CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE CONVOCATORIA POR PARTE DEL CONSEJO DE MINISTROS A
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PARA QUE LLEVE A CABO UNA SESIÓN EXTRAORDINARIA
POSIBILIDAD DE PRESENTAR UNA DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD EN UN JUZGADO DE PAZ
“IV. Examen
liminar de la demanda.
VINCULACIÓN
AL AUTOPRECEDENTE, DONDE YA SE HA RECONOCIDO QUE LA DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD NO DEBE SER NECESARIAMENTE PRESENTADA ANTE SU SECRETARÍA
“Esta vinculación al
autoprecedente es relevante, debido a que esta sala ya ha reconocido que la
demanda de inconstitucionalidad no debe ser necesariamente presentada ante su
secretaría. En la improcedencia de 29 de junio de 2018, inconstitucionalidad 34-2014,
sostuvo que en el proceso de inconstitucionalidad es posible aplicar
analógicamente lo prescrito en el art. 15 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales y permitir que la demanda se presente ante un Juzgado de
Primera Instancia. De esto se sigue que la regla general descrita al inicio de
este párrafo admite excepciones, como todas las demás reglas jurídicas (Robert
Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, 1ª edición, p.
88). Ello se debe a que las reglas no agotan todo el contenido de los principios
subyacentes ni saturan todas las manifestaciones que deriven de ellos
(sobreseimiento de 10 de abril de 2019, inconstitucionalidad 117-2018).”
DERECHO
A LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL
“Para el caso, hay
un principio subyacente a la regla de presentación de la demanda en la
secretaría de esta sala que, dadas las circunstancias fácticas específicas del
caso, debe ser sopesado. Se trata del derecho a la protección jurisdiccional,
que se manifiesta, entre otras cosas, en los derechos de acceso a la jurisdicción
y de ejecución de las resoluciones judiciales (José Garberí Llobregat, Constitución
y Derecho Procesal, 1ª edición). Esta es una postura que ha sido
adoptada por esta sala en decisiones pasadas (ej., sentencia de 12 de noviembre de 2010, inconstitucionalidad 40-2009). En
este caso, no admitir la excepción a la regla, que de forma implícita es
requerida por los demandantes, implicaría anular las posibilidades fácticas de
satisfacción del acceso a la jurisdicción en forma oportuna y de la ejecución
de la resolución judicial que se pronuncie, puesto que el acto que se impugna
ya habría agotado sus efectos si se requiere su presentación en días y horas
hábiles. Además, por razones de igualdad, debe aplicarse el precedente sentado
en la admisión de 10 de febrero de 2020, inconstitucionalidad 6-2020, en la que
se admitió una demanda presentada en iguales condiciones a la que ahora se
analiza.
En consecuencia,
debido a la situación empírica concreta de este caso y a la existencia de un
precedente relevante para la decisión, esta sala exceptuará la regla contenida
en el art. 15 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, mediante una
interpretación extensiva que, en consonancia con los criterios específicos de
interpretación de disposiciones de derecho fundamental, maximice la fuerza
expansiva y optimizadora del derecho a la protección jurisdiccional, contenido
en el art. 2 inc. 1º Cn. (sentencia de 14 de diciembre de 2012,
inconstitucionalidad 103-2007), y analizará la demanda presentada por los
ciudadanos ante el Juzgado de Paz de turno en días y horas inhábiles para los
tribunales a los que se refiere la disposición antedicha.
IV. Examen
liminar de la demanda.
B. Como presupuesto del análisis de la demanda, merece
atención referirse a que los demandantes solo presentan el acuerdo de
convocatoria en copia simple. Al respecto, esta sala ya ha sostenido que tales
copias son admisibles dentro del proceso y constituyen prueba de la
autenticidad del documento que reproducen (sentencia de 19 de diciembre de
2012, amparo 1-2011). Por tanto, estas serán admitidas, y podrán ser
oportunamente controvertidas por las partes y valoradas por este tribunal.”
HECHO PÚBLICO Y NOTORIO
“Cabe agregar que,
como se dijo en la admisión de 10 de febrero de 2020, inconstitucionalidad
6-2020, el estado de cosas relacionado con el acuerdo de convocatoria y los
eventos ocurridos el 9 de febrero de 2020 frente y dentro del Palacio
Legislativo es un hecho público y notorio que se puede verificar en la cuenta
oficial de Twitter del Consejo de Ministros (https://twitter.com/ElConsejoSV/status/1226587549189246976) y
en las publicaciones de ciertos periódicos (https://www.laprensagrafica.com/elsalvador/Consejo-de-Ministros-acuerda-convocar-a-Asamblea-a-plenaria-extraordinaria-diputados-dicen-que-es-injerencia-de-poderes-20200206-0084.html).
Para este tribunal, esto constituye un hecho notorio que está exento de prueba,
según lo dispone el art. 314 ord. 2º CPCM. En la jurisprudencia constitucional
ya se ha reconocido la posibilidad de que las tecnologías de la información y
comunicación sirvan para la fijación de tales hechos, más cuando estas se
refieran al internet (sentencia de 10 de junio de 2019, inconstitucionalidad
19-2016).
B. a. En segundo lugar, los argumentos tendentes a evidenciar
la inconstitucionalidad del acuerdo de convocatoria por la supuesta violación
de los arts. 86 y 164 Cn. deben ser tratados en forma unitaria. La razón es
que, según los actores, de la interpretación sistemática de los arts. 86 y 167
ord. 7 Cn. derivaría la norma que obliga al Consejo de Ministros a justificar
las convocatorias a sesiones extraordinarias que haga a la Asamblea
Legislativa. De lo contrario, se violaría el principio de legalidad. Y, a su
parecer, si el Consejo de Ministros no cumple con ese deber de justificación,
el resultado sería la nulidad del acuerdo y la ausencia de obligación de
obedecerlo, según el art. 164 Cn.”
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
“El principio de
legalidad debe ser entendido en sentido amplio. De acuerdo con este sentido, el
vocablo “legalidad” denota, además de la normativa infraconstitucional, a la
propia Constitución (admisión de 6 de octubre de 2017, inconstitucionalidad
107-2017). En un constitucionalismo “fuerte” el valor de las directivas constitucionales
y de los mecanismos creados para protegerlas no gira en torno al mérito
sustancial de las decisiones jurídicas o políticas –que sean “buenas” según la
concepción moral o particular de un grupo determinado–, sino a su capacidad de
transformar y reestructurar las relaciones entre el Estado y sus ciudadanos (Alon Harel, Por
qué el Derecho importa, 1ª edición, p. 137).
Este principio tiene
un valor medular en un Estado de Derecho como el que constitucionalmente está
llamado a ser El Salvador. En concreto, pueden destacarse dos beneficios que
derivan de él –que no descartan, por supuesto, otros beneficios posibles–: por
un lado, los autónomos, que son aquellos que surgen de la mera observancia de
los principios, sin que importen los fines que pretenden alcanzar las reglas
del sistema en cuestión; por otro lado, los instrumentales, que son los
generados exclusivamente por el hecho de que permiten a los individuos alcanzar
fines que merecen la pena (Scott J. Shapiro, Legalidad, 1ª
edición, p. 475).”
ACTO
IMPUGNADO ES OBJETO DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD
“b. A juicio de este
tribunal, en este punto la demanda cumple con los requisitos establecidos en el
art. 6 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, ya que los demandantes han
establecido todos los elementos de control constitucional que se requieren para
la iniciación de este proceso: parámetro de control, objeto de control y
confrontación normativa. El primero son las normas constitucionales
potencialmente violadas por el acto objeto de examen –arts. 86 y 164 Cn., que
deberán ser interpretados en relación con el art. 167 ord. 7º Cn.– (Leonardo
Martins, Derecho procesal constitucional alemán, 1ª edición,
p. 12). El segundo es el contenido del acto de aplicación directa que se
considera contrario a la Constitución –el acuerdo de convocatoria–
(improcedencia de 4 de diciembre de 2015, inconstitucionalidad 132-2015).
Finalmente, el tercero es la argumentación tendente para evidenciar la
incompatibilidad percibida por los actores entre el objeto y parámetro de
control –las alegaciones reseñadas en el considerando II de esta resolución–
(improcedencia de 30 de marzo de 2016, inconstitucionalidad 110-2015).
Por ello, esta
demanda será admitida con la finalidad de determinar si el punto cuatro del
acuerdo emitido por el Consejo de Ministros en la sesión nº 2 de 6 de febrero
de 2020, mediante el cual se acordó por unanimidad convocar a la Asamblea
Legislativa para que llevara a cabo una sesión extraordinaria a las 15 horas
del 9 de febrero de 2020, viola los arts. 86 y 164 Cn., que deberán ser
interpretados en relación con el art. 167 ord. 7º Cn., por no haberse
justificado la concurrencia de circunstancias fácticas que legitimaran la
convocatoria a la sesión extraordinaria ya referida.
c. Debe considerarse
que, aunque ya han transcurrido la fecha y hora en que se hizo la convocatoria,
han habido declaraciones públicas del Presidente de la República en el sentido
de realizar una nueva convocatoria mediante el Consejo de Ministros e instó de
forma directa, sin ambages, a que se produzcan nuevas movilizaciones sociales
en “una semana”, es decir, el 16 de febrero de 2020, con el fin de ejercer el
derecho a la insurrección (art. 87 Cn.) (https://elfaro.net/es/202002/el_salvador/24008/Bukele-mete-al-Ej%C3%A9rcito-en-la-Asamblea-y-amenaza-con-disolverla-dentro-de-una-semana.htm).
Esto significa que
la demanda no debe declararse improcedente, ya que los únicos supuestos de
improcedencia similares a este caso que han sido reconocidos por la
jurisprudencia constitucional hasta este momento son la derogación del objeto
de control (sobreseimiento de 6 de octubre de 1998, inconstitucionalidad 1-76)
o la cesación de sus efectos (improcedencia de 20 de febrero de 2019,
inconstitucionalidad 22-2019). Sin embargo, esto no es lo que ocurre en esta
situación, porque a partir de las declaraciones antedichas es posible inferir
el carácter continuado de los efectos y consecuencias del acuerdo de
convocatoria, a pesar del reciente comunicado de prensa emitido por la
Presidencia de la República en el sentido de respetar las medidas cautelares
dictadas en la admisión de la inconstitucionalidad 6-2020, ya citada en esta
resolución, disponible en su cuenta oficial de Twitter (https://twitter.com/PresidenciaSV/status/1227087033941839872).
La razón por la que
se sostiene el carácter continuado de los efectos del acuerdo de convocatoria
es que: (i) hasta este momento no ha sido derogado o revocado por el Consejo de
Ministros, que es a quien le correspondería hacerlo según el principio de paralelismo
de las formas (sentencia de 23 de mayo de 2018, inconstitucionalidad 149-2013);
en todo caso, aunque dicho acuerdo fuese derogado o revocado, (ii) no se puede
ignorar que la convocatoria y los hechos del 9 de febrero de 2020 produjeron
una convulsión social considerable y (iii) que este caso se trata de una
cuestión de interés público relevante y decisiva para la forma de gobierno,
sistema político, el Estado de Derecho y la separación de poderes, que compelió
a que organismos internacionales, nacionales y la opinión pública se
pronunciaran sobre ellos.
A la fecha, cierto
sector poblacional incluso continuó con manifestaciones que se produjeron el 16
de febrero de 2020 frente a la Asamblea Legislativa, con un nuevo llamado para
que “en 15 días”, contados a partir de la fecha mencionada, se apruebe el
préstamo para financiar la fase III del Plan Control Territorial. De lo
contrario, según se dijo en dicha reunión, se tomarían otras acciones. Al
respecto, ver la siguiente publicación periodística: https://www.elsalvador.com/noticias/nacional/asamblea-legislativa-diputados-gobierno-amenazas-prestamo-walter-araujo/687072/2020/.
Esto se asume como una consecuencia directa y continuada del acto impugnado. Y
es que el Derecho no se puede aislar de la realidad, sino que debe amoldarse a
ella –con sus limitaciones– para evitar su ineficacia o insuficiencia, debido a
que la existencia de normas no se puede desvincular de los comportamientos de
los seres humanos en sociedad (sentencia de inconstitucionalidad 19-2016, ya
citada, y Josep Vilajosana, El Derecho en acción, 1ª edición,
p. 13).”
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
“C. Finalmente,
sobre la violación del principio de proporcionalidad (art. 246 Cn.) se debe
considerar que los demandantes han incurrido en un defecto argumental
insubsanable: en su demanda sostuvieron que la medida era simultáneamente
inidónea e innecesaria. Esta sala ya ha dicho que el test de proporcionalidad
tiene carácter escalonado, y que no es posible alegar de forma simultánea que
una medida es inidónea y a la vez innecesaria, o que es innecesaria y a la vez desproporcional en sentido
estricto, pues argumentos de este tipo son contradictorios en sí mismos, en
tanto que el paso de un escaño al otro supone la asunción del cumplimiento
satisfactorio del que le precede (véanse al respecto las resoluciones de
sobreseimiento de 10 de diciembre de 2018 y de 14 de diciembre de 2018,
inconstitucionalidades 23-2018 y 35-2018; y Carlos Bernal Pulido, El
principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, 3ª
edición, pp. 53-54). En tal sentido, la demanda deberá declararse improcedente
en lo que respecta a este punto.
V. Trámite del proceso.
Es preciso referirse
al trámite que se le dará a este proceso. Debe recordarse que, según el
principio de economía procesal, los juzgados y tribunales deben buscar aquellas
alternativas de tramitación que reduzcan las dilaciones innecesarias en el
impulso de los procesos que conozcan, sin que ello implique la alteración de la
estructura del contradictorio o la supresión de las etapas procesales que
corresponden según la ley. Desde esta perspectiva, es también posible que en el
proceso de inconstitucionalidad se ordene la concentración de actos procesales
que no sean incompatibles entre sí o que alteren su estructura contradictoria,
de manera que se agrupen en una sola resolución los autos que tendrían que
emitirse sucesivamente en la tramitación de este (admisión de 26 de junio de
2019, inconstitucionalidad 3-2019).
Por tal razón,
además de solicitar informe a la autoridad demandada, como lo indica el art. 7
de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en esta resolución también se
ordenará conceder el traslado al Fiscal General de la República a que se
refiere el art. 8 de esa misma ley, por un plazo de diez días. En consecuencia, la secretaría de este
tribunal deberá notificar dicho traslado inmediatamente después de que se haya
recibido el informe del Consejo de Ministros o de que haya transcurrido el
plazo sin que este lo rindiere. Esta decisión no implica la supresión de las
etapas del proceso de inconstitucionalidad, las que siempre se cumplirán en el
momento oportuno.”
PROCEDENCIA DE LA ACUMULACIÓN DE PROCESOS DE
INCONSTITUCIONALIDAD CUANDO EN ELLOS EXISTE UNA VINCULACIÓN MATERIAL O
JURÍDICA, DIRECTA O INDIRECTA, ENTRE LOS OBJETOS DE CONTROL Y SE ENCUENTRAN EN
LA MISMA ETAPA PROCESAL
“VI. Acumulación
de procesos de inconstitucionalidad.
1. Esta sala advierte que entre este proceso y la
inconstitucionalidad 10-2020 hay una vinculación objetiva. La razón es que en
ambos se impugna el punto cuatro del acuerdo emitido por el Consejo de
Ministros en la sesión nº 2 de 6 de febrero de 2020, mediante el cual se acordó
por unanimidad convocar a la Asamblea Legislativa para que llevara a cabo una
sesión extraordinaria a las 15 horas del 9 de Febrero de 2020. La Ley de
Procedimientos Constitucionales carece de un régimen relativo a la acumulación
de pretensiones y de procesos, por lo que deben aplicarse supletoriamente las
disposiciones del Código Procesal Civil y Mercantil. Naturalmente, esta
regulación no puede ser aplicada irreflexivamente en los procesos
constitucionales. Ello solo puede hacerse si su especialidad lo permite y si se
potencian los derechos fundamentales y la eficacia de las decisiones de este
tribunal (resolución de admisión de 1 de julio de 2019, inconstitucionalidad
67-2018).
La acumulación puede
ordenarse cuando se estén tramitando separadamente diversos procesos entre
cuyos objetos procesales exista una conexión material o jurídica, o de ambas
naturalezas, de tal manera que si dichos trámites no se acumularan, podrían
emitirse sentencias con fundamento o pronunciamientos contradictorios o
reiterativos. Existe conexión cuando uno de los elementos de las pretensiones
es idéntico. En el proceso de inconstitucionalidad, dicha conexión se presenta
cuando se impugna el mismo objeto de control por motivos relacionados. Ante
estos supuestos de acumulación de procesos de inconstitucionalidad, debe
aplicarse el procedimiento previsto en el Código Procesal Civil y Mercantil, en
lo pertinente (inconstitucionalidad 67-2018, ya citada).
En el proceso de
inconstitucionalidad sucede algo diferente, debido a su naturaleza abstracta
(Carlos Santiago Nino, Fundamentos de Derecho Constitucional, 1ª edición.
pp. 659-673; y Francisco Balaguer Callejón, Manual de Derecho
Constitucional, Volumen I, 11ª edición, p. 292). Aquí no se exige que
el ciudadano alegue hechos concretos que afecten su esfera jurídica, sino que
el fundamento material se basa en un contraste normativo. Esta sala no puede
controlar las motivaciones subjetivas que inducen a un ciudadano a pedir la
inconstitucionalidad de una fuente de Derecho (sentencia de 25 de junio de
2009, inconstitucionalidad 83-2006).
Por tal razón, si en
varios procesos de inconstitucionalidad existe una vinculación material o
jurídica, directa o indirecta, entre los objetos de control, y se encuentran en
la misma etapa procesal –como ocurre en el caso que se está analizando–, es
procedente que esta sala aplique lo dispuesto en la normativa procesal
supletoria a la Ley de Procedimientos Constitucionales –el Código Procesal
Civil y Mercantil (art. 20)– y, mediante la resolución de admisión de la
demanda de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos demandantes,
dadas las circunstancias fácticas y jurídicas, ordenar su acumulación y omitir la audiencia a que se refiere el art.
114 del Código Procesal Civil y Mercantil.
B. Por tanto, dado que el presente proceso tiene una
vinculación jurídica con la inconstitucionalidad 10-2020, es procedente ordenar
la acumulación de aquel proceso con este, por ser el de más antigüedad (arts.
20, 105 inc. 2º y 115 del Código Procesal Civil y Mercantil).”