INTERPRETACIÓN
CONFORME A CONSTITUCIÓN
EL
EXAMEN CONSTITUCIONAL QUE SE EFECTÚE DE LA PARTE OBJETO DE CONTROL DE LA LETRA
C) DEL ARTÍCULO 55 DE LA LEY DE SERVICIO CIVIL SERÁ BAJO LA FIGURA DE LA
DEROGACIÓN GENÉRICA
“3)
Examen de constitucionalidad del artículo 55 letra c) de la Ley de Servicio
Civil, relativo al siguiente precepto: «(…)
Si vencido el plazo a que se refiere el inciso anterior el funcionario o
empleado no hubiere presentado oposición (…) quedará despedido o destituido
definitivamente (…)»
En primer lugar, se debe tener
presente que la Ley de Servicio Civil fue emitida mediante el Decreto Ley N°
507, del veinticuatro de noviembre de mil novecientos sesenta y uno, publicado
en el Diario Oficial N° 239, tomo 193, el veintisiete de diciembre del mismo
año. Bajo tal referencia histórica, se trata de una norma preconstitucional.
Debido a lo anterior, el examen debe
efectuarse de conformidad con el artículo 249 de la Constitución, que
establece: «Derógase
la Constitución promulgada por Decreto Nº 6, de fecha 8 de enero de 1962,
publicado en el Diario Oficial Nº 110, Tomo 194, de fecha 16 del mismo mes y
año, adoptada por Decreto Constituyente Nº 3, de fecha 26 de abril de 1982,
publicado en el Diario Oficial Nº 75, Tomo 275, de la misma fecha, su régimen
de excepciones, así como todas aquellas
disposiciones que estuvieren en contra de cualquier precepto de esta
Constitución» (negritas suplidas).
En
otras palabras, el citado artículo deroga expresamente todas las disposiciones
que contraríen a la Constitución. En ese sentido, se reitera que el examen
constitucional que se efectúe de la parte objeto de control de la letra c) del
artículo 55 de la Ley de Servicio Civil será bajo la figura de la derogación
genérica.
En la sentencia de las doce horas
dieciocho minutos del veinticinco de mayo de dos mil dieciocho, en el proceso
de inconstitucionalidad identificado con la referencia 128-2015, respecto de la
derogación genérica reconocida en el artículo 249 de la Constitución, la Sala
de lo Constitucional manifestó: «(…) 1. Este Tribunal advierte que la disposición
jurídica objeto de control constitucional es preconstitucional, pues entro
(sic) en vigencia antes que lo hiciera la actual Constitución de la República
(20-XII-1983). Según el art. 249 Cn., toda norma preconstitucional que contradiga
los preceptos constitucionales queda derogada. Esta derogación genérica no
necesita una declaratoria de inconstitucionalidad por parte de esta Sala, sino
más bien una constatación. Ahora bien, con el objetivo de uniformar la
jurisprudencia constitucional y para construir una regla de aplicación
jurisprudencial para casos de similar estructura (…) tal derogatoria genérica
no puede operar de forma automática, sino que toda norma preconstitucional que
se considere contraria a los contenidos constitucionales debe ser objeto del
contraste normativo propio del proceso de inconstitucionalidad, para declarar
si existe o no tal derogación normativa y determinar así cuáles son los efectos
jurídicos constitucionales que produciría una eventual sentencia estimatoria.
Es decir, si bien parece un asunto de simple depuración normativa, propio de la
actividad jurisdiccional ordinaria, no debe perderse de vista que en realidad
se trata de un asunto constitucional, porque uno de los extremos del contraste
es la Constitución. En efecto, en las derogaciones tácitas nos encontramos en
presencia de una contradicción normativa y la plena eficacia del art. 249 Cn;
en estos casos, se requiere el ejercicio de competencia atribuidas (sic) a esta
Sala para aportar certeza sobre la derogación o no de una disposición
preconstitucional que contradiga la norma fundamental (…)»
Conforme con la jurisprudencia
relacionada, al examinar la aplicación de una ley preconstitucional (como en el
presente caso lo pertinente de la letra c) del artículo 55 de la Ley de
Servicio Civil), para corroborar si se entiende que dicha disposición se
encuentra derogada, es necesario una constatación por parte de la Sala de lo
Constitucional para dotar de efectos generales el resultado de ese ejercicio
jurisdiccional. Además, dicha declaratoria no opera de forma automática, sino
que debe ser objeto del contraste normativo propio del proceso de
inconstitucionalidad o, en su caso, de la potestad de inaplicabilidad, cuya
finalidad es determinar si existe alguna contradicción al texto constitucional.”
CUANDO UN JUEZ ENTIENDA QUE UNA LEY O DISPOSICIÓN ESTÁ DEROGA,
DEBE SEGUIR LAS REGLAS DE LA INAPLICABILIDAD, ESTABLECIDAS EN LOS ARTÍCULOS
77-A Y SIGUIENTES DE LA LEY DE PROCEDIMIENTOS CONSTITUCIONALES
“Así las cosas, cuando un juez
entienda que una ley o disposición está derogada conforme con el artículo 249
de la Constitución, debe seguir las reglas de la inaplicabilidad, establecidas
en los artículos 77-A y siguientes de la Ley de Procedimientos
Constitucionales.
En la sentencia de las ocho horas
cincuenta minutos del catorce de marzo de dos mil catorce, en el proceso
contencioso administrativo identificado con la referencia 435-2010, sobre la
inaplicabilidad de la ley, esta Sala manifestó: «En vista que el control de legalidad no es solo sujeción a la ley
secundaria, sino también –y de modo preferente– sujeción a la Constitución; y
conforme los artículos 185 y 246 de la Constitución, 77-A y siguientes de la
Ley de Procedimientos Constitucionales y a la repetida jurisprudencia de la
Sala de lo Constitucional, los requisitos de la técnica de la inaplicación
pueden resumirse así: a) la existencia de una norma constitucional que sea
utilizada como parámetro de control; b) la norma o acto que será el objeto de
control debe ser susceptible de aplicación; c) la inexistencia de un
pronunciamiento por parte de la Sala de lo Constitucional, en el mismo sentido
que los esgrimidos en el caso en estudio; d) previo a la inaplicación, debe
intentarse una interpretación conforme a la Constitución de la República de las
disposiciones cuestionadas; y e) la oportunidad en que se debe realizar el
juicio de validez constitucional cuando se tenga que pronunciar una decisión
(…)»
En el presente caso, se cumplen los requisitos jurisprudenciales para el
control constitucional de la siguiente manera: 1) el artículo 12 de la
Constitución será el parámetro de control; 2) el supuesto normativo de la letra
c) del artículo 55 de la Ley de Servicio Civil –«(…)
Si vencido el plazo a que se refiere el inciso anterior el funcionario o
empleado no hubiere presentado oposición (…) quedará despedido o destituido
definitivamente (…)»– es la disposición que será examinada; 3) no
existe en el caso concreto un pronunciamiento por parte de la Sala de lo
Constitucional; 4) no existe la posibilidad de que al examinar el artículo
pueda ser salvado con una interpretación conforme a la Constitución; y 5) el
proceso se encuentra en estado de pronunciar sentencia.”
EL CONTENIDO DE LA LETRA C) DEL ARTÍCULO 55 DE LA LEY DE
SERVICIO CIVIL, SE ENCUENTRA DEROGADO DESDE QUE ENTRÓ EN VIGENCIA LA ACTUAL
CONSTITUCIÓN; DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 249 DE ESA NORMA, POR VIOLENTAR
LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA
“El precepto pertinente de la letra c) del artículo 55 de la Ley de
Servicio Civil, objeto de control constitucional, establece: «Para proceder al despido o destitución se
observarán las siguientes reglas: (…) c) Si vencido el plazo a que se refiere el inciso anterior el
funcionario o empleado no hubiere presentado oposición (…) quedará despedido o
destituido definitivamente (…); a menos que dentro de tercero día de vencido el
plazo, compruebe ante la Comisión haber estado impedido por justa causa para
oponerse, en cuyo caso se le concederá un nuevo plazo de tres días (…)»
Por otra parte, la disposición señalada tiene un choque frontal
con el inciso primero del artículo 12 de la Constitución que establece: «Toda persona a quien se le impute un delito,
se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y
en juicio público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias para
su defensa (…)»
Es importante reconocer que la Administración Pública tiene
la potestad de imponer sanciones administrativas, ésta se encuentra reconocida
en el artículo 14 de la Constitución. Pero al momento de ejercer el ius puniendi, debe resguardar los
derechos y garantías fundamentales del presunto infractor, dentro de los cuales
se encuentra la presunción de inocencia.
Esta Sala, en la sentencia de las diez horas del dos de febrero de dos mil
diez, en el proceso identificado con la referencia 113-2006, manifestó: «(…) 2. Sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública y
sobre los principios del Derecho Administrativo Sancionador. Según importantes
corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, concebido como la
capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como
ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes por los tribunales que
desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública
al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el
ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius
puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la
Administración. Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un
determinado marco normativo que deviene primeramente de la Constitución de la
República (…) Pero sobre todo, en
congruencia con la Constitución de la República y los fundamentos del Estado
Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo
en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la
Constitución de la República. Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la
Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas
aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y
construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia
sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde
cobertura a todo ejercicio de la potestad. Corolario de la identidad de la
potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la
observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de
ambos. Si bien dichos principios tienen también origen común en la identidad
ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados
y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al
ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y
jurisprudenciales (…) Nuestra normativa constitucional recoge principios y
limitaciones aplicables a la potestad sancionatoria, destacándose entre otros
el debido proceso. La expresión “debido proceso” es una categoría genérica, identificada
con un proceso constitucionalmente configurado, tal como se ha establecido
jurisprudencialmente por la Sala de lo Constitucional, el cual incluye una
serie de derechos conectados entre sí ?audiencia, defensa, presunción de inocencia,
juez natural, irretroactividad de las leyes, entre otros? (Sentencia de Amparo
ref. 332-2006 del diecinueve de julio de dos mil siete). Así el debido proceso
y la presunción de inocencia, aparecen establecidos respectivamente en el
artículo 11, según el cual “Ninguna persona puede ser privada del derecho a la
vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus
derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes;
ni puede ser enjuiciada dos veces por la misma causa”, y en el artículo 12,
conforme al cual “Toda persona a quien se le impute un delito, se presumirá
inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en juicio
público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias para su
defensa” (…)»
La autoridad demandada, en el presente caso, aplicó
la consecuencia jurídica que establece la letra c) del artículo 55 de la Ley de
Servicio Civil a la señora REPDC, quien tenía el cargo de colaboradora de
servicios varios en el Consejo Nacional de la Judicatura, señalando que no se
opuso a la solicitud de destitución en el plazo de tres días ?que concede la
letra b) de este artículo? ante la Comisión competente.
El contenido de la disposición aplicable al caso
?letra c) del artículo 55?, establece una presunción de culpabilidad contra el
funcionario o empleado, a quien se le atribuye una conducta sancionada con
despido o destitución, por el simple hecho de no contestar la solicitud dentro
del plazo establecido en la ley.
En sentido contrario, el artículo 12 de la
Constitución establece como garantía fundamental de la persona (que puede
tratarse de un administrado) la presunción de inocencia, que implica que el
Estado debe considerar a un imputado o acusado de un hecho delictivo como
inocente, hasta que no haya decisión definitiva y firme que establezca su
culpabilidad.
El derecho de la presunción de inocencia inicia
desde el momento en que una persona es considerada sospechosa del cometimiento
de un hecho punible, y esta debe garantizarse en las diferentes etapas del
proceso, ya que le otorga una protección reforzada frente a posibles
actuaciones arbitrarias o abusivas del Estado tanto durante la investigación de
la conducta atribuida como del proceso mismo, con el objeto de garantizar el
debido proceso y la defensa.
La presunción de inocencia lleva implícito el
sometimiento del presunto infractor a un juicio en el que pueda ejercer su
derecho de defensa y confrontación sobre la prueba de culpabilidad aportada por
el acusador, a fin de que pueda controvertir los medios de prueba de cargo.
El acusado no está obligado a presentar prueba
alguna que demuestre su inocencia, sino que, por el contrario, obliga al Estado
a demostrar la culpabilidad. Exige que en los elementos de convicción exista,
más allá de la duda razonable, un nexo entre la conducta atribuida y el
presunto infractor.
En el momento en que la autoridad demandada, en el
presente caso, aplicó la consecuencia jurídica del artículo 55 letra c) de la
Ley de Servicio Civil, violentó flagrantemente el derecho de presunción de
inocencia, que debió ser garantizado a la señora REPDC, debido a que se le
presumió culpable sin el desfile probatorio correspondiente, por el simple
hecho de no haberse opuesto a la solicitud de despido o destitución en el plazo
de tres días.
Por otra parte, el artículo 55 letra c) de la Ley
de Servicio Civil también vulnera el debido proceso constitucionalmente configurado,
en ese sentido, en la sentencia de las quince horas treinta minutos del seis de
junio de dos mil dieciséis, en el proceso identificado con la referencia
500-2013, esta Sala manifestó: «El debido
proceso es un principio jurídico procesal o sustantivo según el cual toda
persona tiene derecho a ciertas garantías mínimas, tendientes a asegurar un
resultado justo y equitativo dentro del proceso y a permitirle la oportunidad
de ser oído y hacer valer sus pretensiones frente a un juez. En tal sentido, los
derechos de audiencia y defensa se encuentran íntimamente vinculados. El
primero de ellos, plasmado en el artículo 11 de la Constitución, es un concepto
abstracto que exige, antes de proceder a limitar la esfera jurídica de una
persona o privársele de un derecho, el deber de ser oído y vencido con arreglo
a las leyes. Mientras que el derecho de defensa es de contenido procesal e
implica que, para solucionar cualquier controversia, es indispensable que los
individuos contra quienes se instruye un determinado proceso, tengan pleno
conocimiento del hecho o actuación que se les reprocha, brindándoles además una
oportunidad procedimental de exponer sus razonamientos y de defender posiciones
jurídicas a efecto de desvirtuarlos ?principio contradictorio?; y, por lo
mismo, sólo podrá privárseles de algún derecho después de haber sido vencidos
con arreglo a las leyes, las cuales deben estar diseñadas de forma que
posibiliten la intervención efectiva de los gobernados (…)»
Para que el debido proceso se entienda constitucionalmente configurado,
debe garantizar los derechos de audiencia y defensa del investigado, más cuando
la Administración Pública este ejerciendo la potestad sancionadora.
La autoridad demandada, revocó el acto de la comisión y aplicó el
contenido de la letra c) del artículo 55 de la Ley de Servicio Civil, señalando
que la señora REPDC quedó destituida por no haber presentado una oposición
dentro del término de ley; sin embargo, dicha consecuencia jurídica es
atentatoria contra el debido proceso constitucionalmente configurado, debido a
que no se le brindó la oportunidad de presentar los razonamientos para
desvirtuar los hechos atribuidos y controvertir la prueba que se tenía en su
contra.
No se debe perder de vista que, en el presente caso, la Comisión de
Servicio Civil del Consejo Nacional de la Judicatura en un primer momento
declaró que no tenía competencia para conocer sobre la conducta atribuida a la
demandante y por la cual era acreedora de una sanción de destitución, al no
entrar a conocer el fondo de la controversia, la parte actora en ningún momento
pudo controvertir los hechos y la prueba ofrecida por el representante de la
institución, derecho que debió ser garantizado por la autoridad demandada.
Por consiguiente, el contenido de la letra c) del
artículo 55 de la Ley de Servicio Civil ?«(…)
Si vencido el plazo a que se refiere el inciso anterior el funcionario o
empleado no hubiere presentado oposición (…) quedará despedido o destituido
definitivamente (…)»?
se encuentra derogado desde que entró en vigencia la actual Constitución; de
conformidad con el artículo 249 de esa norma, por violentar los derechos al
debido proceso y a la presunción de inocencia que consagra el artículo 12.”