EMPLEADOS DE CONFIANZA
LOS FUNCIONARIOS O EMPLEADOS MUNICIPALES QUE DESEMPEÑAN PUESTOS DE
CONFIANZA, SE ENCUENTRAN EXCLUIDOS DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL
“b. La LCAM hace especial mención de los puestos de confianza al
señalar que los mismos se encuentran excluidos de la carrera administrativa,
tal como prevé el artículo 2, número 2, inciso segundo, de la siguiente forma: «No estarán comprendidos en la carrera
administrativa municipal los funcionarios o empleados siguientes (…) Aquellos
cargos que por su naturaleza requieren alto grado de confianza, tales
como Secretario Municipal, Tesorero Municipal, Gerente General, Gerentes de
Áreas o Directores, Auditores Internos, Jefes del Cuerpo Encargado de la
Protección del Patrimonio Municipal y Jefes de las Unidades de Adquisiciones y
Contrataciones Institucionales, los cuales serán nombrados por las respectivas
municipalidades o entidades municipales» (el subrayado es propio).
Una de las garantías de los miembros de la
carrera administrativa municipal es que cualquier decisión encaminada a
sancionar, suspenderles o despedirles, debe estar respaldada en los
procedimientos específicos y determinados en la LCAM.
Con relación a los cargos de confianza, en las sentencias de la Sala de
lo Constitucional del uno de diciembre de dos mil diecisiete, amparo 793-2016,
del veintinueve de julio de dos mil once, amparo 426-2009, y del veintiséis de
agosto de dos mil once, amparo 301-2009, se desarrolló un concepto de cargo de
confianza, a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos
existentes en la Administración Pública, se puede determinar si el despido
atribuido a una determinada autoridad es legal o no.”
CARACTERÍSTICAS DE EMPLEADO DE CONFIANZA
“En dichas decisiones se estableció que:“(…) los cargos de confianza son aquellos desempeñados por funcionarios
o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con
los objetivos y fines de una determinada institución, gozando de un alto grado
de libertad en la toma de decisiones y/o que prestan un servicio personal y
directo al titular de la entidad. Al determinar si un cargo, independientemente
de su denominación, es de confianza, se debe analizar, atendiendo a las
circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría de las
características siguientes: (i) que el cargo sea de alto nivel, en el sentido
de que es determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que
puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas –más
políticas que técnicas– y la ubicación jerárquica en la organización interna de
la institución –en el nivel superior–; (ii) que el cargo implique un grado
mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el
funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implique un
vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la
confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado
respectivo o de los servicios que éstos le prestan directamente al primero (…)””
NO SIENDO UN EMPLEADO DE CONFIANZA SE DEBE TRAMITAR EL
PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO EN LA LEY DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL
PORQUE CONSTITUYE UN PRESUPUESTO LEGAL PARA IMPONER LA SANCIÓN DE DESPIDO
“c. La parte actora alega que el cargo de Encargado de Deportes en la
Municipalidad de Mejicanos, asignado al señor WAZC, cumple los parámetros para
ser excluido de la carrera administrativa.
En ese sentido expuso lo siguiente: «(…) la decisión que
toma el Concejo Municipal de remover del cargo que ocupaba el señor W (sic) AZC, como Jefe o Encargado de Deportes, a través del ACUERDO
MUNICIPAL NÚMERO ***, del ACTA NUMERO (sic) ***, de la TERCERA SESION (sic)
EXTRAORDINARIA, celebrada el día nueve de mayo de dos mil quince, donde ACORDARON: Remover del cargo al señor WAZC,
a partir del día trece de mayo de dos mil quince; y el referido acuerdo se toma
a través de un instrumento jurídico que son los Acuerdos (sic) Municipales
(sic) (…) en virtud que el señor W (sic) AZC, se encontraba dentro de las
excepciones que establece el Art. (sic) 2 No. 2 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, el cual enumera las excepciones a la aplicación de
dicha ley (…)»
(folios 20 vuelto y 21 frente).
Aduce que, para comprobar la situación
anterior, presentó al Juzgado Primero de lo Laboral de San Salvador el Manual
Descriptor de Cargos, Organización y Funciones de la Unidad de la Niñez,
Juventud y Cultura, el cual se encuentra agregado a folio 43 del expediente con
referencia 05809-15-LBPM-1LB1.
En el referido manual se detallan las funciones del Encargado de
Niñez, Juventud y Cultura como funciones propias del cargo, sin embargo,
también se describen como funciones de la Unidad, las cuales son las
siguientes: «A. Actividades Diarias: Coordinar
las actividades de los promotores. Buscar la sostenibilidad de las
instalaciones asignadas para sus actividades. Velar porque se brinden servicios
de calidad en las instalaciones. Atender al público que lo solicite. Impulsar
actividades que fomenten la cultura y la recreación entre la población del
municipio. B. Actividades Periódicas.
Crear su plan operativo anual. Presentar informes sobre su gestión ante sus
superiores. Fomentar la recreación la cultura con los empleados de la
municipalidad, a través de excursiones, exposiciones, etc. C. Actividades Eventuales. Coordinar eventos de la municipalidad. H. Responsabilidades. Recursos
Materiales: maneja constantemente equipos y materiales de oficina de fácil (…)
Recurso Monetario: es responsable de dinero en efectivo. Información
Confidencial: maneja un grado de confidencialidad medio. Toma de Decisiones:
las decisiones se toman en base a políticas definidas y procedimientos
específicos para el logro de los objetivos. Supervisión de Personal: supervisa
directamente el trabajo de los promotores y educadores (…)»
De lo anterior, se colige que el señor WAZC se desempeñaba como Encargado de Recreación y Cultura y, según la parte actora, no le era aplicable la LCAM;
por otra parte, en el referido procedimiento de nulidad llevado en el Juzgado
de lo Laboral, en la demanda se relacionó que el señor ZC laboró en dicha calidad. De ahí que resulta importante resaltar si las actividades señaladas
en dicho puesto cumplen las características de un cargo de confianza, conforme
con la jurisprudencia constitucional citada.
Así, la primera característica de los cargos de confianza es
relativa a: «(i) que el cargo sea de alto
nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción de la
institución respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de
las funciones desempeñadas –más políticas que técnicas– y la ubicación
jerárquica en la organización interna de la institución –en el nivel superior–».
Esta característica denota que la función de que se trata es “determinante para la conducción de la
institución” prevaleciendo la función política sobre la técnica. Al tomar
en consideración esta premisa y las funciones descritas en el manual descriptor
de cargos, se se tiene que sus labores consistían de manera general las de «(…)proponer políticas que permitan el
desarrollo en la recreación y la cultura de la población del municipio.
Administrar de manera eficiente las instalaciones asignadas para sus actividades.
Coordinar la promoción de las actividades de recreación y cultura, que realiza
la municipalidad. Establecer lazos de coordinación con instituciones de cultura
y recreación nacional. Promover actividades de recreación culturales, con la
empresa privada del municipio (…)» (folio 43 frente del expediente del
juzgado).
Al respecto, se advierte que es una actividad de carácter general,
englobada en el ámbito de las la promoción de la recreación, cultura y deporte
y no se trata de alguna función laboral de naturaleza política; es decir, que
sea determinante para la conducción del municipio. Adicionalmente, la administración
municipal no ha incluido ninguna función de naturaleza política ni determinante
para la conducción del municipio, para este cargo. .
Como segundo aspecto, se debe analizar la ubicación jerárquica en
la organización interna de la institución. Al respecto, debe tenerse en cuenta
que en el expediente
con referencia 05809-15-LBPM-1LB1, a folio
45, aparece el organigrama 2013, aprobado por el Concejo Municipal de Mejicanos
mediante el acuerdo número dos, de la trigésima segunda sesión ordinaria
celebrada el veinte de diciembre de dos mil doce, en el que el cargo en referencia responde directamente
a la Gerencia de Desarrollo Social y Prevención de la Violencia, ésta a su vez
a la Gerencia General, respondiendo ésta última al Despacho Municipal –Alcalde–
y éste, al Concejo Municipal; es decir, el cargo desempeñado por el Encargado
de Niñez, Juventud y Cultura tiene una escala de tres niveles jerárquicos
inferiores al Concejo Municipal.
La segunda característica está referida a: (ii) que el cargo implique un grado mínimo de subordinación al titular
de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee un
amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus
competencias.
En este punto resulta importante resaltar que en el manual
descriptor de cargos, organización y funciones agregado a folio 43 del
expediente del juzgado, se advierte como actividades diarias del encargado de
recreación y cultura las siguientes: «(…)
Coordinar las actividades de los promotores. Buscar la sostenibilidad de las
instalaciones asignadas para sus actividades. [y] Velar por que (sic) se brinden servicios de calidad en las instalaciones
(…)»
Así, de las tres actividades específicas descritas, se tiene que
en cuanto a la primera y tercera no se sugiere que las mismas posean un margen
de discrecionalidad amplio y de confianza. Respecto a la segunda actividad
descrita, se advierte que la misma podría llevar implícito el manejo de fondos
públicos –tal como la parte actora ha sostenido–, que conlleva el control
directo de los ingresos económicos de la administración de los complejos
deportivos y por ende, se trataba de un puesto de confianza; no obstante, en el
referido manual, no se dota de contenido a las funciones concretas respecto de
lo que implica esta actividad específica
La Sala de lo Constitucional ha sostenido que: “Generalmente, se ha entendido –y así lo
recogen muchas leyes– que los cargos en los cuales de alguna manera se tiene contacto
con fondos o bienes públicos son de confianza. Sin embargo, al respecto, es
necesario precisar que, cuando se habla de "confianza", con ello se
puede estar haciendo alusión a dos tipos de situaciones. Por un lado, la
confianza de índole personal, que es aquella que proviene de la cercanía que un
funcionario o empleado, en sus labores, guarda con el titular de la
institución. Por otro lado, la confianza, que se requiere para que un empleado
realice cierto tipo de actividades como, por ejemplo, el manejo de fondos
públicos para la adquisición de bienes y servicios. Aquí se habla de
"confianza", no por el vínculo existente entre el titular y el
empleado respectivo, sino por el carácter delicado de las funciones
encomendadas. Pudiéramos afirmar que, mientras que en la primera acepción la
confianza se basa en elementos subjetivos, en la segunda se basa en elementos
objetivos. En efecto, en muchos casos, los empleados de confianza del segundo
tipo no tienen un contacto directo ni constante con el titular de la
institución correspondiente. Se deposita confianza en ellos en razón, por
ejemplo, de sus cualidades profesionales, conocimientos especializados,
experiencia, etc. Pues bien, partiendo de la anterior precisión, se concluye
que no existe justificación alguna para restringir el derecho a la estabilidad
laboral a ciertos empleados de confianza del segundo tipo referido. Ello
porque, por una parte, se trata de una confianza basada en elementos objetivos
y, en ese sentido, además de que en las leyes están claramente detallados los
requisitos, las funciones de dicho cargo y todas las precauciones que deben
observar en la realización de las mismas, cualquier negligencia o malicia –que
acarreen la pérdida de la confianza– pueden perfectamente demostrársele en un
juicio. (…)”. (Sentencia Definitiva de Amparo, ref. 399-2012, del día
veinticinco de agosto de dos mil doce)
Tomando en consideración la jurisprudencia citada se colige que el
argumento expuesto por la parte actora en cuanto a que el señor ZC no se
encontraba comprendido dentro del régimen de la Carrera Administrativa
Municipal por el manejo de fondos públicos, no implica necesariamente que este
ocupaba un cargo de confianza de carácter personal con el titular de la municipalidad
ni que, conforme al cargo y sus actividades específicas, dicho empleado
poseyera «(…) la facultad de adoptar un
alto margen (sic) de libertad de decisiones para la conducción, manejo del
departamento; y para el cobro de Especies Municipales (…)» (folio 123
frente) –como lo alegó la parte actora– .
Por otro lado, la parte actora no aportó prueba distinta a la
relacionada para sustentar el anterior alegato, únicamente se limitó a referir
en su demanda que el señor WAZC «(…) tenía
como funciones principales la Dirección (sic) y Administración (sic) de los
complejos deportivos del Municipio (…)» (folio 22 frente); y, en sede
laboral presentó como prueba «(…) Copia certificada del Memorándum, por
medio del cual la Tesorera Municipal Licenciada (sic) Elsy Cruz de Mata, le
informa a la Secretaria (sic) Municipal (sic), la deuda pendiente que posee (…)
las cuales ascienden a la cantidad de SIETE MIL CIENTO VEINTIOCHO DÓLARES CON
CINCUENTA CENTAVOS DE DÓLAR DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (…)» argumentando
que «(…) el señor W (sic) AZ (…) no
liquidó las especies fiscales a la Tesorería Municipal, que le fueron
entregadas en el años (sic) dos mil trece (…)» (folio 41 frente del
expediente del juzgado).
Por tanto, si bien la parte actora en sede laboral intentó probar
que el señor ZC tenía a su cargo el manejo de especies fiscales; en el presente
proceso contencioso
no presentó la prueba pertinente para arribar a esa conclusión, ya que se
limitó a sostener dicho argumento en su demanda, sin presentar prueba alguna
para sustentarla; de ahí que no es posible concluir que el manejo o cobro de
fondos públicos implica tener un amplio margen de libertad para tomar
decisiones y, por ende, dicha actividad es exclusiva para los empleados o
funcionarios de confianza personal con el titular; verbigracia, la labor que realizan las colecturías de los registros
de estado familiar de las municipalidades.
Finalmente, como tercera característica, corresponde verificar: (iii) que el cargo implique un vínculo
directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza
personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o
de los servicios que éstos le prestan directamente al primero.
Tal como está previsto en el organigrama municipal de Mejicanos,
el encargado de la
unidad de niñez juventud y cultura de
Mejicanos no tiene un vínculo directo con el titular, por cuanto depende de la Gerencia de Desarrollo Social y
Prevención de la Violencia, ésta depende de la Gerencia General, y ésta última,
del Despacho Municipal –Alcalde– y éste, del Concejo Municipal. Es decir, no
hay un vínculo directo con el titular y tampoco le presta servicios directos;
es así que no concurre algún elemento de confianza
personal con la máxima autoridad.
Con la prueba instrumental que el Concejo Municipal de Mejicanos
presentó en las diligencias de nulidad de despido, tramitadas en el Juzgado
Primero de lo Laboral de San Salvador, se ha determinado que las funciones del
Encargado de Niñez, Juventud y Cultura son actividades operativas inherentes al
cargo; que no hay un amplio margen en la toma de decisiones porque las
actividades laborales le son asignadas por un superior jerárquico; y que no
responde directamente al titular de la Municipalidad, sino que tiene una escala
de tres niveles jerárquicos intermedios. Adicionalmente, según el
Manual Descriptor de Cargos, Organización y Funciones; establece: «(…) Toma de Decisiones: las decisiones se toman
en base a políticas definidas y procedimientos específicos para el logro de los
objetivos (…)» (folio 43 vuelto del expediente del Juzgado).
d. Por tanto, se concluye que el señor WAZC no era un empleado de
confianza, por ende, está incluido en la carrera administrativa municipal.
Establecido lo anterior, debe tenerse en cuenta que el artículo 59
número 1 de la LCAM dispone que los funcionarios o empleados de la carrera
gozan de estabilidad en el cargo; en consecuencia, no pueden ser destituidos,
suspendidos, permutados, trasladados o rebajados de categoría sino en los casos
y con los requisitos que establece la ley. Siendo importante tomar en cuenta
que, previo a cualquier decisión tomada por las autoridades municipales
relativas a separar del cargo a un empleado municipal, debe cumplirse con el
procedimiento que regula el artículo 71para la imposición de la sanción de
despido.
Ahora bien, se encuentra agregado a folio 9
del expediente del Juzgado Primero de lo Laboral con referencia
05809-15-LBPM-1LB1, el acuerdo municipal número ***, asentado en el acta número
***, de la tercera sesión extra ordinaria celebrada el nueve de mayo de dos mil
quince, tomado por el Concejo Municipal de Mejicanos, en el cual literalmente
se dispuso: «(…) Por tanto El (sic) Concejo Municipal en uso de sus facultades
legales que le confiere la Constitución de la República, y el Código Municipal
considera Que (sic) según informe de la (…) Gerente General (…) y revisión de
los expedientes, planillas, contratos, de los empleados de esta Municipalidad. ACUERDAN: Que es necesario que a partir
del día trece de mayo de dos mil quince, los cargos que venían desempeñando en
esta Municipalidad. Dar por finalizada la relación laboral por falta de
confianza, falta de idoneidad para desempeñar el cargo y funciones y por no
haber realizado su trabajo con diligencia y esmero y por no tener compromiso ni
espíritu de servicio para la Municipalidad de Mejicanos, por no cumplir con la
elaboración y ejecución de los planes de trabajo. A los señores: (…) 18) W
(sic) ZC, Encargado de Deportes (…) quienes deberán hacer la respectiva entrega
de los bienes muebles que están en su poder y que son propiedad de este
Municipio, incluyendo el Sofware (sic) con toda la información que contienen
los mismos por ser propiedad de este Municipio (…)»
La decisión del Concejo Municipal de
Mejicanos, contenida en el acuerdo municipal anteriormente relacionado,
relativa a dar por finalizada la relación laboral sostenida con el señor WAZC como
Encargado de Niñez, Juventud y Cultura, o Encargado de Deportes, constituyó un
despido que fue acordado sin seguirse el procedimiento regulado en el artículo
71 de la LCAM, que establece: «Para la imposición de
la sanción de despido se observará el procedimiento siguiente: 1. El Concejo,
el Alcalde o la Máxima Autoridad Administrativa comunicará por escrito en
original y copia al correspondiente Juez de lo Laboral o Jueces con competencia
en esa materia del municipio de que se trate, su decisión de despedir al
funcionario o empleado, expresando las razones legales que tuviere para ello,
los hechos en que la funda y ofreciendo la prueba de éstos (…)»
En razón del acuerdo anterior, le asistía al trabajador el derecho
conferido por el artículo 75 de la LCAM, de iniciar las diligencias de nulidad
de despido ante los tribunales de lo laboral. En este sentido, el Juzgado
Primero de lo Laboral era competente para conocer la pretensión de nulidad de
despido interpuesta por el señor WAZC, y la Cámara Primera de lo Laboral para
conocer en recurso.
2. Corresponde ahora verificar si la Cámara demandada, al confirmar la
resolución impugnada mediante el recurso de revisión, omitió valorar la prueba
documental aportada por el Concejo Municipal de Mejicanos.
El Concejo Municipal de Mejicanos ha expuesto
lo siguiente: «Que la Cámara Primera de
lo Laboral de San Salvador (…) resolvió (…) sin haber valorado la prueba
documental aportada, que es un cargo de DIRECCION (sic), y que por tanto, no se
puede establecer que el Perfil (sic) de Jefe o Encargado de Deportes, es de
carácter operativo (…) cuando tenía como funciones principales la Dirección (sic) y Administración (sic) de los complejos deportivos del Municipio;
por lo que la responsabilidad que conlleva dicho cargo no se le puede delegar a
cualquier persona, funciones propias de un cargo de confianza; y que las tareas
que ejercía no eran de un empleado Operativo (sic), sino de una jefatura con un
grado de libertad en la toma de decisiones, en consecuencia, no era un empleado
incluido en la carrera administrativa, y por lo tanto, no le debía de seguir un
procedimiento previo para remover al servidor público del cargo (…) el Fallo
(sic) emitido por la Cámara Primera de lo Laboral, no está apegado a derecho,
por no ser el trabajador un empleado o funcionario de carrera (…)» (folio 22 frente y vuelto).
El Concejo Municipal de Mejicanos, el día
seis de noviembre de dos mil quince, interpuso recurso de revisión contra la
resolución emitida por el Juzgado Primero de lo Laboral (expediente de la
Cámara con referencia 715-R-2015, folios 1 al 3). En el escrito respectivo, la
apoderada general judicial del Concejo demandante, expuso los motivos por los
cuales considera que el cargo de encargado de recreación y cultura es un puesto
de confianza; pidiendo la revocatoria de la decisión recurrida.
La Cámara Primera de lo Laboral de San
Salvador resolvió el recurso de revisión a las once horas del siete de
diciembre de dos mil quince, y fundamentó: «(…)
1. Tomando en cuenta las argumentaciones expuestas en ambas instancias por las
partes, así como los razonamientos de la señora Juez (sic) sentenciadora, esta Cámara advierte que el vínculo entre las partes y la
terminación de éste, no son objeto de discusión ya que dichos extremos se
encuentran suficientemente probados (…) la discusión de la alzada se circunscribe únicamente a determinar si se han acreditado
los extremos de las alegaciones –terminación del vínculo laboral, sin necesidad
de procedimiento previo por ser un cargo de confianza- del apoderado patronal
en primera instancia (…) 6. En ese orden, esta Cámara advierte que el señor WAZC,
como Encargado de Niñez, Juventud y Cultura, sus funciones eran las siguientes:
“supervisar las escuelas de futbol, velar con transparencia la administración
de complejos deportivos de los Municipios (sic); y desarrollar actividades deportivas en todo
el Municipio,”. 7. Las funciones que son atribuidas al “Encargado de Niñez,
Juventud y Cultura”, tal como se sostiene en la demanda de mérito, son
funciones de carácter operativo vinculadas al control y administración del
trabajo –en las escuelas de futbol y complejos deportivos del municipio-, no de
la institución, por lo que no tenía un cargo determinante en el manejo de la
organización a la que pertenecía. Además, conforme al organigrama interno de la
municipalidad de Mejicanos –de fs. 45 de la pieza principal-, dicho puesto de
trabajo se encuentra subordinado al Concejo, al Alcalde, al Gerente General y
al Gerente de Desarrollo Social y Prevención de la Violencia. -8. Por
consiguiente, dado que el señor WAZC,
realizaba sus labores –en su mayoría- de colaboración técnica y operativa que
no son determinantes en la conducción de la citada municipalidad, por lo cual
no puede ser catalogado como cargo de confianza (…) En ese sentido, la
autoridad demandada estaba en la obligación de seguir el procedimiento regulado
en el Art. (sic) 71 de la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal, para imponer la sanción de despido (…) 9. Habiéndose establecido el
despido -aceptación expresa- alegado en la solicitud de fs. 1 de la pieza
principal (…) es procedente confirmar la sentencia venida en revisión» (folios 12 vuelto, 13 vuelto, y 14 frente
del expediente de la Cámara, con referencia 715-R-2015).
Del contenido de la resolución impugnada, se advierte que la
Cámara demandada, con relación a las a las actividades asignadas al Encargado de Niñez, Juventud y Cultura, o
Encargado de Deportes, y la posición en el
organigrama municipal, agregado a folio 45 –tal como se señala en la actuación
impugnada- concluyó que las actividades eran en su mayoría operativas, que no
eran determinantes en la conducción de la municipalidad y que tenía una escala
de tres niveles jerárquicos inferiores a la máxima autoridad.
Así, se colige que la referida autoridad demandada sí analizó la
documentación presentada por el Concejo Municipal de Mejicanos ante el Juzgado
de Primero de lo Laboral, aún y cuando al tramitar el recurso de alzada no
presentó prueba documental alguna, concluyéndose en el resolución impugnada,
que existen fundamentos para sostener que el señor WAZC se encontraba protegido
por la LCAM y por ende debía seguirse el procedimiento regulado en el artículo
71 del referido cuerpo legal.
En conclusión, no se advierten las
vulneraciones alegadas en los términos que han sido
planteados por la parte actora.”