PRINCIPIO
DE PROPORCIONALIDAD
LOS JUECES EN
EL EJERCICIO DE SU POTESTAD JURISDICCIONAL Y CON BASE EN LA CONSTITUCIÓN Y
CONFORME AL CÓDIGO PROCESAL CIVIL Y MERCANTIL; DEBEN INTERPRETAR LAS NORMAS
CONFORME A LA CONSTITUCIÓN
“SOBRE LA
INAPLICABILIDAD DEL ARTÍCULO 118 DE LA LJCA POR INFRACCIÓN AL PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD
El procurador
recurrente, a pág. 5 de su recurso de apelación, solicitó a esta Cámara “lainaplicabilidad
del artículo ciento dieciocho de la LJCA respecto a la infracción al principio
de proporcionalidad por parte del Legislador al establecer una multa
fija omitiendo diferenciar las conductas dolosas y culposas mediante
el establecimiento de una gradualidad para evitar abstracción indiferenciada en
función de la responsabilidad subjetiva.” (el sombreado es nuestro).
Con relación
a este punto, como fue resuelto en la precitada sentencia dictada por esta
Cámara, referencia 00026-18-ST-COPC-CAM, cabe señalar que los jueces en el
ejercicio de su potestad jurisdiccional y con base en el artículo 185 de la
Constitución y conforme a los incisos 1° y 2° del artículo 2 del CPCM; deben
interpretar las normas conforme a la Constitución, y es que el inciso 2° antes
citado prescribe: “Todo juez, a instancia de parte o de oficio, deberá
examinar previamente la constitucionalidad de las normas de cuya validez
dependa la tramitación de cualquier proceso o el fundamento de las decisiones
que adopten en el mismo; y si alguna de ellas contradice la normativa
constitucional, la declarará inaplicable en resolución debidamente motivada, en
la que se consignen la disposición cuya inaplicabilidad se declara, el derecho,
principio o valor constitucional que se considera infringido y las específicas
razones que fundamentan.””
PARA QUE EL
ÓRGANO JURISDICCIONAL PROCEDA A LA DECLARATORIA DE INAPLICABILIDAD DE LEYES CON
CONTENIDO CONTRARIO A LA CONSTITUCIÓN, SE DEBEN REUNIR PRESUPUESTOS MÍNIMOS
DERIVABLES DE LA LEY DE PROCEDIMIENTOS CONSTITUCIONALES
“Al respecto,
la Sala de lo Constitucional ha establecido que para que el órgano
jurisdiccional proceda a la declaratoria de inaplicabilidad de leyes con
contenido contrario a la Constitución; y que, eventualmente se origine la
tramitación y posterior decisión de un proceso de inconstitucionalidad, se
deben reunir presupuestos mínimos derivables de los Arts. 77-A y 77-C de la Ley
de Procedimientos Constitucionales, entendiendo por tales requisitos los
siguientes: “(…) (i) la relación directa y principal que debe tener la
disposición inaplicada con la resolución del caso o de la que dependa su
tramitación; (ii) la inexistencia de pronunciamiento, por parte de esta Sala,
respecto de las disposiciones inaplicadas; (iii) el esfuerzo del juzgador,
previo a la inaplicación, de interpretar la disposición conforme a la
Constitución; y, finalmente, (iv) la relación de la disposición inaplicada, la
norma o principios constitucionales supuestamente vulnerados y las razones que
sirven de fundamento a la inaplicación.” (Sentencia de Inconstitucionalidad
dictada en el proceso de referencia 45-2016, en fecha trece de junio de dos mil
dieciséis.)
Sobre la base
de los requisitos mencionados, se efectuará el examen solicitado en los
siguientes términos:
a) Objeto
de control
El procurador
de los apelantes manifiesta que el objeto de control de constitucionalidad que
debe ejercer esta Cámara es sobre la aplicación del artículo 118 de la LJCA,
que establece la potestad sancionadora del juez contencioso administrativo ante
el incumplimiento de un requerimiento procesal en el término legal,
facultándolo para la interposición de una multa.
b)
Parámetro de control
En este punto
los apelantes señalan una vulneración al principio de proporcionalidad y
sostienen lo siguiente: “(...) infracción al principio de
proporcionalidad por parte del Legislador al establecer una multa fija
omitiendo diferenciar las conductas dolosas y culposas mediante el
establecimiento de una gradualidad para evitar abstracción indiferenciada en
función de la responsabilidad subjetiva.”
c)
Inexistencia de pronunciamientos de la Sala de lo Constitucional
Por ser una
normativa de reciente data –cuya vigencia es a partir del 31 de enero del año
dos mil dieciocho– hasta esta fecha no existe pronunciamiento sobre dicho
artículo de manera general y abstracto del control concentrado de
Constitucionalidad.
d)
Interpretación conforme a la Constitución
Previo a
determinar si dicha disposición legal se debe inaplicar, es necesario analizar
si existe o no la vulneración de rango constitucional alegada y para ello
verificar, primeramente, (d.1) lo relativo al principio de proporcionalidad
desde el ámbito constitucional y la jurisprudencia relevante al mismo y, en
razón de ello, (d.2) cotejar el argumento manifestado por el procurador
apelante. Seguidamente, (d.3) se verificará la disposición en controversia con
base al contenido del principio de proporcionalidad.”
EL PRINCIPIO
DE PROPORCIONALIDAD, IMPONE EL LÍMITE ENTRE EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y
LA LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA
“d.1 El principio de proporcionalidad, en sentido estricto, es
el parámetro para fijar la validez constitucional en la injerencia lícita de
los derechos fundamentales por parte del legislador y de los aplicadores de
justicia, tanto sea Administración Pública como jueces ordinarios.
Dicho
principio, no se encuentra reconocido expresamente en nuestra Constitución, sin
embargo, aunado a la conceptualización anterior, en cuanto es un instrumento
metodológico, ha sido derivado como aquel principio que impone el límite entre
el control de constitucionalidad y la libertad de configuración legislativa.
En ese orden,
la Sala de lo Constitucional ha expuesto que: “...no ha recibido una
tipificación expresa en la Constitución salvadoreña, es decir, no existe en el
texto constitucional declaración previa sobre la exigencia de proporcionalidad
en el desarrollo legislativo. Sin embargo, ello no implica que se trate de
un concepto vacío u oscuro, por el contrario, el principio de proporcionalidad
está dotado de una racionalidad lógico-operacional. (...) el artículo
246 de la Constitución establece como límite a la intervención legislativa en
el desarrollo de las disposiciones constitucionales, no alterar los derechos y
principios que en ellas se consagran. Prescripción normativa con la cual el
Constituyente ha pretendido racionalizarlas concreciones legislativas que sobre
las disposiciones constitucionales se realicen es que, la disposición
constitucional en comento, si bien habilita el desarrollo legislativo -regular
el ejercicio- de los derechos, principios y obligaciones constitucionales,
también tiene el cuidado de prohibir su alteración, es decir, la perturbación o
trastorno de la esencia de un concepto jurídico, en tanto que su desarrollo no
desnaturalice la disposición constitucional que lo contiene. En ese
sentido, el principio de proporcionalidad se plantea como el mecanismo
argumental que determina si un contenido constitucional ha sido alterado.” (Sentencia
de Inc. de fecha 25-IV-2006, ref. 11-2004, el sombreado es nuestro).
Sobre su
aplicación, la misma Sala ha manifestado que: “(...) este
control se realiza mediante un examen escalonado o progresivo en el que se fija
con precisión si la medida que interviene sobre el derecho es adecuada
para la obtención del fin constitucional que previamente ha sido
identificado (sea porque así lo establece expresamente la Constitución o porque
no está prohibido por ella); si la medida es la más gravosa o menos
lesiva de entre todas las existentes; y si el grado de la afectación del
derecho intervenido logra compensar el grado de satisfacción del fin
constitucional que fundamenta a la medida (auto de 31-V-2013, Inc.
157-2012). En otras palabras, la evaluación del principio de
proporcionalidad se integra a través de tres subprincipios de: (i) idoneidad;
(ii) necesidad; y, (iii) proporcionalidad en sentido estricto; los cuales
exigen la máxima realización posible, relativa tanto a las posibilidades
fácticas y jurídicas, es decir, como principios y no simplemente como reglas.
De esta manera, para el primero, es indispensable la adecuación de la
medida para alcanzar un fin constitucionalmente legítimo; en otras
palabras, la medida debe ser idónea para conseguir un fin reconocido
expresa o implícitamente en la Ley Suprema" por tender naturalmente a
ello; el segundo indica la existencia (o inexistencia) de medidas alternativas
que tengan la misma o mayor eficacia para lograr el fin propuesto, produciendo
una afectación menos intensa de los principios o derechos objeto de
intervención; en resumen, la medida adoptada debe afectar en lo
mínimo posible al derecho fundamental en cuestión; y, el tercero (llamado
también “ponderación”), se relacionada con el análisis de las
intensidad de la afectación (positiva o negativa) de cada uno de los principios
constitucionales en tensión; es decir, la decisión legislativa debe producir
cualitativamente— un beneficio para el fin constitucional mayor o igual al
perjuicio que ocasiona al derecho fundamental.”(Auto definitivo de
fecha 8-VI-2018, ref. 36-2017 y en el mismo sentido la sentencia de Inc. de
fecha 30-III-2016, proceso ref. 110-2015, el sombreado y subrayado es nuestro).
De lo
anterior, como expone la Sala de lo Contencioso Administrativo, podemos decir
sobre el principio aludido que: “(...) parte de un criterio
constitucional que procura limitar las facultades que tienen los poderes
públicos para restringir o lesionar los derechos individuales de los
ciudadanos; su función es doble: limita a los legisladores en el
momento que crean las disposiciones generales, de tal manera que las sanciones
creadas no podrán ser desproporcionales a las conductas que se reprenden; y
dirige la potestad de la Administración pública al momento de adoptar alguna
decisión que restrinja derechos.” (sentencia de fecha 19-XII-2018,
ref. 412-2016, el sombreado es nuestro).
d.2 De
tal manera que, en virtud de lo anterior, el argumento del procurador apelante
no se encuentra vinculado a controvertir la supuesta vulneración del principio
de proporcionalidad por parte del legislador, sino, del principio de
culpabilidad –responsabilidad–. En tal sentido, resulta válido colegir sobre
este último que: “(…) bajo la expresión “principio de culpabilidad” se
incluyen diferentes límites al ius puniendi, orientados a asegurar que éste
recaiga en la persona que cometió el hecho que motivó su aplicación. Dicho
principio deriva del art. 12 Cn., que establece: “Toda persona a quien se
impute un delito, se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad”
(…) el contenido del principio de culpabilidad puede resumirse en cuatro
exigencias:(a) la personalidad de las sanciones: que no se conciba como
responsable a un sujeto por hechos ajenos; b) la responsabilidad por el hecho:
que sólo se responsabilice por hechos o conductas plenamente verificables, no
por formas de ser, personalidades, apariencias, etc ; (c) la exigencia de dolo
o culpa: que el hecho del que se derivan consecuencias sea doloso, es decir que
haya sido querido por su autor o se haya debido a su imprudencia; y(d) la
imputabilidad: que el hecho doloso o culposo sea atribuible a su autor, como
producto de una motivación racional normal (...)” (Sentencia
de Inc. de fecha 20-I-2009, proceso ref. 65-2007, el resaltado es nuestro).”
LA LEY DE LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, NO PROHÍBE AL JUZGADOR EL ANÁLISIS DE
LA CULPABILIDAD EN EL COMETIMIENTO DE UN ACCIÓN TÍPICA Y ANTIJURÍDICA Y,
ESTABLECER UN TÍTULO DE IMPUTACIÓN
“Y en el
mismo sentido ha sostenido la Sala de lo Constitucional que: “(…) en
esa línea, el art. 12 Cn. establece que toda persona a quien se impute un
delito, se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad; para ello
es preciso, en primer lugar, que no se conciba como responsable a un sujeto por
hechos ajenos –principio de personalidad de las penas–; en segundo lugar, no
pueden calificarse y por tanto castigarse como delito las formas de ser,
personalidades o apariencias, puesto que la configuración de su responsabilidad
es de difícil determinación, distinto a los hechos o conductas plenamente
verificables –principio de responsabilidad por el hecho–, y la consecuente
proscripción de un derecho penal de autor; además es preciso que el hecho
constitutivo de delito sea doloso, es decir, que haya sido querido por su
autor, o cuando se haya debido a su imprudencia –exigencia de dolo o culpa–;
así también, para que una persona pueda ser considerada como culpable
de un hecho doloso o culposo, éste ha de ser atribuible a su autor, como
producto de una motivación racional normal –principio de imputación personal o
culpabilidad en sentido estricto–, ello sucede cuando el sujeto del delito es
imputable. (...) La idea del principio de culpabilidad nace principalmente en
el principio de responsabilidad de las penas, y en el principio de exigencia de
dolo o culpa (…)” (Sentencia de Inc. de fecha 5-VII-2008,
proceso ref. 36-2008, el sombreado es nuestro).
Y en reciente
pronunciamiento por parte de la Sala de lo Contencioso Administrativo se
definió que: “(…) En atención a este principio solamente
responde el administrado por sus actos propios -principio de responsabilidad
personal y por el hecho- (...) además, solamente podrán reprocharse
los hechos cometidos con intención o culpa -principio de responsabilidad subjetiva-;
en atención a que el ejercicio de los derechos fundamentales no puede ser
restringido más allá de lo estrictamente necesario para la tutela de los
intereses públicos (…)” (sentencia de fecha 6-II-2019, ref. 8-2009, el
sombreado es nuestro).
Lo cual
implica, que nadie puede ser sancionado sin la previa verificación de dolo o
culpa por el aplicador de la disposición normativa previamente configurada. En
ese orden, el artículo 118 de la LJCA controvertido por el procurador
apelante, no prohíbe al juzgador el análisis de la culpabilidad en el
cometimiento de un acción típica y antijurídica y, establecer un título de
imputación (dolo o culpa). Tan es así, que en el proceso sancionatorio
discutido, el Juez A quo realizó el análisis pertinente atribuyendo a la parte
apelante el dolo ante el incumplimiento de la medida cautelar ordenada (págs.
20-22 del auto impugnado).”
CONFORME AL SUBPRINCIPIO DE IDONEIDAD, EN
LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES PECUNIARIAS, GRAVAR EL PATRIMONIO DEL SUJETO
OBLIGADO, CUMPLE EL FIN PREVISTO
“d.3 Ahora bien, no obstante lo antes argüido, en aplicación del
artículo 2 del CPCM previamente relacionado, se examinará la constitucionalidad
del artículo 118 de la LJCA conforme a los elementos del principio de
proporcionalidad.
En ese orden,
como expuso la sentencia de inconstitucionalidad 45-2016 antes citada, esta
Cámara previo proceder con la solicitud de inaplicabilidad solicitada por la
parte apelante, realizará el esfuerzo de interpretar el artículo 118 de la LJCA
conforme a la Constitución.
En ese
sentido, para el caso, la norma sometida a controversia dispone:
“La parte
demandada y cualquier otro servidor público que no cumpla un requerimiento
procesal en el término legal, incurrirá en una multa que le impondrá el
Tribunal.
El importe
de la sanción será de un salario mínimo diario del sector comercio y servicios
por cada día de retraso.
Para
imponer la multa, el Tribunal oirá en el plazo de tres días contados a partir
del siguiente al de la respectiva notificación a la parte demandada, y con la
contestación o sin ella, deberá resolver en el plazo de cinco días con la sola
vista de los Autos. Si las multas no se enteraren voluntariamente, en el plazo
de treinta días contados a partir del siguiente al de la notificación de la
resolución que la impone, se cobrarán por el sistema de retención del sueldo,
para lo cual el Tribunal librará orden al pagador respectivo a fin de que
efectúe la retención e ingrese su monto al Fondo General del Estado.”
El principio
de proporcionalidad, derivado por la Sala de lo Constitucional del contenido
del artículo 246 de la Constitución, comprende, en atención a la jurisprudencia
desarrollada tres elementos básicos para la verificación de su validez en la
limitación a los derechos fundamentales.
Para el caso,
esta Cámara advierte que conforme al subprincipio de idoneidad del principio de
proporcionalidad, el legislador pretendió con la imposición de sanciones
pecuniarias, el cumplimiento del fin constitucional perseguido, la
tutela judicial efectiva y la protección jurisdiccional de los derechos,
considerando que el gravar el patrimonio del sujeto obligado –servidor público
que ostenta un salario– cumpliría el fin previsto.”
LA SANCIÓN
PECUNIARIA TIENE MENOR AFECTACIÓN EN COMPARACIÓN AL DAÑO CAUSADO POR INCUMPLIR UNA ORDEN JUDICIAL QUE ESTÁ
ÍNTIMAMENTE VINCULADA A LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL DE LOS DERECHOS DENTRO DEL
PROCESO JUDICIAL
“En cuanto al subprincipio de necesidad, el legislador se decantó por la imposición de la sanción pecuniaria, existiendo otras posibles sanciones, como la suspensión en el ejercicio de sus funciones, tal como lo regulaba el artículo 37 de la LJCA derogada. En ese orden, esta Cámara considera que la afectación al patrimonio del sujeto obligado, teniendo como parámetro el salario mínimo del sector comercio y servicios y los días de incumplimiento, resulta ser la sanción menos gravosa elegida por el legislador.
Y desde el subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto o de ponderación, la imposición de la sanción pecuniaria tiene una menor afectación en comparación al daño causado por el incumplimiento a una orden judicial que está íntimamente vinculada a la protección jurisdiccional de los derechos dentro del proceso judicial.
En consecuencia, esta Cámara considera,
tomando en cuenta los bienes jurídicos tutelados de rango constitucional versus
la sanción mínima económica al sujeto obligado por el incumplimiento a un
mandato judicial, que el legislador no vulneró el principio de proporcionalidad
acotado por el procurador apelante; razón por la cual, el artículo 118 de la
LJCA admite una interpretación conforme a la Constitución y no procede su
inaplicabilidad.”