CÓDIGO ELECTORAL

PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY

"1. El proceso de formación de una ley es concebido como un conjunto de trámites que han de seguirse para que un texto determinado adquiera jurídicamente fuerza obligatoria de ley (sentencia de 13 de diciembre de 2005, inconstitucionalidad 9-2004). Al ser aprobado, el proyecto de ley debe ser remitido por la Asamblea Legislativa al Presidente de la República en un período no mayor a 10 días hábiles para que lo sancione y publique (art. 135 inc. 1º Cn.). Pero, puede ocurrir que este último objete el proyecto, en cuyo caso es posible que se presenten dos escenarios: que se le hagan observaciones o que sea vetado (art. 137 incs. 1º y 3º Cn.)."

VETO PRESIDENCIAL

"A. El veto es un mecanismo de control interorgánico puesto a disposición del Presidente de la República para rechazar un proyecto de ley discutido y aprobado por la Asamblea Legislativa, por razones de mera inconveniencia o de inconstitucionalidad (sentencia de 21 de diciembre de 2007, inconstitucionalidad 15-2003). El veto por inconveniencia refleja la incompatibilidad del proyecto de ley con las necesidades u orientación política del gobierno, mientras que el veto por inconstitucionalidad presupone que dicho proyecto contiene una violación de la Constitución (sentencia de 25 de octubre de 1990, controversia 1-90)."

ASAMBLEA LEGISLATIVA PUEDE SUPERAR LAS OBSERVACIONES Y EL VETO, YA SEA QUE OBEDEZCA A RAZONES DE INCONVENIENCIA O INCONSTITUCIONALIDAD

"B. La Asamblea Legislativa puede superar las observaciones y el veto presidencial. Sin embargo, lo que sigue a ello difiere en cada supuesto. Las observaciones pueden superarse por mayoría legislativa simple (art. 137 inc. 3º Cn., en relación con el art. 123 inc. 2º Cn.), luego de lo cual el proyecto de ley debe enviarse al Presidente de la República para que lo sancione y lo mande a publicar. Para superar un veto por inconveniencia, la Asamblea Legislativa debe alcanzar un acuerdo de ratificación con al menos 2/3 de los diputados electos. En tal caso, el proyecto de ley tiene que enviarse al Presidente y este debe sancionarlo y mandarlo a publicar (art. 137 inc. 2º Cn.).

Tratándose de un veto por inconstitucionalidad, la Asamblea Legislativa debe ratificar el proyecto de ley con el mismo cuórum que en el caso del veto por inconveniencia. No obstante, cuando lo remita al Presidente de la República, este puede sancionarlo y mandarlo a publicar o puede elevar el caso ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia dentro de los 3 días hábiles siguientes a su recepción, para que se decida si el proyecto es constitucional en un plazo que no excederá de 15 días hábiles posteriores a la presentación de los informes o de la finalización del plazo de audiencia que se confiere a la Asamblea Legislativa y al Presidente de la República (sobre las posturas del Presidente, véanse el art. 138 Cn. y la resolución de admisión de 23 de noviembre de 2018, controversia 1-2018).

C. Las diferencias entre ambos tipos de veto indica que la Sala de lo Constitucional no debe intervenir para zanjar el debate abierto por el desacuerdo político que implica un veto por inconveniencia, ya que obedece a razones extraconstitucionales que impedirían la aplicación de un parámetro normativo constitucional y que, por tanto, desnaturalizaría la esencia de este control que difiere del de orden político. Sí debe hacerlo cuando el desacuerdo se origina en un veto por inconstitucionalidad, porque en este se revela un parámetro de control previsto en la Constitución, lo que lo convertiría en un control jurídico-constitucional, materia en la que este tribunal es el intérprete último (resolución de improcedencia de 27 de abril de 2011, inconstitucionalidad 16-2011)."

INTERPRETACIÓN SOBRE CONTROVERSIA ESTABLECIDA EN LA CONSTITUCIÓN

“2. Existen situaciones excepcionales en el procedimiento de formación de ley que no fueron previstos por el Constituyente y que han sido interpretadas y aclaradas por la jurisprudencia constitucional.

A. El primer caso se relaciona con lo señalado en el art. 137 inc. 1º Cn., cuando el Presidente de la República veta un proyecto de ley, pero no lo devuelve a la Asamblea Legislativa en el plazo de los 8 días hábiles siguientes al de su recibo. En este supuesto la Constitución prevé que el proyecto se tendrá por sancionado y el Presidente tendrá la obligación de mandarlo a publicar como ley. Lo que no determina expresamente es qué ocurriría si el Presidente no cumple con esa obligación. Sin embargo, en interpretación sistemática de los arts. 137 incs. 1º y 3º y 139 Cn., la respuesta es que en ese caso será el Presidente de la Asamblea Legislativa quien deberá mandar a publicar el proyecto en el Diario Oficial (art. 139 Cn.) (sentencia de 23 de enero de 2019, controversia 1-2018).

B. Por otra parte, en el art. 137 incs. 2º y 3º Cn. no se prevé manifiestamente si cuando el Presidente de la República recibe un proyecto de ley ratificado por la Asamblea Legislativa que inicialmente fue observado o vetado por inconveniencia puede vetarlo por inconstitucional, a pesar de que no lo hizo en la primera oportunidad de la que dispuso. En la sentencia de la ya citada controversia 1-2018 se expuso que ello no es posible, pues si se admite la posibilidad de vetos continuados debe admitirse también que las razones del veto sean sucesivas, esto es, que se exponga una a la vez en distintas objeciones presidenciales al proyecto de ley. Esto entorpecería la labor legislativa e incluso podría ser una medida usada para retrasar la incorporación de normas al sistema de fuentes de Derecho. Por tal razón, el Presidente de la República debe externar simultáneamente, es decir, en un solo veto, las razones de inconveniencia e inconstitucionalidad que tenga contra el respectivo proyecto de ley, porque de lo contrario los vetos sucesivos serían declarados improcedentes. En todo caso, si en la práctica se diera el supuesto de veto mixto, la Sala de lo Constitucional solo se pronunciaría sobre el veto por razones de inconstitucionalidad, ya sea por forma o contenido (art. 183 Cn.), porque, como se ha explicado, sería el único sobre el que podría advertir un parámetro de control previsto en la Constitución (resolución de improcedencia de 18 de mayo de 2004, controversia 1-2004).

C. Un tercer aspecto es el propósito de la devolución al Presidente de la República del proyecto cuyo veto por inconstitucionalidad ha sido superado. El art. 138 Cn. estatuye que, cuando la Asamblea Legislativa supera este veto con la mayoría necesaria, el Presidente debe dirigirse a la Corte Suprema de Justicia. Una interpretación adecuada de esta disposición indica que dicho funcionario no es un mero intermediario entre la Asamblea Legislativa y esta sala, pues, si así fuera, la ratificación del proyecto vetado sería condición suficiente para la generación de la controversia constitucional y bastaría con que sea la Asamblea Legislativa la encargada de su remisión. No obstante, una interpretación razonable de dicha disposición indica que la devolución del proyecto ratificado al Presidente de la República tiene como finalidad permitirle que reconsidere su veto y que, en caso de aceptar las razones del legislativo que justifican su constitucionalidad, ceda en su postura y opte por sancionado y mandarlo a publicar, evitando elevar la controversia ante este tribunal. Lo que esta interpretación pretende es permitir que el Órgano Ejecutivo y el Órgano Legislativo finalicen el conflicto mediante mecanismos dialógicos y que se minimicen las posibilidades de roces institucionales (sentencia de la controversia 1-2018, antedicha).

D. Finalmente, cabe mencionar que en el art. 138 Cn. no se regula la forma de proceder en caso que el Presidente de la República omita dirigirse ante esta sala cuando la Asamblea Legislativa supera el veto por inconstitucionalidad. En esta hipótesis, la jurisprudencia ha establecido que la Asamblea Legislativa deberá ser quien haga la remisión del expediente dentro del mismo plazo del que aquél dispone, es decir, 3 días hábiles, contados a partir del siguiente a aquel en que venció el plazo del que originalmente disponía el Presidente de la República. La razón es que la función legislativa no puede paralizarse durante un margen temporal excesivo, aun cuando se trate de un único proyecto de ley, pues así lo exige la regularidad funcional de ese órgano estatal. Para que esto sea operativo, el Presidente deberá informar en todo caso a la Asamblea Legislativa de la remisión de la controversia, cuando ello proceda, y deberá entenderse que la falta de informe equivale a la falta de remisión. En este último supuesto, la Asamblea Legislativa estará habilitada para remitir la controversia constitucional (sentencia de la controversia 1-2018, previamente citada).”

LEY DE PROCEDIMIENTOS CONSTITUCIONALES CARECE DE UNA REGULACIÓN SOBRE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

“3. La controversia constitucional que se suscita entre el Órgano Legislativo y el Ejecutivo es, en puridad, un proceso jurisdiccional (sobreseimiento de 24 de septiembre de 2003, controversia 1-2003). Como tal, deben definirse algunos aspectos procedimentales que informan su trámite y resolución.

A. La Ley de Procedimientos Constitucionales (LPC) carece de una regulación sobre la controversia constitucional, porque es anterior a la Constitución de 1983. De hecho, en el art. 138 Cn. solo se regula el plazo dentro del cual el Presidente de la República debe dirigirse al tribunal para que este tenga conocimiento de la existencia de la controversia, las audiencias para oír las razones del Presidente y de la Asamblea Legislativa y el plazo dentro del cual esta sala debe decidir si el proyecto de ley es o no constitucional.”

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y ASAMBLEA LEGISLATIVA, DEBEN EXPONER  LAS RAZONES DEL VETO Y LAS DE LA RATIFICACIÓN DEL PROYECTO DE LEY

“En cuanto a las audiencias aludidas, como la Constitución no prevé un plazo para su tramitación, debe aplicarse analógicamente el término de 10 días hábiles indicado en el art. 7 LPC para el proceso de inconstitucionalidad, esto es, el que se otorga a la autoridad emisora de la norma jurídica o acto normativo impugnado para que prepare los argumentos que justifiquen su constitucionalidad. La razón es que algo semejante sucede en una controversia constitucional, en donde a la Asamblea Legislativa se le concede la oportunidad de argumentar en favor de la ratificación del proyecto de ley. Con respecto a la audiencia al Presidente de la República, con base en el principio de igualdad procesal (art. 3 y 11 Cn.), este también debe disponer del plazo de 10 días hábiles para evacuarla.”

RAZONES QUE PUEDEN ALEGARSE PARA SOSTENER QUE EL PROYECTO ES INCONSTITUCIONAL PUEDEN SER TANTO POR VICIOS DE CONTENIDO COMO POR VICIOS DE FORMA

“B. El art. 138 Cn. guarda silencio sobre las razones en las que el Presidente de la República puede fundamentar su veto. Pero, una interpretación sistemática inspirada en el principio de unidad de la Constitución que tome como base el art. 183 Cn. hace concluir que en el veto presidencial que precede a la controversia constitucional se pueden argüir vicios de forma y de contenido. Tales razones servirán para delimitar el parámetro de control sobre el que este tribunal habrá de realizar su análisis.”

RECHAZO LIMINAR

“C. Es posible el rechazo liminar. Esta sala ha afirmado que “[...] cuando se advierta que el Presidente de la República ha promovido la controversia por razones que no son de esta índole [en referencia a cuestiones constitucionales], la solicitud debe ser rechazada por falta de competencia material de este tribunal” (sentencia de la controversia 1-2003, ya citada). Esta idea tiene sentido, sobre todo porque la naturaleza jurídica de la Controversia Constitucional es la de ser un proceso jurisdiccional, y la comunicación que el Presidente de la República hace sobre el desacuerdo institucional que se suscita entre él y la Asamblea Legislativa en torno a un proyecto de ley aprobado por este último órgano estatal es tan solo una vía que ha dado inicio al proceso. De ahí que, con las adaptaciones pertinentes, la doctrina de los presupuestos procesales desarrollada por el Derecho Procesal también resulte aplicable a la controversia.

D. Y por las razones antedichas, también es posible que en la Controversia Constitucional se aplique la figura del sobreseimiento. Aunque en este proceso constitucional no estemos en presencia de una pretensión propiamente tal –pues lo único que hace el Presidente de la República es comunicar la existencia de un desacuerdo constitucional sobre la compatibilidad de un proyecto de ley con la Constitución–, también es posible que en el análisis que se le presenta a esta sala en estos casos se haya omitido ciertos datos relevantes y necesarios para que se emita un pronunciamiento de fondo. Un ejemplo paradigmático de este supuesto estaría representado por los elementos requeridos por el juicio de igualdad, entre los cuales se encuentra el término de comparación. Puede que una de las razones con que se quiere justificar el veto presidencial descanse en el argumento de la violación a la igualdad, pero que se haya omitido el ofrecimiento de un término de comparación o que este se haya planteado mal. En tal caso, esta omisión impediría un pronunciamiento de fondo.

Aunque en relación con la pretensión constitucional, esta sala ha sostenido que “[...] si alguna falencia es advertida en su desarrollo habrá que rechazar su conocimiento a través de la figura del sobreseimiento, por la imposibilidad de emitir un pronunciamiento que resuelva el contraste constitucional de manera definitiva” (resolución de sobreseimiento de 2 de septiembre de 2005, inconstitucionalidad 51-2003). De acuerdo con esta idea, lo relevante para el uso de la figura del sobreseimiento es que durante la tramitación del proceso se advierta la existencia de un obstáculo que impida el pronunciamiento de fondo. De ahí que no exista ningún impedimento para aplicar analógicamente el art. 31 de la Ley de Procedimientos Constitucionales. En efecto: “[S]egún el art. 31 de la Ley de Procedimientos Constitucionales [...], son varias las causas en virtud de las cuales puede sobreseerse en un proceso constitucional de amparo; sin embargo, dicha ley guarda silencio para los casos en los que con idéntica razón se advierta cualquiera de tales causas –u otras análogas– en los procesos de inconstitucionalidad; no obstante lo anterior, esta Sala, desde la resolución de [2 de septiembre de 1998, inconstitucionalidad 12-98], ha sostenido que la regulación del sobreseimiento en dicha ley puede extenderse a los otros dos procesos de los cuales conoce, vía autointegración del derecho”. Y la Controversia Constitucional también es un proceso constitucional.”

SENTENCIAS CONSTITUCIONALES QUE SE PUEDEN PRONUNCIAR EN ESTE PROCESO, PUEDEN SER DE LA MISMA TIPOLOGÍA QUE LAS QUE SE PRONUNCIAN EN EL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

“E. Las sentencias constitucionales que se pronuncien en este proceso pueden ser de la misma tipología que las que se pronuncian en el proceso de inconstitucionalidad, ya que todas ellas pretenden, a su manera, la defensa del orden constitucional y la protección del ámbito competencial conferido a la Asamblea Legislativa. Por ejemplo, es posible que se emitan sentencias interpretativas (como la del 20 de julio de 1999, inconstitucionalidad 5-99), de inconstitucionalidad por omisión parcial (como la del 15 de febrero de 2012, inconstitucionalidad 66-2005), manipulativas (como la del 12 de julio de 2005, inconstitucionalidad 59-2003) o cualquier otra que encaje dentro de las particularidades del control que se realiza en una controversia constitucional (sentencia de 16 de diciembre de 2013, inconstitucionalidad 7-2012).”

UNA VEZ QUE SE HA PRONUNCIADO SENTENCIA, Y EN ELLA SE DECLARE QUE EL PROYECTO ES CONSTITUCIONAL, EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEBERÁ SANCIONARLO Y PUBLICARLO COMO LEY

“F. Una vez que se ha pronunciado sentencia en la que se declare que con respecto a los motivos alegados el proyecto es constitucional, el Presidente de la República deberá sancionarlo y publicarlo como ley (art. 138, parte final, Cn.). En tal caso, en aplicación analógica del art. 137 inc. 1º Cn., la sanción deberá realizarse dentro del plazo de 8 días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia, mientras que, por aplicación analógica del art. 139 Cn., dispondrá de 15 días hábiles siguientes a la sanción para publicarlo. Si no lo sanciona, se aplicará la presunción del art. 137 inc. 1º Cn., esto es, que se tendrá por sancionado y deberá mandarlo a publicar en el plazo indicado. Si a pesar de ello no lo manda a publicar, será el Presidente de la Asamblea Legislativa quien deberá hacerlo en la forma prescrita por el art. 139 Cn. Se aplican por analogía las disposiciones constitucionales mencionadas y no el art. 11 LPC, porque aluden a la sanción presidencial y publicación de un proyecto de ley, mientras que la disposición legal se refiere a la publicación de la sentencia pronunciada en el proceso de inconstitucionalidad.”

PRINCIPIO DE IGUALDAD Y TÉRMINO DE COMPARACIÓN

"V. Principio de igualdad y término de comparación.

1. Como principio, la igualdad es un mandato constitucional (art. 3 inc. 1º Cn.) que informa el ordenamiento jurídico estatal y que debe ser observado en las actividades de creación, aplicación y ejecución del Derecho, como exigencia de equiparación o de diferenciación. Según ello, las situaciones jurídicas iguales y aquellas en las que las similitudes son más relevantes que las diferencias deben tratarse de manera idéntica, mientras que las que no comparten ninguna característica en común y aquellas cuyas diferencias son más relevantes que las similitudes deben tratarse de manera diferente –sentencias de 4 de mayo de 2011 y de 17 de noviembre de 2014, inconstitucionalidades 18-2010 y 59-2014, respectivamente– cuando ello sea necesario para la eficacia jurídica del principio precitado.

La igualdad así entendida –como exigencia de equiparación o diferenciación– se manifiesta en el ámbito de la formulación de la ley y en su aplicación por parte de los diversos operadores jurídicos. En la formulación de la ley implica que al configurar la norma el legislador debe procurar, en la medida de las posibilidades fácticas y jurídicas, brindar a todas las personas el mismo trato, esto es, normar de igual modo las situaciones y relaciones que sean iguales con independencia de los sujetos o intereses personales y en caso de introducir diferencias, estas deben ser necesarias para reducir asimetrías sustanciales, evitando así distinciones arbitrarias e irrazonables. La igualdad en la aplicación de la ley exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas, de manera que un órgano jurisdiccional o administrativo no pueda, en casos sustancialmente iguales, modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones o resoluciones, salvo cuando la modificación de sus precedentes posea una fundamentación suficiente y razonada, en relación con una circunstancia particular (entre otras, sentencia de 29 de julio de 2015, inconstitucionalidad 65-2012 AC.).

2. A partir de lo anterior, se entiende que la igualdad es un concepto relacional, pues alude siempre a una relación al menos entre dos situaciones jurídicas, es decir, entre dos o más supuestos de hecho y sus consecuencias jurídicas. Estas categorías que se contraponen constituyen el término de comparación, punto de partida para llevar a cabo el juicio de igualdad cuando esta es presuntamente vulnerada por una diferenciación o equiparación arbitraria o irrazonable por parte del legislador o del aplicador de la norma. El término de comparación ha de ser necesariamente alegado por el actor y debe presentar las cualidades de validez e idoneidad.

La validez se refiere a su conformidad con el ordenamiento jurídico –la equiparación entre supuestos de hecho que se sitúen dentro de la legalidad–, mientras que la idoneidad implica que los elementos del término de comparación, aunque con características propias, deben ser situaciones jurídicamente y fácticamente comparables (resolución de admisión de 12 de agosto de 2015, inconstitucionalidad 37-2015) y que sus diferencias no deben ser preexistentes a la norma impugnada. La idoneidad conlleva la identificación de las similitudes y diferencias del elemento factual del término de comparación, que sirven de fundamento para examinar la constitucionalidad de un trato diferenciado o equiparador (entre otras, sentencia de 13 de abril de 2007, inconstitucionalidad 36-2005, y sentencia de inconstitucionalidad 65-2012, previamente citada). El término de comparación será admisible si cumple con los requisitos mencionados y solo en dicho caso el tribunal continuará con la siguiente etapa del juicio de igualdad, es decir, al análisis de la constitucionalidad de la finalidad legislativa en torno a la medida cuestionada –el “por qué” de la norma– y, en consecuencia, de la razón de ser del trato diferenciado advertido –el “para qué” de aquella– (David Giménez Gluck, Juicio de igualdad y tribunal constitucional, 1ª edición, págs. 71 a 81)."

DERECHO A OPTAR A CARGOS PÚBLICOS EN CONDICIONES DE IGUALDAD

"VI. Derecho de optar a cargos públicos en condiciones de igualdad.

Los conceptos expuestos se relacionan con el reconocimiento y desarrollo de los derechos políticos, que son las facultades que tienen los ciudadanos para participar e incidir en la vida política del Estado (sentencia de 1 de octubre de 2014, inconstitucionalidad 66-2013), en otras palabras, para tener participación en la esfera decisoria del espacio público. Dentro del catálogo de derechos políticos reconocidos en la Constitución se encuentra el derecho al sufragio en su vertiente activa y pasiva, es decir, el derecho de ser elector y de optar a un cargo de elección popular, respectivamente (art. 72 ord. 1º y 3º Cn.). En el caso específico del derecho al sufragio pasivo, a partir de la interpretación sistemática de los arts. 3 inc. 1º y 72 ord. 3º Cn., la jurisprudencia de este tribunal ha enfatizado la necesidad de optar a cargos públicos en condiciones de igualdad y según los requisitos y presupuestos constitucionales –según la naturaleza del cargo– y legales que correspondan.

Ahora bien, en lo relativo a la creación de leyes para configurar el sistema electoral y sus componentes, la Asamblea Legislativa debe establecer las condiciones paritarias de acceso al cargo político representativo de que se trate, por ejemplo, las diputaciones parlamentarias o el de edil, síndico y concejalías de un municipio (sentencias de 7 de noviembre de 2011 y de 17 de noviembre de 2014, inconstitucionalidades 57-2011 y 59-2014, en ese orden).

Lo anterior tiene también asidero en la normativa y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Con base en el art. 23.1 letra c de la Convención Americana sobre Derechos Humanos –que estatuye el derecho de todo ciudadano a tener acceso, en condiciones generales de igualdad y sin restricciones indebidas, a los cargos públicos de su país–, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha determinado que “[...] el derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño, implementación, desarrollo y ejecución de las directrices políticas estatales a través de funciones públicas. Por lo tanto, es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que dichos derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación” (sentencias de 23 de junio de 2005 y 30 de junio de 2009, casos Yatama vs. Nicaragua y Reverón Trujillo vs. Venezuela, respectivamente. Asimismo, ver sentencia de 6 de agosto de 2008, caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos)."

PRINCIPIO DE EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO Y RACIONALIDAD DEL GASTO PÚBLICO

"VII. Principio de equilibrio presupuestario y racionalidad del gasto público.

En todo el ciclo presupuestario existen principios que establecen criterios o parámetros básicos de actuación de naturaleza política, contable, económica o jurídica para la regulación de la hacienda pública, a los que deben sujetarse las autoridades del Gobierno y órganos involucrados. De acuerdo con el objeto del presente proceso, interesa mencionar dentro de los económicos el principio de equilibrio presupuestario.

1. El equilibrio presupuestario es un mandato de optimización de reconocimiento constitucional y legal, que requiere que la suma de la cuenta de ingresos públicos procure la mayor correspondencia posible con la suma de la cuenta de gastos –sin perder de vista que en la realidad los presupuestos operan la mayor parte del tiempo con déficits o superávits fiscales y no en una equivalencia matemática rigurosa entre ingresos y gastos–. El art. 226 Cn. expresa que “[e]l Órgano Ejecutivo, en el [r]amo correspondiente, tendrá la dirección de las finanzas públicas y estará especialmente obligado a conservar el equilibrio del [p]resupuesto, hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los fines del [e]stado”. En desarrollo de lo anterior, el art. 27 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado estatuye que “[e]l [p]resupuesto [g]eneral del [e]stado deberá reflejar el equilibrio financiero entre sus ingresos, egresos y fuentes de financiamiento”, lo cual se replica en los arts. 11 inc. 2º frase final y 2 letra a de la Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social, que, en ese orden, señalan que “[e]l gasto presupuestado deberá ser congruente con los ingresos corrientes netos” para “garantizar el equilibrio fiscal en el largo plazo”.

Entre otros aspectos, el equilibrio presupuestario supone que el total del gasto público no puede ser superior a la estimación de los ingresos corrientes del estado y que las partidas presupuestarias que estatuyan un gasto no pueden encontrarse desfinanciadas. En tal sentido, este principio pretende evitar en el presupuesto el riesgo que produciría la falta de congruencia entre los ingresos y los gastos proyectados y el endeudamiento público no proporcional con la capacidad económica del estado, así como procurar que las instituciones públicas cuenten con los fondos que razonablemente les permita cumplir sus atribuciones (sentencias de 25 de agosto de 2010 y de 16 de diciembre de 2019, inconstitucionalidades 1-2010 Ac. y 3-2019, respectivamente).

2. Una de las formas de lograr el equilibrio del presupuesto es volverlo sostenible, aplicando criterios como el de la racionalidad del gasto público, que implica su contención o reducción para destinar los recursos disponibles a las necesidades públicas existentes según un orden de prioridades. De esta manera, no solo se trata de limitar el gasto, sino de planificarlo de acuerdo con objetivos de política presupuestaria que orienten el destino de los recursos y la forma sostenible en que las necesidades y requerimientos sociales deberán satisfacerse en la perspectiva temporal de un ejercicio financiero fiscal. Aunque se trata de un concepto que no ha sido desarrollado en todas sus implicaciones, esta sala se refirió a la racionalidad del gasto público en la sentencia de 26 de julio de 2017, inconstitucionalidad 1-2017 (considerando VII 3 B), en la cual hizo énfasis en la imperiosa limitación del gasto público en algunas áreas concretas del presupuesto general estatal, para reducir en lo posible el déficit fiscal y priorizar la satisfacción de necesidades públicas relacionadas con los fines esenciales del Estado (art. 1 Cn.)."

RESOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS

"VIII. Resolución de los problemas jurídicos.

En la presente controversia se ha planteado simultáneamente un vicio de forma y dos vicios de contenido. Cuando esta particularidad se ha suscitado en procesos de inconstitucionalidad, el criterio de esta sala ha sido analizar y resolver primero el vicio formal y solo si este es desestimado pasar a la resolución de los vicios sustantivos. La razón es que el análisis del vicio de forma persigue constatar la infracción a las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento de formación de la ley, por lo que si se advierte un defecto en su validez debe omitirse el análisis de los vicios de contenido –pues la pretensión ya sería estimable– (sentencias de 31 de julio de 2009, de 30 de noviembre de 2011 y de 9 de febrero de 2018, inconstitucionalidades 78-2006, 11-2010 y 6-2016 Ac., respectivamente).

Sin embargo, por tratarse el presente caso de una controversia en el que opera el control interorgánico, la intervención de este tribunal deberá ser más intensa, para resolver de manera definitiva la disputa constitucional mencionada. Por tanto, en esta controversia se conocerán y resolverán todos los vicios alegados en el veto presidencial, ya que si se revisara el vicio de forma sin entrar al análisis de los de contenido, es muy probable que la Asamblea Legislativa, al conocer lo resuelto por esta sala, logre superar el defecto formal declarado, pero vuelva a incurrir en los vicios materiales a que se ha referido el Presidente de la República. Ello podría dar lugar a una nueva controversia ante esta sala sobre el mismo objeto, que puede evitarse al resolver de la manera detallada.

1. Vicio de forma.

En lo concerniente a la vulneración al art. 138 Cn. que conlleva la ratificación del D. L. nº 475/2019, debe mencionarse que, en un primer momento, en la citada sentencia de la controversia 1-2018 se expresó que en el texto del decreto de ratificación de un proyecto de ley vetado la Asamblea Legislativa debía aducir las razones para justificar su constitucionalidad, para que el Presidente de la República tuviera la oportunidad de reconsiderar su veto, evitando la judicialización de la controversia. Sin embargo, esa consideración no implicaba un necesario prerrequisito de validez del decreto. En razón de ello, tal consideración fue matizada o precisada en la sentencia de 9 de diciembre de 2019, controversia 1-2019 (considerando IX 1 A).

En este último pronunciamiento se explicó que en el art. 138 Cn. no se estatuye expresamente que en el procedimiento de una controversia constitucional la Asamblea Legislativa deba manifestar en los considerandos del decreto de ratificación las razones para desestimar los argumentos del Presidente de la República y superar el veto por inconstitucionalidad y que la validez del decreto aludido no depende de ello. En esa misma sentencia se aclaró que lo que sí se desprende de la interpretación de los arts. 137 inc. 2º y 138 Cn. es la obligación de la Asamblea Legislativa de reconsiderar el proyecto de ley vetado, lo que se realiza en las deliberaciones de la comisión correspondiente y en la sesión plenaria respectiva.

En el presente caso, en el dictamen nº 23 de la Comisión de Reformas Electorales y Constitucionales, de 5 de diciembre de 2019, se expone el análisis y reconsideración de los motivos del Presidente para vetar el D. L. nº 475/2019 y los argumentos de los miembros de esa comisión para refutarlos y proponer la ratificación del decreto. Asimismo, en el resumen de la sesión plenaria ordinaria nº 78, de esa misma fecha, consta que se conoció del referido dictamen y que, después de aprobarlo con 64 votos, varios diputados intervinieron para razonar su decisión –como lo permite el art. 87 nº 1 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa–, lo que inició a las 12:41 horas y finalizó a las 13:34 horas de ese día (ambos documentos legislativos disponibles para consulta en www.asamblea.gob.sv). De esta manera, se concluye que, al menos en los términos expuestos por el Presidente de la República, la actuación legislativa objetada no infringe el art. 138 Cn., por lo que la alegación de inconstitucionalidad deberá desestimarse.

2. Vicios de fondo.

A. En cuanto a la vulneración al principio de igualdad (art. 3 inc. 1º Cn.), en relación con el ejercicio del sufragio pasivo (art. 72 ord. 3º Cn.), que presuntamente conlleva el D. L. nº 475/2019, corresponde analizar primero si el término de comparación propuesto es válido e idóneo, de acuerdo con los parámetros previamente explicados y, de ser así, realizar el juicio de igualdad correspondiente.

Según el Presidente de la República, el término de comparación se compone por “todos los candidatos a un concejo municipal”, entendiendo por tal a los candidatos a alcaldes –cuya fotografía se mostraría en las papeletas de votación en comicios municipales– y a los candidatos a los cargos de síndicos y regidores que correspondan –cuyas fotografías no se incluirían en las boletas electorales–, todos postulados por un partido político o coalición de partidos. Aunque las situaciones jurídicas descritas son válidas solo formalmente por referirse a la postulación de candidaturas a cargos dentro de concejos municipales (art. 73 ord. 3º Cn. y arts. 164 y 165 CE), son categorías no comparables, porque tienen supuestos de hecho y consecuencias jurídicas disímiles, lo cual implica que el término de comparación no es idóneo.

Como lo señaló la Asamblea Legislativa, las candidaturas para alcalde, síndico o regidor de un concejo municipal tienen diferencias relevantes que impiden su equiparación, porque todas se postulan e inscriben por los partidos políticos o coaliciones de partidos en un orden de precedencia determinado según el cargo específico al que se aspira (art. 165 CE). En este sentido, al pretender cargos distintos, los candidatos de una misma planilla no compiten entre sí –a diferencia de lo que ocurre con las diputaciones legislativas, donde los candidatos de una circunscripción electoral compiten por los mismos escaños con los demás miembros de su lista y con los de otras planillas–. Por ello, al mostrar al votante únicamente la fotografía del candidato a alcalde junto a la bandera del partido político o coalición no se advierte que se concedan mayores posibilidades de ser electo ni provoca desventaja alguna a las personas propuestas para los demás cargos de concejales cuya fotografía no se incluya en la papeleta.

Esta diferencia sigue siendo relevante para los miembros de un concejo municipal incluso después de resultar electos –en el ejercicio de sus funciones–, con independencia de la modalidad pluripartidaria que dichos entes actualmente tienen en su conformación. Si bien los miembros propietarios de los concejos tienen las mismas posibilidades de intervención y de igualdad de voto en las sesiones para la toma de decisiones y la gestión de los asuntos municipales, cada uno de ellos tiene funciones y atribuciones distintas que son delimitadas por la ley según el cargo que ejercen. Según los arts. 47 y 48 del Código Municipal (CM), los alcaldes tienen la representación legal y la gestión administrativa y de gobierno del municipio, mientras que los síndicos ejercen la gestión de los asuntos jurídicos y de procuración judicial y los regidores concurren con voz y voto a las sesiones del concejo e integran las comisiones para las que fueron designados (arts. 51 y 53 CM).

Debe recordarse que “[s]er funcionario de elección popular no justifica por ese solo hecho una regulación legislativa paritaria en cuanto a la forma en que debe ser elegido, pues entre ellos pueden existir diferencias que justifiquen un tratamiento distinto. Como se dijo en la sentencia de Inc. 57-2011, ya citada, una de las obligaciones que se deducen de la igualdad como principio constitucional es la que exige tratar de manera diferente aquellas situaciones jurídicas en las cuales las diferencias son más relevantes que las similitudes. En consecuencia, lo importante es que entre los sujetos comparados no existan diferencias relevantes, ni mucho menos preexistentes” (sentencia de 6 de septiembre de 2013, inconstitucionalidad 16-2012).

Según lo anterior, este tribunal no dispone de un término de comparación apropiado para poder llevar a cabo el juicio de igualdad, ello en virtud de lo defectuoso del argumento proporcionado. Y puesto que esto es así, existe un impedimento para emitir una sentencia de fondo en este punto. Por ello, se sobreseerá en cuanto a la supuesta inconstitucionalidad del D. L. nº 475/2019, por su aparente incompatibilidad con el art. 3 inc. 1º Cn., en relación con el art. 72 ord. 3º Cn."

DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES CONSTITUCIONAL EN LO RELATIVO A LA SUPUESTA INOBSERVANCIA AL PRINCIPIO DE RACIONALIDAD DEL GASTO PÚBLICO COMO DERIVACIÓN DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO Y NO VULNERA NINGÚN OTRO PRINCIPIO CONSTITUCIONAL ALEGADO

"B. Corresponde ahora determinar si el D. L. nº 475/2019 y su ratificación viola el art. 226 Cn., esto es, el principio de racionalidad del gasto público derivado del equilibrio presupuestario.

a. En este punto, debe considerarse que en el texto del citado dictamen nº 23, de 5 de diciembre de 2019 –que fue conocido por el pleno legislativo y que dio lugar a la ratificación del D. L. nº 475/2019– consta que la Comisión de Reformas Electorales y Constitucionales tuvo conocimiento extra oficial de que en elecciones municipales el costo estimado de cada papeleta con las banderas de los partidos políticos o coaliciones contendientes es de $ 0.10 y que la inclusión de las fotografías de los candidatos a alcalde por cada partido político o coalición junto a las banderas implicaría un aumento de $ 0.02 por unidad, es decir, un costo de $ 0.12 por boleta. Con base en esto, la comisión sostuvo que “[...] si se toma [en cuenta] el total de papeletas utilizadas en la última elección, que fue de 6,139,588, la diferencia entre una opción [y] otra, es de [$] 122,791.76[,] cantidad que no puede ser aceptada como atentatoria del principio de equilibrio presupuestario”. La proyección del gasto para las pretendidas reformas electorales debe establecerse en el presupuesto del evento electoral 2021, el cual es extraordinario y especial (arts. 42 y 274 CE), y no, como afirmó el Presidente de la República, en el presupuesto ordinario que el TSE presenta en cada ejercicio fiscal para su organización y funcionamiento, que sí se incorpora en el presupuesto general del Estado.

Por otra parte, a la fecha de la ratificación legislativa del decreto vetado, dicho proyecto de presupuesto especial ya había sido presentado por el tribunal electoral a las autoridades del Ministerio de Hacienda por aproximadamente por $ 55.8 millones –en concreto, el día 28 de noviembre de 2019– (https://elmundo.sv/el-tse-solicito-55-8-millones-para-organizar-elecciones-2021/), pero no había sido remitido a la Asamblea Legislativa para su análisis y aprobación y que, de hecho, todavía no ha sido enviado (https://www.laprensagrafica.com/elsalvador/Presupuesto-de-eleccion-2021-esta-en-manos-del-presidente-de-la-Republica-20200219-0097.html). Esto indica que se trata de un proyecto de presupuesto que todavía no ha sido sometido a discusión de la Asamblea Legislativa y que, incluso, cuando ello suceda, es posible que sea objeto de modificaciones, por lo que no se está en presencia de una cuantía definida de gastos. De ahí que debe descartarse la supuesta violación al principio de equilibrio presupuestario y sus derivaciones.

b. Además, al pretender justificar la violación al principio de equilibrio presupuestario, el Presidente de la República incurre en una contradicción que afecta la argumentación de su planteamiento. De acuerdo con el veto, la inclusión de las fotografías de los candidatos a alcalde en las papeletas de elecciones municipales aumentaría el costo de esas votaciones, lo que afectaría la austeridad y la racionalidad del gasto público. Sin embargo, en el mismo planteamiento, cuestiona la violación a la igualdad porque en el D. L. nº 475/2019 no se ha previsto que en la papeleta de votación se debe incluir la fotografía de los candidatos a los otros cargos de un concejo municipal, lo que haría todavía más oneroso su costo. Al respecto, es preciso recordar que una condición necesaria de todo argumento razonable, sin excepción, es la consistencia conceptual. En un razonamiento esto es importante para la relevancia de una o varias premisas porque si una de ellas es inconsistente, de ella puede inferirse cualquier conclusión y, por tal motivo, el argumento sería vacuo (Monserrat Bordes Solanas, Las trampas de Circe: falacias lógicas y argumentación informal, 1ª edición, págs. 239 a 242).

c. De esta manera, se concluye que se está en presencia de un presupuesto especial y extraordinario que aún no ha sido aprobado, sobre el cual no existe certeza del costo de las reformas electorales que se pretenden ni de la suma de la que se dispondrá para los comicios de 2021. En todo caso, su carácter excepcional como presupuesto extraordinario en relación con el proceso de elecciones lo diferencia del presupuesto ordinario, con lo cual no necesariamente se incurre en un ámbito de desequilibrio presupuestario y, por ello, debe desestimarse la vulneración al art. 226 Cn. que ha argüido el Presidente de la República."