DENEGACIÓN
PRESUNTA
FICCIÓN LEGAL DE EFECTOS PROCESALES EN
VIRTUD DE LA CUAL, ANTE LA AUSENCIA DE DECISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SOBRE
CIERTO ASUNTO SOMETIDO A SU CONOCIMIENTO, SE SUPONE LA EXISTENCIA DE UNA
RESPUESTA DESFAVORABLE
“Pues bien, la denegación presunta constituye una ficción legal
de efectos procesales en virtud de la cual, ante la ausencia de decisión de
la Administración sobre cierto asunto sometido a su conocimiento —o ante la falta de notificación de
la decisión—, se supone la
existencia de una respuesta desfavorable.”
FINALIDAD DE LA DENEGACIÓN PRESUNTA
“La finalidad de tal denegación
presunta es habilitar a su destinatario para acudir a la vía jurisdiccional y someter
a control, no la falta de respuesta de la Administración, sino la ficción legal
que se ha configurado; es decir, el rechazo de lo pedido. Consecuentemente, la natural pretensión que ha de incoarse
ante la jurisdicción contencioso administrativa debe tener por contenido
esencial la acreditación de los requisitos establecidos en el ordenamiento
jurídico que condicionan el acceso a lo pedido en sede administrativa.
En este orden de ideas, ante la impugnación de una denegación
presunta, esta Sala se verá obligada a confrontar la situación jurídica de la
parte demandante con los presupuestos legales respectivos, a fin de determinar
la procedencia o no del título
pretendido ante la Administración demandada.”
ORDENAMIENTO JURÍDICO SECTORIAL Y DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA
RELACIONADO CON LA CELEBRACIÓN DE LA ASAMBLEA GENERAL PARA LA ELECCIÓN Y
NOMBRAMIENTO DE UNA NUEVA JUNTA DIRECTIVA DE LAS ASOCIACIONES COMUNALES DEL
MUNICIPIO SOYAPANGO
“3. Conforme con
los argumentos planteados por la parte actora en su demanda, mismos que han
sido delimitados en el letra A del romano
IV de esta sentencia, esta Sala advierte que su pretensión, fundada en los
artículos 6 y 25 de la Ordenanza
Reguladora de la Asociaciones Comunales y Otros Sectores y Actores Comunitarios
del Municipio de Soyapango, 118 y 125-B letra a) del Código Municipal, y 7 de
la Constitución de la República, se afinca en los siguientes postulados
categóricos.
i. La autoridad demandada
ha negado la designación de un funcionario o delegado para asistir a la
asamblea general de elección de nueva junta directiva de la asociación comunal.
ii. Dicho funcionario o
delegado debe comparecer a efecto de juramentar a la nueva junta directiva y,
con ello, proceder a renovar las credenciales en el registro respectivo.
iii. La autoridad
demandada estaba obligada a designar a un representante que diera cumplimiento
a la formalidad exigida en la Ordenanza Reguladora de la Asociaciones Comunales
y Otros Sectores y Actores Comunitarios del Municipio de Soyapango, para
proceder a la inscripción de la nueva junta directiva de la asociación comunal
que resultara electa.
4. Analizado que ha sido el ordenamiento jurídico sectorial y de
naturaleza administrativa relacionado con la celebración de la asamblea general
para la elección y nombramiento de una nueva junta directiva de las
asociaciones comunales del municipio de Soyapango, y la posterior inscripción de
las credenciales en el registro respectivo; es conveniente relacionar una serie
de disposiciones normativas —formales y materiales—, cuyo contenido es
relevante al presente caso.
i. El Código Municipal establece la siguiente regulación, al respecto.
Artículo 119: «Las asociaciones comunales, tendrán personalidad
jurídica otorgada por el Concejo respectivo».
De la norma transcrita resulta evidente
que el Concejo Municipal de
Soyapango es la entidad administrativa en
abstracto con la competencia para otorgar la personalidad jurídica de las
asociaciones comunales que se constituyan bajo la normativa correspondiente,
dentro del municipio de Soyapango.
Artículo 120: «Las asociaciones comunales se
constituirán con no menos de veinticinco miembros de la comunidad, de los cuales al
menos el treinta por ciento deberán ser mujeres, mediante acto constitutivo
celebrado ante el alcalde o funcionarios y empleados delegados para tal efecto,
el cual se asentará en un acta (…)» (el subrayado es
propio).
Transcrito que ha sido el artículo relacionado, se advierte, en su
enunciado preceptivo, que la presencia del Alcalde Municipal o funcionarios y
empleados delegado es requerida solamente en el acto constitutivo de la
asociación comunal, no así en la elección de las subsecuentes juntas directivas.
Correlativamente, de conformidad al artículo 121 inciso 7° del
Código Municipal, la única obligación regulada para la inscripción de las
consecutivas juntas directivas; es decir, posteriores al acto constitutivo de la
asociación comunal, es presentar a la municipalidad, quince días después de su
elección, la nómina de los miembros electos en el registro correspondiente.
Así, se regula lo que sigue.
Artículo 121: «Las asociaciones (…) presentarán
solicitud de inscripción y otorgamiento de personalidad jurídica al Concejo
respectivo (…) Las asociaciones deberán presentar a la municipalidad,
(…) quince días después de su elección, la nómina de la nueva directiva
electa. El incumplimiento de esta obligación será sancionada de acuerdo con
la ordenanza respectiva» (el subrayado es
propio).
Finalmente, importa destacar el
contenido del artículo 123: «Los Municipios deberán propiciar la incorporación
de los ciudadanos en las asociaciones comunales y su participación organizada a
través de las mismas (…)».
ii. Por otra
parte, la Ordenanza Reguladora de la Asociaciones Comunales y Otros Sectores
y Actores Comunitarios del Municipio de Soyapango, en su considerando II,
estipula: «Que es facultad del
Concejo Municipal (…) conceder Personalidad Jurídica a las Asociaciones
Comunales (…)».
Asimismo la ordenanza supra contiene
la siguiente previsión.
Artículo 6: «Las Asociaciones
Comunales, se constituirán en Asamblea General Extraordinaria
especialmente convocada al efecto, con la presencia del Alcalde Municipal,
Funcionario o Delegado Municipal designado al efecto (…) En la referida
Asamblea se elegirá la primera Junta Directiva en los cargos de propietarios y
sus respectivos suplentes, quienes deberán ser juramentados por el Alcalde
Municipal, Funcionario o Delegado Municipal (…)».
Artículo 25: «Los miembros de las
Juntas Directivas, serán electos para un período no mayor de dos años y podrán
ser reelectos en forma continua por un período igual. En la Asamblea, deberá
estar presente el Alcalde Municipal, el Funcionario o su Delegado designado al
efecto, quien será la autoridad responsable de juramentar a la nueva Junta
Directiva. Es obligatoria la inscripción de la nueva Junta Directiva en el
Registro de Asociaciones Comunales (…)» (el subrayado es propio).
Artículo 39: «Crease la Oficina de Registro Municipal de las Asociaciones Comunales
que en lo sucesivo se identificará como “El Registro” (…) Dicho registro estará
formado por la colección de los documentos originales de Actas de Constitución,
de los Estatutos, sus reformas, credenciales en las que se hace constar la
personería de los directivos de las Asociaciones» (el subrayado es propio).
En este punto importa destacar que, contrario
a lo regulado en el Código Municipal, la ordenanza del caso ha impuesto como requisito
adicional en la elección de una nueva junta directiva de una asociación comunal,
que en cada asamblea general que se desarrolle al efecto esté presente el Alcalde
Municipal, el funcionario o delegado designado, para juramentar a los miembros
de la junta directiva electa.”
CASOS DE LA IMPUGNACIÓN DE UNA DENEGACIÓN
PRESUNTA, DEBEN TENER POR CONTENIDO ESENCIAL LA ACREDITACIÓN DE LOS REQUISITOS
ESTABLECIDOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO QUE CONDICIONAN LO PEDIDO EN SEDE
ADMINISTRATIVA
“5. Ahora bien, de las normas transcritas y, en general, del
ordenamiento administrativo sectorial del gobierno de las asociaciones
comunales del municipio de Soyapango, esta Sala no advierte regulación particular
de un “procedimiento administrativo a
instancia del interesado” que tenga por supuesto constitutivo el
requerimiento formal de la asistencia del Alcalde Municipal, el funcionario o delegado designado, a la asamblea
general para la elección de una nueva junta directiva de una asociación comunal.
Correlativamente, no se vislumbra el establecimiento, por parte
del legislador —formal y material—, de un “catálogo
de requisitos” que los miembros de la Asociación Comunal Santa Eduviges del
Municipio de Soyapango deban cumplir y acreditar, para conminar a la Administración
a que delegue a una de sus autoridades para asistir a la asamblea general de
dicha asociación.
La anterior conclusión resulta importante a efecto del control
judicial que se ejerce en el presente proceso. No debe perderse de vista que,
tal como se señaló supra, la natural
pretensión que ha de incoarse ante la jurisdicción contencioso administrativa,
en los casos de la impugnación de una denegación presunta, debe tener por contenido esencial la acreditación de los requisitos
establecidos en el ordenamiento jurídico que condicionan lo pedido en sede
administrativa.
Frente a ello importa destacar que, en el presente caso, la demandante
no ha planteado como un elemento jurídico de su pretensión el establecimiento expreso y delimitado de un conjunto de requisitos, reconocidos expresamente en
el ordenamiento jurídico de la materia, que condicionen y obliguen a la
Administración Municipal de Soyapango a lo pedido.
Por el contrario, dicha asociación se ha limitado a denunciar que,
a pesar de convocar en dos ocasiones a las autoridades administrativas, éstas,
de forma arbitraria hicieron caso omiso; situación por la que no eligieron su
nueva junta directiva. Sin embargo, debe precisarse que este supuesto fáctico no
ha sido considerado de forma expresa en el ordenamiento como una condición
jurídica habilitante para iniciar un
procedimiento administrativo y obtener la renovación de las credenciales de los
miembros directivos.”
CONTROL JUDICIAL Y DETERMINACIÓN LA CONFORMIDAD O NO DE LA DENEGACIÓN PRESUNTA CON LA LEY
“6. En este punto cabe mencionar que las peticiones en general pueden tener por objeto
iniciativas, informaciones, sugerencias, quejas o súplicas. Sin embargo, existe
una diferencia relevante entre una
“mera petición” (como la deducida por
la parte actora en este caso), y una petición cualificada que implica, en esencia,
una “solicitud de iniciación de un
procedimiento administrativo”. Así, tal diferencia viene dada por la
presencia de dos factores: la ostentación de un derecho subjetivo y la
previsión de un procedimiento específico.
Cuando una persona se dirige a la Administración solicitando algo,
por causa de ostentar un derecho subjetivo —como sería el caso de la solicitud
de una licencia para la venta de
bebidas alcohólicas, por poseer el derecho de ejercer el comercio—, no se está
ejercitando el derecho de petición de forma general sino que, de manera particular, se está iniciando un procedimiento
administrativo.
Es aquí donde resulta
necesario precisar que el derecho de petición en general tiene por bjeto una
decisión graciable, no fundada en un derecho subjetivo o en una norma previa
habilitante; en otras palabras, una persona puede dirigir a la Administración
la petición más extraña, variada o creativa, teniendo como único límite lo
establecido en el artículo 18 de la Constitución: «Toda persona tiene derecho a dirigir sus peticiones por escrito, de
manera decorosa, a las autoridades legalmente establecidas; a que se le
resuelvan, y a que se le haga saber lo resuelto». En cambio, cuando se
actúa con base en una facultad subjetiva con titularidad legal, requisitos
preestablecidos que condicionan su ejercicio y normas jurídicas habilitantes,
realmente lo que se ejercita es un “derecho
de instancia” del que se deriva el inicio de un procedimiento
administrativo, obviamente, a instancia del interesado.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sentado las bases
que permiten resolver una petición que se fundamenta en un título específico y
predeterminado en el ordenamiento jurídico: «(…) se exige a los funcionarios estatales responder, contestar o
resolver las solicitudes, denuncias, excepciones, en general, que se les
planteen, lo cual no puede limitarse a dar constancia de haberlas recibido,
sino que la autoridad correspondiente debe resolverlas conforme a las
facultades que legalmente le han sido conferidas de manera oportuna y
congruente, es decir, debe analizar el contenido de las mismas y
satisfacerlas, conforme a las potestades jurídicamente conferidas u ordenar
las diligencias que estime necesarias para su resolución, siendo necesario
aclarar que ello no implica que la respuesta deba ser necesariamente favorable
a lo pedido» (Sentencia de las catorce horas y cuarenta y siete minutos del
día catorce de diciembre de dos mil siete. Amparo 705-2006).
En este orden de ideas, sólo el planteamiento de una solicitud con
la debida regulación legal del “supuesto constitutivo” de lo pedido
permitirá, en el caso de su denegación
presunta, ejercer un control judicial y determinar la conformidad o no de
ésta última con la ley.”
DENEGACIÓN PRESUNTA RESULTA CONFORME A DERECHO, AL NO POSEER LA
SOLICITUD UN SUPUESTO CONSTITUTIVO, REQUISITOS NI PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
ALGUNO
“7. Con fundamento en las premisas expuestas en los apartados
precedentes, en el presente caso se concluye lo siguiente.
i. El ordenamiento
administrativo sectorial de las asociaciones comunales en general, y de forma
específica de la ciudad de Soyapango, no regula un “procedimiento administrativo a instancia del interesado” que tenga
por objetivo conminar a la Administración Municipal para que designe a una de
sus autoridades a fin de que participe en la asamblea general de elección
de una nueva junta directiva de la asociación comunal. Tampoco el legislador ha
establecido un “catálogo de requisitos”
que las asociaciones comunales deban cumplir y acreditar, para tal cometido.
ii. Las
condiciones materiales invocadas por la parte actora relativas a que, a pesar
de convocar en dos ocasiones a las autoridades administrativas, éstas, de forma
arbitraria, hicieron caso omiso, impidiendo la elección de una nueva junta
directiva; no constituye supuesto o condición jurídica habilitante para iniciar
un procedimiento administrativo que tenga por objeto obligar al Alcalde Municipal,
funcionario o delegado designado, asistir a la asamblea general para elección
de nueva junta directiva.
8. Con fundamento en lo anterior y, además, siendo contundente la inexistencia
del supuesto de hecho o requisitos legales que puedan ser verificados por esta
Sala para determinar la ilegalidad de la denegación presunta impugnada, corresponde desestimar los vicios atribuidos a tal actuación
administrativa, mismos que fueron fundamentados por la parte actora los artículos 6 y 25 de la Ordenanza Reguladora de la Asociaciones
Comunales y Otros Sectores y Actores Comunitarios del Municipio de Soyapango,
118 y 125-B letra a) del Código Municipal, y 7 de la Constitución de la
República.
9. Finalmente, con el objeto de que esta sentencia instituya un
pronunciamiento con suficiencia argumentativa y, sobretodo, provea seguridad
jurídica en cuanto al conflicto sometido a conocimiento y decisión; esta Sala
tiene a bien precisar que la parte actora, ante la negativa de las autoridades
municipales de Soyapango para asistir a la asamblea general de elección de una
nueva junta directiva, debía proceder siguiendo el cauce formal que el
ordenamiento efectivamente regula, esto es, en esencia, planteando la
respectiva solicitud de inscripción de la
nueva junta directiva que resultara electa en tal asamblea, puesto que esta petición si posee un supuesto
constitutivo, requisitos legales y procedimiento contemplados en el
ordenamiento jurídico.
Consecuentemente, debía estimarse que la ausencia de delegados municipales
en la asamblea general antedicha implicaba una situación ajena a la voluntad y
responsabilidad de la asociación comunal. Así, dado que su incumplimiento no le
resultaría atribuible, la inscripción de la nueva junta directiva electa no
podía denegarse, específicamente, por ese
motivo.
Adicionalmente, la parte demandante debía tener presente que la
delegación de un funcionario municipal, a fin de asistir a la asamblea general
de elección de una nueva junta directiva, es
un requisito, carga u obligación estatuido en una ordenanza municipal, es
decir, en una ley material, misma que no puede imponer requisitos o limitantes
diferentes a aquellos establecidos en la ley formal que, para este caso,
viene a ser el Código Municipal.
Como ya se apuntó, el referido Código Municipal establece, únicamente, que la obligación de la
asistencia de un delegado municipal se produce respecto del acto de
constitución de una asociación comunal.
Así, el referido código no previó obligación alguna relativa a que
esta delegación municipal se produjese siempre que la asociación comunal
eligiera una nueva junta directiva; hecho relevante que debía tenerse en cuenta
por la demandante de cara al planteamiento de una petición que fuese dirigida,
específicamente, para la inscripción de los miembros de la nueva junta
directiva que resultarán electos.
Sin embargo, la parte demandante, en lugar de presentar una solicitud para la inscripción de su junta
directiva y acreditar los requisitos cuyo cumplimiento dependían de ella,
presentó, por el contrario, una petición para obligar la presencia de delegados
municipales, solicitud que, como ya se precisó, no posee un supuesto
constitutivo, requisitos ni procedimiento administrativo alguno.
Consecuentemente, la denegación presunta gestada ante esta
solicitud que se planteó sobre la base del derecho general de petición, resulta
conforme a derecho, en los términos señalados en los apartados argumentativos
de esta sentencia.”