 14, 11 y 2 de dicho
expediente, se encuentran adjuntas las calificaciones de cada una de las
paradas de buses, las cuales fueron extendidas el 03 de noviembre de 2017 y
notificadas el 30 de enero de 2018.
Cabe destacar que el acto
administrativo que motivó dichas calificaciones para el año 2017 es la
resolución de fecha 23 de octubre de 2017 (agregada a ff.48-44 del expediente
n°1), en la que, si bien la autoridad administrativa municipal ordenó la
calificación y el registro antes mencionado, no estableció una condición
vinculada con un “diseño específico y uniforme” de las paradas de buses.
Asimismo, es necesario mencionar que de la verificación de los expedientes
administrativos tampoco ha sido posible constatar que la autoridad demandada
haya proporcionada un modelo de parada de buses a la demandante, ni en el
transcurso del proceso contencioso administrativo se ha probado la existencia
del supuesto diseño de parada de buses.
Por lo que, entrelazando
dichas premisas, es posible concluir que no se ha logrado establecer que la
renovación del permiso del año 2018 estuviera sujeta a una condición en los
términos del artículo 60 de la ORPMST. En ese sentido, resulta evidente que la
administración pública municipal no actuó con estricta observancia del
principio de legalidad, seguridad jurídica e igualdad, ya que, el permiso de la
demandante fue revocado por el supuesto incumplimiento de condiciones que no están
justificadas o respaldadas en la ORPMST. En consecuencia, este Juzgado considera que sí se han generado los vicios de ilegalidad
alegados por la parte actora en el primer acto impugnado.”