NULIDAD DE PLENO DERECHO

CATEGORÍA DE INVALIDEZ CARACTERIZADA POR UNA ESPECIALIDAD QUE LA DISTINGUE DEL RESTO DE VICIOS QUE INVALIDAN LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

“A. La parte actora argumentó que el acto administrativo controvertido es nulo de pleno derecho: (i) por haberse omitido —previo a las respectiva emisión— el procedimiento señalado en el artículo 106 de la Ley General Tributaria Municipal (LGTM) para la determinación oficiosa de los tributos municipales y, por ende, la consecuente vulneración del derecho de audiencia y defensa con trascendencia en su patrimonio; y, (ii) por violación al principio de legalidad, tanto en su sentido genérico debido a la ausencia de autorización por parte del administrado para el cobro de los tributos por medio de la facturación de electricidad, como en el ámbito material del derecho tributario pues la Administración Tributaria no aplicó un beneficio fiscal (exención) debido a la naturaleza del terreno (objeto) de los tributos municipales.

Los supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos aceptados en la doctrina del derecho administrativo —fuente formal del derecho—, son los siguientes.

Los actos administrativos incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho cuando: (a) son dictados por autoridad manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, (b) son dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omiten los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados, (c) su contenido es de imposible ejecución, ya sea porque existe una imposibilidad física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exige actuaciones que resultan incompatibles entre sí, (d) se trata de actos constitutivos de infracción penal o de actos dictados como consecuencia de aquéllos y, (e) en cualquier otro supuesto que establezca expresamente la ley.

Estos supuestos han sido retomados por esta Sala para realizar el análisis de la pretensión deducida bajo la forma de una nulidad de pleno derecho, verbigracia, en las sentencias de las quince horas del cuatro de diciembre de dos mil diecisiete, del proceso contencioso administrativo 361-2012, y de las quince horas treinta y dos minutos del tres de enero de dos mil dieciocho, del proceso contencioso administrativo 68-2012.

Precisado esto, debe reafirmarse que es competencia de esta Sala conocer y decidir sobre las pretensiones deducidas por los justiciables cuyo fundamento jurídico sea la alegación relativa a la existencia del vicio de “nulidad de pleno derecho”, y determinar, en particular, si tal vicio encaja en esta categoría especial de invalidez.”

LA VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD POR AUSENCIA DE APLICACIÓN DE UNA NORMA INFRA-LEGAL COMO POR LA ERRÓNEA APLICACIÓN DE UNA DISPOSICIÓN LEGAL QUE NIEGA EL GOCE DE UN BENEFICIO FISCAL, NO CONSTITUYEN SUPUESTOS DE NULIDAD DE PLENO DERECHO

“En el caso de mérito, la impetrante señala que las actuaciones administrativas impugnadas adolecen de tres vicios constitutivos de nulidad de pleno derecho porque (i) se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido; (ii) «(…) se considera que la acción de cobranza realizada por esa Alcaldía es ilegal (…) porque las tasas por DISPOSICIÓN FINAL y SANEAMIENTO AMBIENTAL han sido erróneamente aplicadas partiendo del hecho que la AMSS reconoce que el inmueble posee “características de bosque” y está ubicado en zona de RESERVA ECOLÓGICA, tanto por la CONTRIBUCIÓN ESPECIAL en razón de estar situado en zona de Reserva Ecológica y por la DISPOSICIÓN FINAL que si bien está mal aplicada (…) por no obedecer a la característica de “inmueble con características de bosque en zona de reserva ecológica”, sí determina que es para inmuebles de reserva ecológica (…) evitando que se goce del beneficio fiscal que otorga por (sic) el ordenamiento jurídico (…)» (folios 67 vuelto, 66 y 73); y, (iii) «la AMSS no ha solicitado la autorización de mi mandante para incluir el cobro por tasas municipales dentro del recibo de la energía eléctrica, ni mi mandante ha manifestado conformidad con el mismo, por lo que esa Sala deberá ordenar a la AMSS cumplir con el acuerdo pronunciado por la SIGET [315-E-2009 emitido el nueve de octubre de dos mil nueve], y evitar utilizar dicho medio de recaudación (…)» (folio 74).

Respecto de los dos últimos argumentos para justificar la nulidad de pleno derecho debe notarse que la demandante se refiere a la violación del principio de legalidad en su vertiente genérica, debido a falta de aplicación de un acuerdo, y específicamente en el ámbito del Derecho Tributario que, por la errónea aplicación de una disposición legal, no permite el goce de beneficios fiscales.

En consecuencia, ambas argumentaciones, para efectos de considerar su validez como supuestos de nulidad de pleno derecho, se pueden subsumir en la violación del principio de legalidad concebida de forma genérica y de forma específica a la materia de que se trata.

Aclarado lo anterior, esta Sala advierte que indubitablemente el vicio invocado, consistente en la ausencia del procedimiento establecido legalmente, sí se erige como un supuesto de nulidad de pleno derecho para que esta Sala conozca del fondo de la controversia al respecto.”

AL NO SER LA VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, EN SUS DOS VERTIENTES, UN VICIO DE NULIDAD DE PLENO DERECHO, ESTA SALA NO SE PRONUNCIARÁ SOBRE SU CONFIGURACIÓN

“No obstante, la violación del principio de legalidad en las vertientes descritas —tanto por ausencia de aplicación de una norma infra-legal como por la errónea aplicación de una disposición legal que niega el goce de un beneficio fiscal—, no constituye ninguno de los supuestos de nulidad de pleno derecho o nulidad absoluta de los actos administrativos.

Así, analizado el sentido y concreción de los argumentos jurídicos de esta parte de las pretensiones, esta Sala advierte que los mismos están orientados a justificar la ilegalidad de la actuación administrativa impugnada, pero por supuestos que no constituyen nulidades de pleno derecho.

De ahí que, al no ser la violación del principio de legalidad, en sus dos vertientes, un vicio de nulidad de pleno derecho, esta Sala no se pronunciará sobre su configuración.

Por otra parte, este Tribunal tampoco entrará a conocer de dichas pretensiones de ilegalidad en sus dos vertientes —como supuesto regulares de ilegalidad— puesto que la parte actora no agotó, en tiempo y forma, el recurso regulado en el artículo 123 de la LGTM, por ende, no se acreditó el presupuesto procesal del agotamiento de la vía administrativa, tal como lo establece el artículo 7 letra a) de la LJCA.

Así, con fundamento en las anteriores consideraciones, el objeto de conocimiento del presente caso se circunscribe a la pretensión de nulidad de pleno derecho por la supuesta ausencia del procedimiento legalmente establecido, previo a la emisión del acto cuestionado.

B. Delimitado que ha sido el fundamento jurídico de la pretensión que puede ser objeto de conocimiento y decisión en el presente proceso, esta Sala pasará a emitir la decisión que conforme a derecho corresponde.

1. Para sostener la nulidad de pleno derecho invocada, la parte demandante señala que «(…) la determinación tributaria fijada por la AMSS vulnera el derecho de defensa, audiencia y debido proceso que se consagra en el art. 11 de la Constitución, y adolece de ilegalidad (sic) por no observarse el proceso previo determinado en el art. 106 LGTM (…)» (folio 71) por lo que solicitó que «Agotado el trámite de ley, se declare la NULIDAD DE PLENO DERECHO respecto del cobro de DOCE MIL CINCUENTA Y SIETE 06/100 DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (…)» (folio 75).

2. No obstante que la autoridad demandada, por medio del informe justificativo de legalidad agregado de folios 120 al 123, argumentó detalladamente la legalidad de la tasación tributaria, la existencia y configuración de los diferentes hechos generadores y la cuantificación de los mismos, no argumentó respecto a la supuesta ausencia de procedimiento previo para la determinación de la obligación tributaria.

En consecuencia, esta Sala entrará a conocer sobre la veracidad de la pretensión de nulidad de pleno derecho con la constatación de las pruebas aportadas en el presente proceso.”

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA LA DETERMINACIÓN OFICIOSA DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL, SEGÚN LA LEY GENERAL TRIBUTARIA MUNICIPAL

“3. En virtud de la controversia planteada, esta Sala considera necesario delimitar cuál es el procedimiento que el legislador ha establecido para la determinación oficiosa de los tributos municipales y, de ahí, contraponerlo con las actuaciones desarrolladas por la autoridad demandada para considerar si se ha vulnerado, sobre todo, el derecho de defensa de la parte demandante.

i. La pretensión planteada precisa que esta Sala señale cuál es el procedimiento que el legislador ha establecido para la determinación oficiosa de los tributos municipales.

De conformidad con los artículos 72, 76, 81 y 82 de la LGTM, la Administración Tributaria Municipal posee como funciones básicas la «fiscalización, determinación, aplicación, verificación, control y recaudación de los tributos municipales».

Así, la Administración local posee la facultad de determinar la obligación tributaria municipal. Sin embargo, el ejercicio de dicha facultad no es arbitrario sino que está sujeto, formalmente, al procedimiento establecido en el Capítulo III de la LGTM denominado «DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO MUNICIPAL» (artículos 92 al 123).

El artículo 105 de la LGTM establece que la Administración Tributaria Municipal procederá a determinar de oficio la obligación tributaria, en tanto no prescriba la facultad correspondiente; por su parte, el artículo 106 de la LGTM regula el procedimiento para tales efectos.

Al respecto, es importante aclarar que, a partir del diseño dispuesto por la misma LGTM, la determinación oficiosa de la obligación tributaria municipal se ejerce por medio de un procedimiento administrativo compuesto por dos fases: fiscalización y determinación oficiosa del tributo municipal.

La fase de fiscalización inicia con la notificación del auto de designación de auditor y concluye con la emisión del correspondiente informe de auditoría. El auto de designación aludido constituye la orden de control, inspección, verificación e investigación, firmada por el funcionario competente, en el que se indica, entre otras cosas, la identidad del sujeto pasivo, los períodos o ejercicios, impuestos y obligaciones a controlar, verificar, inspeccionar e investigar, así como el nombre del auditor o auditores que realizarán ese cometido. Esta fase se encuentra delimitada de forma expresa en el artículo 82 inciso 1° de la LGTM.

Luego de concluida dicha fase, inicia la determinación oficiosa del tributo municipal propiamente dicha, o como la misma LGTM lo denomina: el «procedimiento para la determinación de oficio».

Esta fase da inicio con la notificación del informe de auditoría ?cuya emisión da por concluida la fase de fiscalización? y finaliza con la resolución de la Administración Tributaria Municipal que determine la obligación tributaria. Además, esta etapa se encuentra delimitada de forma expresa en el artículo 106 de la LGTM, la cual puede resumirse de la siguiente forma: (a) La Municipalidad deberá notificar y transcribir al administrado todas las observaciones o cargos que tuviere en su contra, incluyendo las infracciones que se le imputen. (b) El contribuyente o responsable deberá formular y fundamentar sus descargos, dentro del plazo señalado –quince días-, y cumplir con los requerimientos que se le hicieren. En esta etapa tiene derecho a ofrecer pruebas con el objeto de probar sus argumentos. (c) El procedimiento se abrirá a prueba por el término de quince días, en el caso que lo solicite el contribuyente de forma expresa. Sin embargo, la Administración Tributaria Municipal podrá de oficio o a petición de parte, ordenar la práctica de otras diligencias dentro del plazo que estime apropiado. (d) En el caso que el contribuyente o responsable no formule ni fundamente sus descargos, le caducará dicha facultad. (e) Con toda la documentación e información recopilada, la Administración Municipal deberá –en un plazo de quince días- determinar la obligación tributaria, de acuerdo a los supuestos comprobados durante el procedimiento.

Es importante señalar que el artículo 82 inciso 1° de la LGTM establece que el informe de auditoría «deberá ser debidamente notificado al sujeto pasivo y servirá de base para iniciar el procedimiento establecido en el artículo 106 de la presente Ley».

En consecuencia, la fase de determinación oficiosa del tributo municipal o «procedimiento para la determinación de oficio», como lo denomina el artículo 106 de la LGTM, constituye una etapa contradictoria, la cual implica la configuración de un procedimiento de audiencia y apertura a pruebas; es decir, la conjunción de actos de participación y alegación que permiten al sujeto pasivo ejercer su derecho de defensa contra las cargas tributarias y objeciones planteadas en el informe de auditoría que le fue notificado y que dio inicio con la determinación de oficio propiamente tal.

Posteriormente, el funcionario competente deberá emitir la resolución definitiva, debidamente motivada, conforme los requisitos regulados en el ordinal 7º del aludido artículo 106.

Conforme el artículo 123 de la LGTM, el sujeto pasivo agraviado podrá interponer el recurso de apelación contra la determinación oficiosa de la obligación tributaria.

En esta etapa procedimental, también existe una fase contradictoria donde el agraviado podrá refutar los argumentos del funcionario a quo y hasta probar, si fuere el caso, su pretensión de apelación -incisos del cuarto al octavo del referido artículo 123-.”

EL ACTO ES NULO DE PLENO DERECHO ANTE LA INEXISTENCIA DE PRUEBA QUE INFIERA LA EXISTENCIA DE UN PROCEDIMIENTO QUE PRECEDA EL ESTADO DE CUENTA, VULNERÁNDOSE EL DERECHO DE DEFENSA

“ii. En lo que importa al presente caso, no consta en el expediente administrativo remitido por la autoridad demandada, ni en el expediente judicial del presente proceso, alguna documentación —al margen del estado de cuenta impugnado agregado a folio 78— que denote, directa o indiciariamente, alguna actividad de la Administración Tributaria Municipal de San Martín que previamente se haya realizado para determinar los tributos contenidos en el acto administrativo cuestionado.

Establecido lo anterior, la Administración Tributaria Municipal de San Salvador no cumplió con el «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO MUNICIPAL» regulado en el Capítulo III de la LGTM.

Así, en virtud de la inexistencia de prueba que, por lo menos, infiera la existencia de un procedimiento que preceda a la determinación oficiosa de la obligación tributaria contenida en el estado de cuenta atribuido al Alcalde Municipal de San Salvador y emitido el ocho de octubre de dos mil trece; en el presente caso se vulneró el derecho de defensa de la señora MSVDS.

Consecuentemente, la omisión total del procedimiento antedicho torna nulo de pleno derecho el acto administrativo impugnado.”