CONTROVERSIA SOBRE REFORMAS ELECTORALES

VICIOS DE FORMA Y CONTENIDO PLANTEADOS

"VIII. Resolución de los problemas jurídicos.

En la presente controversia se ha planteado simultáneamente un vicio de forma y dos vicios de contenido. Cuando esta particularidad se ha suscitado en procesos de inconstitucionalidad, el criterio de esta sala ha sido analizar y resolver primero el vicio formal y solo si este es desestimado pasar a la resolución de los vicios sustantivos. La razón es que el análisis del vicio de forma persigue constatar la infracción a las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento de formación de la ley, por lo que si se advierte un defecto en su validez debe omitirse el análisis de los vicios de contenido –pues la pretensión ya sería estimable– (sentencias de 31 de julio de 2009, de 30 de noviembre de 2011 y de 9 de febrero de 2018, inconstitucionalidades 78-2006, 11-2010 y 6-2016 Ac., respectivamente).

Sin embargo, por tratarse el presente caso de una controversia en el que opera el control interorgánico, la intervención de este tribunal deberá ser más intensa, para resolver de manera definitiva la disputa constitucional mencionada. Por tanto, en esta controversia se conocerán y resolverán todos los vicios alegados en el veto presidencial, ya que si se revisara el vicio de forma sin entrar al análisis de los de contenido, es muy probable que la Asamblea Legislativa, al conocer lo resuelto por esta sala, logre superar el defecto formal declarado, pero vuelva a incurrir en los vicios materiales a que se ha referido el Presidente de la República. Ello podría dar lugar a una nueva controversia ante esta sala sobre el mismo objeto, que puede evitarse al resolver de la manera detallada.

ACTUACIÓN LEGISLATIVA OBJETADA NO INFRINGE LA DISPOSICIÓN CONTITUCIONAL ALEGADA

1. Vicio de forma.

En lo concerniente a la vulneración al art. 138 Cn. que conlleva la ratificación del D. L. nº 475/2019, debe mencionarse que, en un primer momento, en la citada sentencia de la controversia 1-2018 se expresó que en el texto del decreto de ratificación de un proyecto de ley vetado la Asamblea Legislativa debía aducir las razones para justificar su constitucionalidad, para que el Presidente de la República tuviera la oportunidad de reconsiderar su veto, evitando la judicialización de la controversia. Sin embargo, esa consideración no implicaba un necesario prerrequisito de validez del decreto. En razón de ello, tal consideración fue matizada o precisada en la sentencia de 9 de diciembre de 2019, controversia 1-2019 (considerando IX 1 A).

En este último pronunciamiento se explicó que en el art. 138 Cn. no se estatuye expresamente que en el procedimiento de una controversia constitucional la Asamblea Legislativa deba manifestar en los considerandos del decreto de ratificación las razones para desestimar los argumentos del Presidente de la República y superar el veto por inconstitucionalidad y que la validez del decreto aludido no depende de ello. En esa misma sentencia se aclaró que lo que sí se desprende de la interpretación de los arts. 137 inc. 2º y 138 Cn. es la obligación de la Asamblea Legislativa de reconsiderar el proyecto de ley vetado, lo que se realiza en las deliberaciones de la comisión correspondiente y en la sesión plenaria respectiva.

En el presente caso, en el dictamen nº 23 de la Comisión de Reformas Electorales y Constitucionales, de 5 de diciembre de 2019, se expone el análisis y reconsideración de los motivos del Presidente para vetar el D. L. nº 475/2019 y los argumentos de los miembros de esa comisión para refutarlos y proponer la ratificación del decreto. Asimismo, en el resumen de la sesión plenaria ordinaria nº 78, de esa misma fecha, consta que se conoció del referido dictamen y que, después de aprobarlo con 64 votos, varios diputados intervinieron para razonar su decisión –como lo permite el art. 87 nº 1 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa–, lo que inició a las 12:41 horas y finalizó a las 13:34 horas de ese día (ambos documentos legislativos disponibles para consulta en www.asamblea.gob.sv). De esta manera, se concluye que, al menos en los términos expuestos por el Presidente de la República, la actuación legislativa objetada no infringe el art. 138 Cn., por lo que la alegación de inconstitucionalidad deberá desestimarse.

INEXISTENCIA DE TÉRMINO DE COMPARACIÓN APROPIADO PARA PODER LLEVAR A CABO UN JUICIO DE IGUALDAD

2. Vicios de fondo.

A. En cuanto a la vulneración al principio de igualdad (art. 3 inc. 1º Cn.), en relación con el ejercicio del sufragio pasivo (art. 72 ord. 3º Cn.), que presuntamente conlleva el D. L. nº 475/2019, corresponde analizar primero si el término de comparación propuesto es válido e idóneo, de acuerdo con los parámetros previamente explicados y, de ser así, realizar el juicio de igualdad correspondiente.

Según el Presidente de la República, el término de comparación se compone por “todos los candidatos a un concejo municipal”, entendiendo por tal a los candidatos a alcaldes –cuya fotografía se mostraría en las papeletas de votación en comicios municipales– y a los candidatos a los cargos de síndicos y regidores que correspondan –cuyas fotografías no se incluirían en las boletas electorales–, todos postulados por un partido político o coalición de partidos. Aunque las situaciones jurídicas descritas son válidas solo formalmente por referirse a la postulación de candidaturas a cargos dentro de concejos municipales (art. 73 ord. 3º Cn. y arts. 164 y 165 CE), son categorías no comparables, porque tienen supuestos de hecho y consecuencias jurídicas disímiles, lo cual implica que el término de comparación no es idóneo.

Como lo señaló la Asamblea Legislativa, las candidaturas para alcalde, síndico o regidor de un concejo municipal tienen diferencias relevantes que impiden su equiparación, porque todas se postulan e inscriben por los partidos políticos o coaliciones de partidos en un orden de precedencia determinado según el cargo específico al que se aspira (art. 165 CE). En este sentido, al pretender cargos distintos, los candidatos de una misma planilla no compiten entre sí –a diferencia de lo que ocurre con las diputaciones legislativas, donde los candidatos de una circunscripción electoral compiten por los mismos escaños con los demás miembros de su lista y con los de otras planillas–. Por ello, al mostrar al votante únicamente la fotografía del candidato a alcalde junto a la bandera del partido político o coalición no se advierte que se concedan mayores posibilidades de ser electo ni provoca desventaja alguna a las personas propuestas para los demás cargos de concejales cuya fotografía no se incluya en la papeleta.

Esta diferencia sigue siendo relevante para los miembros de un concejo municipal incluso después de resultar electos –en el ejercicio de sus funciones–, con independencia de la modalidad pluripartidaria que dichos entes actualmente tienen en su conformación. Si bien los miembros propietarios de los concejos tienen las mismas posibilidades de intervención y de igualdad de voto en las sesiones para la toma de decisiones y la gestión de los asuntos municipales, cada uno de ellos tiene funciones y atribuciones distintas que son delimitadas por la ley según el cargo que ejercen. Según los arts. 47 y 48 del Código Municipal (CM), los alcaldes tienen la representación legal y la gestión administrativa y de gobierno del municipio, mientras que los síndicos ejercen la gestión de los asuntos jurídicos y de procuración judicial y los regidores concurren con voz y voto a las sesiones del concejo e integran las comisiones para las que fueron designados (arts. 51 y 53 CM).

Debe recordarse que “[s]er funcionario de elección popular no justifica por ese solo hecho una regulación legislativa paritaria en cuanto a la forma en que debe ser elegido, pues entre ellos pueden existir diferencias que justifiquen un tratamiento distinto. Como se dijo en la sentencia de Inc. 57-2011, ya citada, una de las obligaciones que se deducen de la igualdad como principio constitucional es la que exige tratar de manera diferente aquellas situaciones jurídicas en las cuales las diferencias son más relevantes que las similitudes. En consecuencia, lo importante es que entre los sujetos comparados no existan diferencias relevantes, ni mucho menos preexistentes” (sentencia de 6 de septiembre de 2013, inconstitucionalidad 16-2012).

Según lo anterior, este tribunal no dispone de un término de comparación apropiado para poder llevar a cabo el juicio de igualdad, ello en virtud de lo defectuoso del argumento proporcionado. Y puesto que esto es así, existe un impedimento para emitir una sentencia de fondo en este punto. Por ello, se sobreseerá en cuanto a la supuesta inconstitucionalidad del D. L. nº 475/2019, por su aparente incompatibilidad con el art. 3 inc. 1º Cn., en relación con el art. 72 ord. 3º Cn."

DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES CONSTITUCIONAL EN LO RELATIVO A LA SUPUESTA INOBSERVANCIA AL PRINCIPIO DE RACIONALIDAD DEL GASTO PÚBLICO COMO DERIVACIÓN DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO Y NO VULNERA NINGÚN OTRO PRINCIPIO CONSTITUCIONAL ALEGADO

"B. Corresponde ahora determinar si el D. L. nº 475/2019 y su ratificación viola el art. 226 Cn., esto es, el principio de racionalidad del gasto público derivado del equilibrio presupuestario.

a. En este punto, debe considerarse que en el texto del citado dictamen nº 23, de 5 de diciembre de 2019 –que fue conocido por el pleno legislativo y que dio lugar a la ratificación del D. L. nº 475/2019– consta que la Comisión de Reformas Electorales y Constitucionales tuvo conocimiento extra oficial de que en elecciones municipales el costo estimado de cada papeleta con las banderas de los partidos políticos o coaliciones contendientes es de $ 0.10 y que la inclusión de las fotografías de los candidatos a alcalde por cada partido político o coalición junto a las banderas implicaría un aumento de $ 0.02 por unidad, es decir, un costo de $ 0.12 por boleta. Con base en esto, la comisión sostuvo que “[...] si se toma [en cuenta] el total de papeletas utilizadas en la última elección, que fue de 6,139,588, la diferencia entre una opción [y] otra, es de [$] 122,791.76[,] cantidad que no puede ser aceptada como atentatoria del principio de equilibrio presupuestario”. La proyección del gasto para las pretendidas reformas electorales debe establecerse en el presupuesto del evento electoral 2021, el cual es extraordinario y especial (arts. 42 y 274 CE), y no, como afirmó el Presidente de la República, en el presupuesto ordinario que el TSE presenta en cada ejercicio fiscal para su organización y funcionamiento, que sí se incorpora en el presupuesto general del Estado.

Por otra parte, a la fecha de la ratificación legislativa del decreto vetado, dicho proyecto de presupuesto especial ya había sido presentado por el tribunal electoral a las autoridades del Ministerio de Hacienda por aproximadamente por $ 55.8 millones –en concreto, el día 28 de noviembre de 2019– (https://elmundo.sv/el-tse-solicito-55-8-millones-para-organizar-elecciones-2021/), pero no había sido remitido a la Asamblea Legislativa para su análisis y aprobación y que, de hecho, todavía no ha sido enviado (https://www.laprensagrafica.com/elsalvador/Presupuesto-de-eleccion-2021-esta-en-manos-del-presidente-de-la-Republica-20200219-0097.html). Esto indica que se trata de un proyecto de presupuesto que todavía no ha sido sometido a discusión de la Asamblea Legislativa y que, incluso, cuando ello suceda, es posible que sea objeto de modificaciones, por lo que no se está en presencia de una cuantía definida de gastos. De ahí que debe descartarse la supuesta violación al principio de equilibrio presupuestario y sus derivaciones.

b. Además, al pretender justificar la violación al principio de equilibrio presupuestario, el Presidente de la República incurre en una contradicción que afecta la argumentación de su planteamiento. De acuerdo con el veto, la inclusión de las fotografías de los candidatos a alcalde en las papeletas de elecciones municipales aumentaría el costo de esas votaciones, lo que afectaría la austeridad y la racionalidad del gasto público. Sin embargo, en el mismo planteamiento, cuestiona la violación a la igualdad porque en el D. L. nº 475/2019 no se ha previsto que en la papeleta de votación se debe incluir la fotografía de los candidatos a los otros cargos de un concejo municipal, lo que haría todavía más oneroso su costo. Al respecto, es preciso recordar que una condición necesaria de todo argumento razonable, sin excepción, es la consistencia conceptual. En un razonamiento esto es importante para la relevancia de una o varias premisas porque si una de ellas es inconsistente, de ella puede inferirse cualquier conclusión y, por tal motivo, el argumento sería vacuo (Monserrat Bordes Solanas, Las trampas de Circe: falacias lógicas y argumentación informal, 1ª edición, págs. 239 a 242).

c. De esta manera, se concluye que se está en presencia de un presupuesto especial y extraordinario que aún no ha sido aprobado, sobre el cual no existe certeza del costo de las reformas electorales que se pretenden ni de la suma de la que se dispondrá para los comicios de 2021. En todo caso, su carácter excepcional como presupuesto extraordinario en relación con el proceso de elecciones lo diferencia del presupuesto ordinario, con lo cual no necesariamente se incurre en un ámbito de desequilibrio presupuestario y, por ello, debe desestimarse la vulneración al art. 226 Cn. que ha argüido el Presidente de la República."