RECURSOS ADMINISTRATIVOS ADUANEROS

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS CON LOS QUE SE AGOTA LA VÍA, SON LOS PREVISTOS EN LA LEY DE LA MATERIA, Y SE DEBE ENTENDER QUE CUANDO NO EXISTA DISPOSICIÓN LEGAL QUE ESTABLEZCA MEDIO DE IMPUGNACIÓN ALGUNO CONTRA DETERMINADO ACTO ADMINISTRATIVO

1. Sobre los presupuestos procesales necesarios para la admisibilidad de la demanda

La admisión de la demanda contencioso administrativa, además de los requisitos formales exigidos en el artículo 10 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa [en adelante LJCA], está condicionada al cumplimiento de otros presupuestos procesales, como el agotamiento de la vía administrativa y el plazo para la interposición de la demanda.

2.A. En cuanto al primero de los presupuestos procesales mencionados, el artículo 7 letra a) de la LJCA dispone que «[s]e entiende que está agotada la vía administrativa, cuando se haya hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y cuando la ley lo disponga expresamente».

En tal sentido, debe entenderse que son tres las formas por las que se puede satisfacer este presupuesto procesal: (i) cuando la ley lo disponga expresamente, lo cual supone que es el legislador quien ha establecido que determinado acto o resolución agota la vía administrativa previa; (ii) cuando se ha hecho uso de todos los recursos administrativos pertinentes, esta segunda forma supone que el tribunal ha de examinar, a partir de los elementos fácticos ofrecidos por el actor y de la normativa aplicable, no sólo que el administrado hubiera hecho uso de los recursos administrativos que para el caso concreto prevé la ley de la materia, sino también, y sobre todo, que tales recursos hubieran sido utilizados en tiempo y forma; y, (iii) por el hecho de que el ordenamiento jurídico, en un materia específica, no hubiera previsto ningún tipo de recurso; es decir, cuando únicamente haya lugar a un acto definitivo.

Es pertinente resaltar que la interposición de recursos administrativos se reduce al uso de los recursos reglados; esto es, de aquéllos legalmente previstos para el caso concreto.

Por el contrario, la interposición de medios de impugnación basados únicamente en el derecho general a recurrir, pero sin ningún tipo de cobertura o desarrollo legal, así como los interpuestos contra un acto o resolución que según la ley de la materia no admita recurso, se consideran no reglados. Es importante mencionar que la interposición de un recurso no reglado y la respuesta al mismo por parte de la autoridad administrativa, no interrumpe el plazo señalado en la LJCA para el ejercicio de la acción contencioso administrativa.

Asimismo, se deja establecido que, aunque la Administración ofrezca una respuesta a las peticiones formuladas por medio de un recurso instaurado al margen del ordenamiento jurídico [un recurso no reglado] de ninguna forma significa que la resolución que se dicte pasa a ser automáticamente un acto impugnable ante esta jurisdicción.

Lo anterior se traduce en que, los recursos administrativos con los que se agota la vía previa, son aquéllos que están previstos en la ley de la materia [recursos reglados], y se debe entender que cuando no exista disposición legal que establezca medio de impugnación alguno contra determinado acto administrativo, la vía administrativa se tendrá por agotada y –por consiguiente– no podrá atacarse en sede administrativa, sino directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa.

2.B. Por otra parte, en relación con el segundo presupuesto procesal, el artículo 11 de la LJCA señala que «[e]l plazo para interponer la demanda será de sesenta días, que se contaran: a) desde el día siguiente al de la notificación…». Dicho plazo, según el artículo 47 de la misma ley, comprende únicamente los días hábiles y es de carácter perentorio.

Este presupuesto está íntimamente relacionado con el del agotamiento de la vía administrativa, ya que el plazo para la interposición de la demanda ante esta jurisdicción, se computa a partir de la fecha en que hace saber al administrado el acto con el cual se agotó la vía previa; es decir, desde la notificación: (i) del acto que causa agravio, cuando la ley aplicable establezca que éste agota la vía administrativa o no se prevea ningún tipo de recurso contra la misma, o (ii) del acto que resuelve el recurso administrativo pertinente, siempre que éste tenga cobertura o desarrollo en la normativa de la materia y se haya hecho su uso en tiempo y forma [recurso reglado].

[…]”

EN MATERIA ADUANERA EL RECURSO DE REVISIÓN PROCEDE ANTE LA DGA, CONTRA LAS RESOLUCIONES O ACTOS FINALES EMITIDOS POR LA AUTORIDAD ADUANERA Y APELACIÓN. ANTE EL TAIIA, CONTRA RESOLUCIONES O ACTOS FINALES QUE EMITA LA DGA

“3.B. Agotamiento de la vía administrativa en materia aduanera

i. Con relación a los recursos administrativos, esta Sala ha sostenido que éstos son los instrumentos que la ley provee para la impugnación de las resoluciones administrativas, a efecto de subsanar errores de fondo o de forma en que se haya incurrido al dictarlas, y son una garantía para los afectados por actuaciones de la Administración, en la medida que les asegura la posibilidad de reaccionar ante ellas, y eventualmente, de eliminar el perjuicio que comportan. Para hacer efectivo el referido control, la ley crea expresamente la figura del “recurso administrativo” como un medio de defensa para recurrir, ante un órgano administrativo, una pretensión de modificación o revocación de un acto dictado por ese órgano o por un inferior jerárquico.

Sin embargo, la impugnación de un acto de la Administración Pública no es automático, ya que el recurso administrativo interpuesto se admitirá y tramitará cuando se cumpla con ciertos requisitos legales y formales.

Es por ello, que de forma general se exige los siguientes requisitos: (i) que se trate de una resolución recurrible, (ii) que el administrado se encuentre legitimado para recurrir, (iii) que los agravios causados por la emisión de la resolución impugnada, sean expuestos de forma escrita y con mucha claridad, y (iv) que sea interpuesto ante el órgano competente y en el plazo estipulado por la ley. Así como todos aquellos demás que la normativa aplicable al caso regule que se deban cumplir.

ii. En materia aduanera, el Código Aduanero Uniforme Centroamericano –aplicable al presente caso– [en adelante CAUCA], su reglamento [en adelante RECAUCA] y la legislación nacional en materia de aduanas otorgan a la DGA una gama de atribuciones, según se especifica en cada uno de los ordenamientos. La referida Dirección General, tiene dentro de sus competencias la facultad de aplicar la normativa sobre la materia aduanera, comprobar su correcta aplicación, así como facilitar y controlar el comercio internacional en lo que le corresponda, a su vez le compete la fiscalización de la correcta autodeterminación de los derechos e impuestos que gravan la importación de mercancías; funciones conferida de conformidad a los artículos 6 del CAUCA, 4 del RECAUCA y 3 de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas [en adelante LDGA].

iii. El artículo 127 del CAUCA, referido a la impugnación de resoluciones y actos, establece que «[t]oda persona que se considere agraviada por las resoluciones o actos finales de las autoridades del servicio aduanero, podrá impugnarlas en la forma y tiempo que señale el reglamento».

Según el inciso 16 del artículo 4 del CAUCA, cuando se hace referencia al reglamento, debe entenderse que es al de aplicación de dicho código; esto es, el RECAUCA.

El referido reglamento establece, en su artículo 623, que «[c]ontra las resoluciones o actos finales dictados por la Autoridad Aduanera, que determinen tributos o sanciones, podrá interponerse, por parte del consignatario o la persona destinataria del acto, el recurso de revisión ante la autoridad superior del Servicio Aduanero, dentro del plazo de los diez días siguientes a la notificación de la resolución que se impugna».

Para efectos aclaratorios, es pertinente mencionar que se denomina autoridad aduanera al «…funcionario del Servicio Aduanero que, en razón de su cargo y en virtud de la competencia otorgada, comprueba la correcta aplicación de la normativa aduanera, la cumple y la hace cumplir» [inciso 5 del artículo 4 CAUCA]; y, por otra parte, el servicio aduanero es el que «… está constituido por los órganos de la administración pública […] facultados para aplicar la normativa sobre la materia, comprobar su correcta aplicación, así como facilitar y controlar el comercio internacional en lo que le corresponde y recaudar los tributos a que esté sujeto el ingreso o la salida de mercancías, de acuerdo con los distintos regímenes que se establezcan…» [artículo 6 CAUCA].

En nuestro medio, de conformidad al artículo 3 de la LDGA, cuando se hace referencia a la autoridad superior del servicio aduanero, se entiende que esta es la Dirección General de Aduanas.

Asimismo, en el artículo 624 del RECAUCA se estipula que «[c]ontra las resoluciones o actos finales que emita la autoridad superior del Servicio Aduanero [entiéndase DGA], por los que se determinen tributos, sanciones o que causen agravio al destinatario de la resolución o acto, en relación con los regímenes, trámites, operaciones y procedimientos regulados en el Código y este Reglamento, o que denieguen total o parcialmente el recurso de revisión, cabrá el recurso de apelación…».

El mencionado recurso de alzada, de conformidad a los artículo 625 del RECAUCA y 128 del CAUCA, será del conocimiento del TAIIA, lo que se respalda con lo señalado en el artículo 1 de la ley de organización y funcionamiento del mismo, así como con lo estipulado en el artículo 51 de la Ley Especial Para Sancionar Infracciones Aduaneras [en adelante LEPSIA].

En suma, nuestra legislación en materia aduanera prevé como medios de impugnación los recursos de revisión y apelación. El primero procede ante la DGA, como autoridad superior del servicio aduanero, contra las resoluciones o actos finales emitidos por la autoridad aduanera [inferior jerárquicamente]; y, el segundo ante el TAIIA, contra las resoluciones o actos finales que emita la DGA. En ambos casos se requiere que el acto a impugnar sea de los que determinan tributos o impongan sanciones; y, particularmente, el recurso de apelación procederá también contra aquellas resoluciones que causen agravio al destinatario, en cualquiera de los supuestos que señala el artículo 624 del RECAUCA.”

LA RESOLUCIÓN DEL ADMINISTRADOR DE ADUANA TERRESTRE, AGOTA LA VÍA ADMINISTRATIVA NO PROCEDEN LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN ADUANEROS REGLADOS, POR NO SER UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE DETERMINE DERECHOS E IMPUESTOS, NI IMPONGA SANCIONES

“3.C. Sobre los medios de impugnación utilizados por la sociedad actora en sede administrativa

i. MAERSK EL SALVADOR S.A. DE C.V., sostiene que la resolución ********, emitida por la DGA, mediante la cual se declaró “improponible la acción de nulidad”, constituye un trato desigual y discriminatorio que violenta el principio de igualdad ante la ley, ya que la misma acción había sido admitida para otros casos.

La DGA en sus alegatos manifestó que la acción de nulidad no se encuentra comprendida como un medio de impugnación para que esa Dirección General conozca sobre actos emitidos por las Administraciones de Aduanas, ya que el procedimiento establecido en la legislación aduanera, para impugnar los actos emitidos por las referidas administraciones es el recurso de revisión. Señaló además, que la resolución que pretendió impugnar, al no determinar derechos, impuestos y sanciones no admite recurso alguno, por lo que debe entenderse que vía administrativa se encuentra agotada, siendo atacable dicho acto por medio de una demanda ante esta Sala.

ii. De lo expuesto por las partes, así como del estudio de la normativa aplicable y verificación de lo acaecido en sede administrativa, esta Sala determina que la acción de nulidad promovida por la sociedad actora contra la resolución de denegación de la suspensión del plazo de parqueo libre para contenedores [primer acto impugnado], no se encuentra prevista como un recurso administrativo en materia aduanera.

Asimismo se ha verificado que contra la resolución emitida por el AAT, no proceden los medios de impugnación aduaneros reglados [revisión y apelación], por no ser un acto administrativo que determine derechos e impuestos, ni imponga sanciones; por lo cual, la vía administrativa se considera agotada con el acto de denegatoria antes mencionado, y será –en consecuencia– a partir del día siguiente al de la comunicación del mismo que se iniciará a contabilizar el plazo para la interposición de la demanda correspondiente ante esta sede.

Es así que, al no ser la resolución No. ***, emitida por el AAT a las nueve horas con quince minutos del cinco de mayo de dos mil diez, objeto de recurso en sede administrativa, era impugnable directamente ante esta jurisdicción.

Por lo cual, la resolución No. ********, emitida por la DGA a las diez horas del veintidós de diciembre de dos mil once, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de nulidad contra la resolución No. ***, al ser una respuesta de la Administración que tuvo como origen la interposición de un recurso no reglado, no es impugnable ante esta Sala.

En lo que corresponde a la resolución No. ********, emitida por la DGA a las diez horas del veintidós de diciembre de dos mil once, y resolución final emitida por el TAIIA a las ocho horas del veintinueve de julio de dos mil trece, que resolvieron el recurso de revisión y de apelación respectivamente, son actos administrativos reproductorios consecuencia de la utilización un recurso no reglado, y por lo tanto, tampoco no son impugnable ante esta jurisdicción.

iii. Sin el ánimo de ser sobreabundante, hay que tener en cuenta que –tal como se dijo supra– la interposición de un recurso no reglado y la respuesta al mismo por parte de la autoridad administrativa, no interrumpe el plazo señalado en la LJCA para el ejercicio de la acción contencioso administrativa.

En ese sentido, a efecto de garantizar el derecho de acceso a la jurisdicción de la demandante, es procedente verificar si la acción contencioso administrativa respecto al acto originario cumple con el requisito de admisibilidad del plazo.”