INFORMACIÓN
PÚBLICA
LIMITES AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA
1.“Sobre la información confidencial y la
información pública de carácter reservada
a) Limites al derecho de acceso a la información
pública
Los capítulos II y III del Título II de la LAIP se
encuentran referidos a las causales de restricción al acceso a la información
pública. Lo anterior, está relacionado con causales de reserva de información y
de confidencialidad de la misma, tal como lo regulan los artículos 19 y 24 de
dicha norma.
En las sentencias de proceso de Amparo 614-2010 de
fecha 1/II/2013 y 506-2014, del 13/VI/2014, así como Inc. 13-2012 de fecha
5/XII-2012 se sostuvo que: “el acceso a la información pública puede
estar sometido a ciertas excepciones, ya que existen objetivos estatales
legítimos, valores o bienes jurídicos igualmente relevantes que
podrían verse perjudicados por la publicación de información especialmente
delicada. La definición de estos intereses en tensión plantea un desafío muy
complejo y por ello las causas de restricción al derecho en análisis,
que permiten negar la información solicitada, deben estar previstas en una ley
formal que además sea previa, escrita y estricta, respetuosa del principio de
máxima publicidad, disponibilidad, prontitud, integridad, igualdad, sencillez,
gratuidad y rendición de cuentas. Además, todo conflicto entre el
acceso a la información pública y posibles objetivos estatales legítimos, y
valores y bienes jurídicos igualmente relevantes, está sujeto al criterio de
prevalencia del principio máxima publicidad establecido en el art. 5 de la Ley
de Acceso a la información Pública. En efecto, la reserva de
información y la negación del acceso a ella constituyen una limitación al
ejercicio de este derecho y consecuentemente, los supuestos de información
reservada operan como razones para impedir el acceso de las personas a la
información pública o, en otras palabras, para limitar el ejercicio de ese
derecho fundamental.” —el resaltado es nuestro—.
Por su parte, el artículo 19.3 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, haciendo referencia a derecho a
la libertad de expresión, el cual, como se ha indicado comprende el derecho de
acceso a la información pública establece que:
“El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2
de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por
consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán, sin
embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesaria
para:
a) Asegurar el respeto a los derechos o a la
reputación de los demás;
b) La protección de la seguridad nacional, el orden
público o la salud o la moral públicas.” —el resaltado es nuestro—.
Por su parte, la CIDH ha sostenido que:
“[…] El derecho de acceso a la información no es un
derecho absoluto, sino que puede estar sujeto a limitaciones. Sin embargo, tal
como se detalla más adelante, dichas limitaciones deben dar cumplimiento
estricto a los requisitos derivados del artículo 13.2 de la Convención
Americana, esto es: verdadera excepcionalidad, consagración legal, objetivos
legítimos, necesidad y estricta proporcionalidad10. No obstante, las
excepciones no deben convertirse en la regla general; y debe entenderse, para
todos los efectos, que el acceso a la información es la regla, y el secreto la
excepción. Asimismo, en la legislación interna debe resultar claro que la
reserva se mantendrá solamente mientras la publicación pueda efectivamente
comprometer los bienes que se protegen con el secreto. En este sentido, el
secreto debe tener un plazo razonable, vencido el cual, el público tendrá
derecho a conocer la respectiva información. En particular, respecto de los
límites, la Corte Interamericana ha resaltado en su jurisprudencia que el
principio de máxima divulgación “establece la presunción de que toda
información es accesible, sujeta a un sistema restringido de excepciones”11,
las cuales “deben estar previamente fijadas por ley”12, responder a un objetivo
permitido por la Convención Americana13, y “ser necesarias en una sociedad
democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés
público imperativo”. (RELATORÍA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN, COMISIÓN
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, El Derecho de Acceso… Op. Cit., pp.
3-4).
Asimismo ha pronunciado que: “[…] Las
limitaciones impuestas al derecho de acceso a la información —como toda
limitación que se imponga a cualquiera de las derivaciones del derecho a la
libertad de pensamiento y de expresión— deben ser necesarias en una sociedad democrática
para satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para
alcanzar ese objetivo, se debe escoger la que restrinja en menor escala
el derecho protegido, y la restricción debe: (i) ser conducente para alcanzar
su logro; (ii) ser proporcional al interés que la justifica; e (iii) interferir
en la menor medida posible en el ejercicio efectivo del derecho. […] con el
requisito de proporcionalidad, la CIDH ha establecido que cualquier restricción
en el acceso a la información en poder del Estado, para ser compatible con la
Convención Americana, debe superar una prueba de proporcionalidad en tres
pasos: (a) debe estar relacionada con uno de los objetivos legítimos que la
justifican; (b) debe demostrarse que la divulgación de la información
efectivamente amenaza con causar un perjuicio sustancial a ese objetivo
legítimo; y (c) debe demostrarse que el perjuicio al objetivo es mayor que el
interés público en contar con la información. Finalmente, el régimen de
excepciones debe consagrar un plazo razonable vencido el cual la información
debe poder ser consultada por el público. En este sentido, sólo podrá
mantenerse la reserva mientras subsista efectivamente el riesgo cierto y
objetivo de que, al revelarla, resultara afectado de manera desproporcionada
uno de los bienes que el artículo 13.2 de la Convención Americana ordena
proteger.
Por otra parte, en caso de que exista un motivo
permitido por la Convención Americana para que el Estado limite el acceso a la
información bajo su poder, la persona que solicita el acceso debe recibir una
respuesta fundamentada sobre la negativa que le permita conocer las razones
precisas por las cuales el acceso no es posible. Según ha explicado la CIDH, si
el Estado deniega el acceso a información, éste debe proveer explicaciones
suficientes sobre las normas jurídicas y las razones que sustentan tal
decisión, demostrando que la decisión no fue discrecional o arbitraria, para
que las personas puedan determinar si tal negativa cumple con los requisitos
establecidos en la Convención Americana. En este mismo sentido, la Corte
Interamericana ha precisado que la negativa a proveer acceso a la información
que no está fundamentada, explicando con claridad los motivos y normas en que
se basa, también constituye una violación del derecho al debido proceso
protegido por el artículo 8.1 de la Convención Americana, puesto que las
decisiones adoptadas por las autoridades que puedan afectar derechos humanos
deben estar debidamente justificadas o, de lo contrario, serían decisiones arbitrarias.” (RELATORÍA ESPECIAL PARA LA
LIBERTAD DE EXPRESIÓN, COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, El
Derecho de Acceso… Op. Cit., pp.12 y 13)”
LIMITANTES AL ACCESO A LA INFORMACIÓN CONFIDENCIAL
“A continuación, abordaremos dos formas que limitan
el acceso a la información relevantes para el presente caso.
b) Información confidencial
Como se adujo anteriormente, una de las excepciones
a la publicidad irrestricta es la información que tiene carácter de
confidencial; que según la LAIP en su artículo 6 letra f), se define
como: “aquella información privada en poder del Estado cuyo acceso
público se prohíbe por mandato constitucional o legal en razón de un interés
personal jurídicamente protegido”.
En ese orden, específicamente el artículo 24 de la
LAIP, ha catalogado cuál información contiene dicho carácter, señalando como
tal la siguiente:
a.La referente al derecho a la intimidad personal y
familiar, al honor y a la propia imagen, así como archivos médicos cuya
divulgación constituiría una invasión a la privacidad de la persona.
b. La entregada con tal carácter por los particulares a los entes
obligados, siempre que por la naturaleza de la información tengan el derecho a
restringir su divulgación.
c. Los datos
personales que requieran el consentimiento de los individuos para su difusión.
d. Los secretos profesional, comercial, industrial,
fiscal, bancario, fiduciario u otro considerado como tal por una disposición
legal. (subrayado propio).”
PARA BRINDAR
INFORMACIÓN CONFIDENCIAL DEBE HABER CONSENTIMIENTO EXPRESO Y LIBRE DEL TITULAR
“Y por su parte el artículo 25 establece:
Art. 25.-Los
entes obligados no proporcionarán información confidencial sin que medie el
consentimiento expreso y libre del titular de la misma.
En ese orden
se impone una condición específica a los entes obligados por la ley –artículo
25 de la LAIP–, pues no deben proporcionar, en principio, la
información confidencial sin que medie el consentimiento expreso y libre del
titular de la misma. En consecuencia, de conformidad a lo regulado en el
artículo 27 de la normativa en mención, el titular de cada dependencia
administrativa debe adoptar las medidas necesarias para asegurar la custodia de
los documentos que contengan información reservada o confidencial.
Desde la
perspectiva que predica el artículo 6 letra f) precitado, la Sala de lo
Contencioso Administrativo –SCA–, en sentencia de fecha 19/VII/19, proceso
366-2015, ha colegido que: “(…) la disposición tiene distintos
componentes para que la información sea confidencial; así el primer requisito
[lógico y connatural] es que la información solicitada sea privada;
pero además y de manera concatenada, esta información privada debe ser protegible
en razón de un interés personal. Ello es así, porque abundante jurisprudencia
ha reconocido que no existen derechos absolutos y en caso exista una pugna
entre dos o más derechos [por ejemplo: la intimidad versus el acceso a la
información], se deberá realizar el test de ponderación para analizar cada caso
particular cuál derecho es el que debe predominar. En el sentido de otorgar
acceso a información que, en principio, es privada, se ha pronunciado
contundentemente la Sala de lo Constitucional, analizando la concurrencia de un
interés eminentemente público; así en la sentencia de inconstitucionalidad por
omisión, sobre el financiamiento de los partidos políticos se dictaminó que:
«[l]a rendición de cuentas es uno de los pilares que sostienen cualquier
relación de representación, sea esta privada o pública. El concepto está relacionado
con la responsabilidad de quien administra en nombre de otros y,
por lo tanto, está sujeto a un control de sus actos. Rendición de cuentas,
responsabilidad y control son elementos centrales de las democracias modernas
basadas en la idea de representación. Se trata de un deber esencial de quien
gestiona asuntos de terceros o pretende hacerlo. La rendición de cuentas
permite controlar, analizar y valorar una acción, a fin de aprobar o no lo
actuado, especialmente si hay un interés público que proteger. La rendición de
cuentas de las personas jurídicas en general está regulada como una obligación
de las autoridades hacia los miembros de la sociedad o asociación de que se
trate. La legislación establece que las rendiciones de cuentas en materia
económica (ej., los balances y estados contables) deben registrarse y hasta en
algunos casos publicarse, para dejar a salvo los derechos de terceros
posiblemente afectados. A mayor responsabilidad pública, mayores son las
obligaciones» (resaltado propio) [sentencia de inconstitucionalidad referencia
43-2013 del veintidós de agosto de dos mil catorce]…””
POR EL
DERECHO A PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES, EL ORDENAMIENTO IMPUSO LA PROHIBICIÓN
DE DIVULGAR INFORMACIÓN SOBRE DATOS PERSONALES DE TERCEROS SIN AUTORIZACIÓN DE ÉSTOS
“i) Derechos
protegidos por la información confidencial: especial interés a los datos
personales
De la
lectura del artículo 24 de la LAIP antes desarrollado, se advierte que el
legislador consideró con mayor interés el resguardo de la información que
tutela el artículo 2 de la Constitución, pues el mismo reconoce y garantiza el
derecho al honor, a la intimidad personal y familiar, y a la propia imagen. En
él se establece que toda persona tiene derecho a la integridad moral, y se
reconoce, además, la “indemnización, conforme a la ley, por daños de carácter
moral”.
Brevemente y
sin ahondar en la siguiente temática, respecto derecho a la intimidad, se
afirmó en la sentencia de fecha 24-IX-2010 emitida en la Inconstitucionalidad
91-2007 que la intimidad afecta dos esferas: (i) la esfera
íntima, que comprende la faceta sexual, mental y sentimental de las
personas. Afectan esta esfera los datos relativos a la enfermedad, nacimiento,
muerte, vida sexual y desnudez de los individuos. Como es natural, esta esfera
debe gozar de la máxima protección legal; (ii) la esfera privada,
que trasciende la interioridad del individuo, refiriéndose a su círculo de
parientes, amigos y conocidos cercanos. Aquí evidentemente también debe existir
tutela, aunque menos intensa que en el anterior ámbito. Pero una vez se ingresa
al ámbito social o público, referido a las relaciones sociales de
las personas, se cae fuera del campo del derecho a la intimidad.
En síntesis,
el derecho a la intimidad es un derecho fundamental estipulado directamente en
el art. 2 inc. 2° Cn., del que son titulares todas las personas, consistente en
la preservación de la esfera estrictamente interna y de la privada frente a
intromisiones no consentidas del Estado o de otros particulares. Por lo tanto,
una de sus vulneraciones —no la única—, en las sociedades actuales, al derecho
a la intimidad, es la obtención y revelación indeseada por parte de terceros,
de datos o informaciones comprendidas en dichas esferas.
En cuanto al
derecho al honor en la sentencia de 6-VI-2014 pronunciada en el Amp. 377-2012
se afirmó que, desde la perspectiva subjetiva, el honor es el sentimiento de
aprecio que una persona tiene de sí misma. Desde la perspectiva objetiva, el
honor es la reputación, fama o buen nombre de los que goza un individuo frente
a los demás. En esa línea, para fundamentar el derecho en cuestión, se dice que
todo ser humano tiene derecho a ser tratado
La LAIP en
el artículo 6 letra a), define como datos personales a la “información
privada concerniente a una persona, identificada o identificable, relativa a su
nacionalidad, domicilio, patrimonio, dirección electrónica, número telefónico u
otra análoga”.
Ahora bien,
en cuanto a lo que concierne a los datos personales, en
las sentencias de Inc. 58-2007 de fecha 8/III/2013 y 35-2016 de fecha 12/V/2017
la SC acotó que: “(…) los datos personales son signos y distintivos que
aportan información numérica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de
cualquier otro tipo de personas físicas y jurídicas identificadas o
identificables, los cuales permiten determinar, directa o indirectamente, su
identidad física, filológica, psíquica, cultural o social. Dentro de esta
categoría se distingue un conjunto de datos que revelan una esfera más privada
del sujeto, que puede decidir reservar para sí o algunas personas pues su
publicidad o uso por terceros podría ocasionar una invasión desproporcionada en
la intimidad personal, razón por la cual se les denomina datos sensibles. En el
citado proveído, se puntualizó que los datos personales sensibles se refieren a
la información que alude a la pertenencia racial o étnica de un individuo, a
sus preferencias políticas, su estado individual de salud, sus convicciones
religiosas, filosóficas o morales, su intimidad u orientación sexual y, en
general, a toda información que fomente prejuicios y discriminaciones, o
afecten la dignidad, la privacidad, la intimidad doméstica y la imagen privada
de personas o familias. Por ello, se enfatizó que los titulares de estos datos
no están obligados a proveerlos a la Administración, a menos que haya un
conocimiento informado, exista un mandato legal o una razón de interés público
que lo motive y, en ese último supuesto, dichas entidades tendrán la
responsabilidad de regular y proteger su acceso por parte de terceros”.
De ahí que, como se sostuvo en la sentencia emitida
por esta Cámara referencia 00036-18-ST-COPC-CAM antes citada: “(…) conforme
a lo que estableció el legislador en las letras “a y b” del artículo 6 de la
LAIP, tal pareciera, que se clasificó a los datos personales en su estricto
sentido, bajo un aspecto de privacidad, y en su caso, los
sensibles, como información íntima. Respecto a ello, el autor
Antonio Troncoso Reigada, en su libro sobre la protección a los datos
personales, sostiene que “intimidad” y “privacidad” no son conceptos idénticos.
La privacidad consistiría en el derecho a tener vida privada, a no sufrir
intromisiones del exterior en la vida personal, más bien, a aquellos aspectos
que no deseamos hacer públicos. Por otro lado, la intimidad estaría
unida a lo afectivo, a algo profundo o interior de una persona, por lo que, lo
“privado” sería aquello que por ser personal no desea divulgarse;
mientras que, la “intimidad”, como nuestra vida sexual, creencias
religiosas u otras ideologías, deviene en aquella información que inclusive
puede ser desconocida por las personas más próximas. (Troncoso
Reigada, A., La protección de Datos Personales. En busca del
equilibrio, Tirant lo Blanch, Valencia, 2010, pp. 784-785). De lo
anterior, puede colegirse, que existe cierta información que sin pertenecer a
la esfera de la intimidad de una persona, retoma aspectos de la vida que desean
mantenerse reservados frente al interés de los demás, destacándose a modo de
ejemplo, entre ellos, la filiación política, religión u otras creencias.”
En ese
orden, la CIDH adujo que: “(…) Uno de los límites del derecho de acceso
a la información es la protección de los datos personales que sólo pertenecen a
su titular y cuya divulgación podría afectar un derecho legítimo de este último
como el derecho a la intimidad. En consecuencia, cuando se está ante un dato
personal sensible, en principio, sólo su titular podrá tener acceso. En efecto,
de conformidad con el principio 3 de la Declaración de Principios, “[t]oda
persona tiene el derecho a acceder a la información sobre sí misma o sus bienes
en forma expedita y no onerosa, ya esté contenida en bases de datos, registros
públicos o privados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla,
rectificarla y/o enmendarla”. 61. El acceso a los datos personales se deriva
del hábeas data y no del derecho de acceso a la información. Sin embargo,
mientras no exista una ley de datos personales, la persona titular del dato, a
falta de otro recurso, podrá acceder a la respectiva información a través de
los mecanismos de la ley de acceso. En consecuencia, en la hipótesis
mencionada, estarían obligados a suministrar la información respectiva quienes
administran bases de datos o registros pero sólo respecto de quienes están legalmente
legitimados para solicitarla. 62. En relación con la información personal o
hábeas data, en el “Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos”51, la CIDH
indicó que, aparte del derecho general de acceso a la información en poder del
Estado, “toda persona tiene el derecho a acceder a información sobre sí misma,
sea que esté en posesión del gobierno o de una entidad privada”. En efecto,
“este derecho incluye el derecho a modificar, eliminar o corregir la
información considerada sensible, errónea, sesgada o discriminatoria”52. Más
adelante, en el mismo informe, la CIDH sostuvo que, “[e]l derecho al acceso y
el control de la información personal es esencial en muchas esferas de la vida,
dado que la falta de mecanismos jurídicos para la corrección, actualización y
eliminación de información puede tener efectos directos en el derecho a la
privacidad, el honor, la identidad personal, los bienes y la rendición de
cuentas en la reunión de información”“. (RELATORÍA ESPECIAL PARA LA
LIBERTAD DE EXPRESIÓN, COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, El
Derecho de Acceso… Op. Cit., pp. 16-17).
Y en efecto,
bajo aplicación del derecho a la protección de datos personales, el
ordenamiento impuso la prohibición -a los entes obligados- de divulgar
información sobre datos personales de terceros sin autorización de éstos;
estableciendo la excepción de los casos, en los cuales la Administración si se
encuentra habilitada para entregar la referida información sin el
consentimiento del titular; ello, estipulado en los artículos 33 y 34 de la
LAIP, que prescriben:
“Art. 33:
Los entes
obligados no podrán difundir, distribuir o comercializar los datos personales
contenidos en los sistemas de información administrados en el ejercicio de sus
funciones, salvo que haya mediado el consentimiento expreso y libre, por
escrito o por un medio equivalente, de los individuos a que haga referencia la
información.
Art. 34:
“Los entes
obligados deberán proporcionar o divulgar datos personales, sin el
consentimiento del titular, en los siguientes casos:
a. Cuando
fuere necesario por razones estadísticas, científicas o de interés general,
siempre que no se identifique a la persona a quien se refieran.
b. Cuando se
transmitan entre entes obligados, siempre y cuando los datos se destinen al
ejercicio de sus facultades.
c. Cuando se
trate de la investigación de delitos e infracciones administrativas, en cuyo
caso se seguirán los procedimientos previstos en las leyes pertinentes.
d. Cuando
exista orden judicial.
e. Cuando
contraten o recurran a terceros para la prestación de un servicio que demande
el tratamiento de datos personales. Los terceros no podrán utilizar los datos
personales con propósitos distintos a aquellos para los cuales se les hubieren
proporcionado y tendrán las responsabilidades legales que genere su actuación.”
En
consecuencia, será en el caso en concreto que cada institución deberá
determinar si encaja en las categorías antes mencionadas la información
requerida.”
CONSIDERACIONES SOBRE EL CARÁCTER RESERVADO
“c)
Información pública de carácter reservada
La LAIP
estableció en el artículo 19:
“Art. 19.-
Es información reservada:
a. Los
planes militares secretos y las negociaciones políticas a que se refiere el
artículo 168 ordinal 7º de la Constitución.
b. La que
perjudique o ponga en riesgo la defensa nacional y la seguridad pública.
c. La que
menoscabe las relaciones internacionales o la conducción de negociaciones
diplomáticas del país.
d. La que
ponga en peligro evidente la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona.
e. La que
contenga opiniones o recomendaciones que formen parte del proceso deliberativo
de los servidores públicos, en tanto no sea adoptada la decisión definitiva.
f. La que
causare un serio perjuicio en la prevención, investigación o persecución de actos
ilícitos, en la administración de justicia o en la verificación del
cumplimiento de las leyes.
g. La que
comprometiere las estrategias y funciones estatales en procedimientos
judiciales o administrativos en curso.
h. La que
pueda generar una ventaja indebida a una persona en perjuicio de un tercero. No
podrá invocarse el carácter de reservado cuando se trate de la investigación de
violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de trascendencia
internacional.” (el resaltado es nuestro).”
INFORMACIÓN
CONFIDENCIAL NO PUEDE SER CATALOGADA DE RESERVADA TAMBIÉN
“La SC
definió en la sentencia de Amparo 155-2013 precitada, que la información
reservada: “(…) debe entenderse como “aquella información pública cuyo
acceso se restringe de manera expresa de conformidad con esta ley, en razón de
un interés general durante un periodo determinado y por causas justificadas”
Aunado a ello este Tribunal, en la sentencia referencia 00036-18-ST-COPC-CAM antes relacionada, sostuvo que “(…)
conforme a lo dispuesto en la LAIP, una información confidencial no puede tener
el carácter de reservada, ya que la información confidencial viene por
ministerio de ley, y la misma no tiene el carácter de pública. En cambio, la
información reservada, constituye información pública, que por alguna
circunstancia debidamente motivada, se reserva tal información, no obstante,
tiene el carácter de pública.”
En ese
orden, la LAIP desarrolla el procedimiento para emitir la respectiva
declaratoria de reserva. Al respecto, merece especial atención el contenido del
artículo 21 de dicho texto legal, el cual señala los requisitos que deben
cumplirse para emitir dicha declaratoria que son: (i) que la información encaje
en alguna de las causas de excepción previstas en el art. 19 de la LAIP, las
cuales constituyen verdaderos límites al principio general de máxima
publicidad; (ii) que la liberación de la información amenace realmente el
interés jurídicamente protegido, y (iii) que el daño que pudiera producirse con
la liberación de la información sea mayor que el interés público de conocerla.”
INFORMACIÓN
PÚBLICA PUEDE CEDER Y SE EMITE DECLARATORIA DE RESERVA CUANDO LA INFORMACIÓN
AFECTA LA DEFENSA NACIONAL, SEGURIDAD PÚBLICA, VIDA, ENTRE OTROS
“A efectos
de analizar este caso debemos tomar en cuenta que el art. 19 de la LAIP señala
que el derecho de acceso a la información pública puede ceder, y en
consecuencia el ente obligado estaría habilitado para emitir una declaratoria
de reserva, en aquellos casos en que, con la publicación de determinada
información, puedan afectarse la defensa nacional, la seguridad pública, la
vida, la seguridad o la salud de cualquier persona (letras b y d) o generarse
una ventaja indebida para una persona en perjuicio de un tercero (letra h).
Bajo la
misma línea argumentativa, la relatoría de la CIDH ha acotado que: “(…)
los relatores para la libertad de expresión de la ONU, la OEA y la OSCE
efectuaron una formulación sintética de los requisitos que deben cumplir las
limitaciones al derecho de acceso a la información, y profundizaron en algunos
temas atinentes a la información “reservada” o “secreta” y las leyes que
establecen tal carácter, así como los funcionarios obligados legalmente a
guardar su carácter confidencial. Ahí se estableció, en términos generales: (i)
que “el derecho de acceso a la información deberá estar sujeto a un sistema
restringido de excepciones cuidadosamente adaptado para proteger los intereses
públicos y privados preponderantes, incluida la privacidad”, que “las
excepciones se aplicarán solamente cuando exista el riesgo de daño sustancial a
los intereses protegidos y cuando ese daño sea mayor que el interés público en
general de tener acceso a la información”, y que “la autoridad pública que
procure denegar el acceso debe demostrar que la información está amparada por
el sistema de excepciones”; (ii) que “aquéllos que soliciten información
deberán tener la posibilidad de apelar cualquier denegación de divulgación de
información ante un órgano independiente con plenos poderes para investigar y
solucionar dichos reclamos”; y que (iii) “las autoridades nacionales deberán
tomar medidas activas a fin de abordar la cultura del secretismo que todavía
prevalece en muchos países dentro del sector público”, lo cual “deberá incluir
el establecimiento de sanciones para aquellos que deliberadamente obstruyen el
acceso a la información”, y que “también se deberán adoptar medidas para
promover una amplia sensibilización pública sobre la ley de acceso a la
información”. 57. En la Declaración Conjunta de 2004 se abordó también, en
mayor detalle, los temas relativos a la información confidencial o reservada y
a la legislación que regula el secreto. En dicha Declaración Conjunta se
señaló: (i) que “se deberán tomar medidas inmediatas a fin de examinar
y, en la medida necesaria, derogar o modificar la legislación que restrinja el
acceso a la información a fin de que concuerde con las normas internacionales
en esta área, incluyendo lo reflejado en esta Declaración Conjunta”; (ii) que
“las autoridades públicas y funcionarios tienen la responsabilidad exclusiva de
proteger la confidencialidad de la información secreta legítimamente bajo su
control” (…) (iii) que “cierta información puede ser legítimamente
secreta por motivos de seguridad nacional o protección de otros intereses
preponderantes”, “sin embargo, las leyes que regulan el secreto deberán
definir con exactitud el concepto de seguridad nacional y especificar
claramente los criterios que deberán utilizarse para determinar si cierta
información puede o no declararse secreta, a fin de prevenir que se abuse de la
clasificación ‘secreta’ para evitar la divulgación de información que es de
interés público”, por lo cual “las leyes que regulan el secreto deberán
especificar con claridad qué funcionarios están autorizados para clasificar
documentos como secretos y también deberán establecer límites generales con
respecto al período de tiempo durante el cual los documentos pueden mantenerse
secretos” (…) RELATORÍA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN,
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, El Derecho de Acceso… Op.
Cit., pp.14-15, el resaltado es nuestro).
En el mismo
sentido ha resuelto la SC sosteniendo en la sentencia de Inc. 136-2014/141-2014
de fecha 15/II/2017 que: “(…) en virtud del principio de máxima
divulgación debe diseñarse un régimen jurídico en el que la transparencia y el
derecho de acceso a la información sean la regla general, sometida a estrictas
y limitadas excepciones. De este principio se derivan las siguientes
consecuencias: que el derecho de acceso a la información es la regla y
el secreto la excepción. Asimismo, que el ente público que niegue
el acceso a información en su poder tiene la carga probatoria de justificar
dicha negativa y mostrar que tal decisión encaja en las excepciones
establecidas por ley, y es proporcionada y razonable según las exigencias
constitucionales contrapuestas. Por último, en caso de conflictos de normas o
de falta de regulación sobre los límites al derecho de acceso a la información,
el Estado deberá preferir el aludido derecho, pues se ha reconocido que es un
requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia.” (el
resaltado es nuestro).”
PONDERACIÓN
ENTRE EL PRINCIPIO DE MÁXIMA PUBLICIDAD Y OTROS DERECHOS
2.“La
ponderación entre el principio de máxima publicidad y otros derechos
Según el
artículo 4 letra a) de la LAIP, el acceso a la información pública está regida
por el principio de máxima publicidad, que exige que la información en poder de
los entes obligados sea pública y su difusión irrestricta, salvo las
excepciones expresamente establecidas por la ley.
El principio
de máxima divulgación –como también es conocido por la doctrina– consiste en
respetar y garantizar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos,
procesos y documentos que genera la Administración Pública, y en facilitar el
acceso irrestricto de cualquier persona a esa información a través de los
medios y procedimientos previamente definidos por la ley.
Asimismo, la
LAIP en su artículo 5 establece el criterio que: “en caso de duda sobre
si una información es de carácter público o está sujeta a una de las
excepciones, deberá hacer prevalecer el criterio de publicidad.”
Respecto del
principio en comento, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la
CIDH ha indicado:
“9. El
principio de máxima divulgación ha sido reconocido en el sistema interamericano
como un principio rector del derecho a buscar, recibir y difundir informaciones
contenido en el artículo 13 de la Convención Americana. […], la Corte
Interamericana ha establecido en su jurisprudencia que, el “derecho de acceso a
la información debe estar regido por el ‘principio de máxima divulgación‘“. En
idéntico sentido, la CIDH ha explicado que, en virtud del artículo 13 de la
Convención Americana, el derecho de acceso a la información se debe regir por
el principio de la máxima divulgación. Asimismo, el numeral 1 de la resolución
CJI/RES.147 (LXXIII-O/08) (“Principios sobre el Derecho de Acceso a la
Información”) del Comité Jurídico Interamericano ha establecido que, “[t]oda
información es accesible en principio. El acceso a la información es un derecho
humano fundamental que establece que toda persona puede acceder a la
información en posesión de órganos públicos, sujeto sólo a un régimen limitado
de excepciones”.
10. El
principio de máxima divulgación ordena diseñar un régimen jurídico en el cual
la transparencia y el derecho de acceso a la información sean la regla
general sometida a estrictas y limitadas excepciones. De este principio se
derivan las siguientes consecuencias: (1) el derecho de acceso a la información
debe estar sometido a un régimen limitado de excepciones, el
cual debe ser interpretado de manera restrictiva, de forma tal que se favorezca
el derecho de acceso a la información; (2) toda decisión negativa debe ser
motivada y, en este sentido, corresponde al Estado la carga de probar que la
información solicitada no puede ser revelada; y (3) ante una duda o un vacío
legal, debe primar el derecho de acceso a la información.” (el resaltado es propio).
“[…] 48. En
atención al principio de máxima divulgación, la ley debe garantizar que el
acceso a la información pública sea efectivo y lo más amplio posible; y en caso
de contemplar excepciones, éstas no deben convertirse en la práctica en la
regla general. Asimismo, el régimen de excepciones debe ser interpretado de
manera restrictiva y toda duda debe resolverse a favor de la transparencia y el
acceso.” (RELATORÍA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN,
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, El Derecho de Acceso… Op.
Cit., pp. 3, 12)
Aunado a lo
anterior, sobre las referidas excepciones, la relatoría de la CIDH sostuvo
que: “(…) tratándose de un derecho consagrado en el artículo 13 de la
Convención Americana, las limitaciones del derecho a buscar, recibir y divulgar
información deben estar previa y expresamente fijadas en una ley, en tanto
medio para asegurar que no queden al arbitrio del poder público; y su
consagración debe ser lo suficientemente clara y precisa como para no conferir
un nivel excesivo de discrecionalidad a los funcionarios que deciden si se
divulga o no la información. 50. En criterio de la Corte Interamericana, tales
leyes deben haber sido dictadas “por razones de interés general”, en función
del bien común en tanto elemento integrante del orden público en un
Estado democrático. Se aplica a este respecto la definición de la Corte
Interamericana en la Opinión Consultiva OC-6/86, según la cual la expresión
“leyes” no significa cualquier norma jurídica, sino actos normativos generales
adoptados por el órgano legislativo constitucionalmente previsto y
democráticamente elegido, según los procedimientos establecidos en la
Constitución, ceñidos al bien común. 51. De igual forma, resulta relevante
el principio 6 de la resolución del Comité Jurídico Interamericano relativa a
los “Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información”, que establece
que, “las excepciones al derecho de acceso a la información deben ser
establecidas por la ley, ser claras y limitadas”. (RELATORÍA ESPECIAL
PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN, COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS, El Derecho de Acceso… Op. Cit., p. 13) –subrayado
propio–.
Es decir,
que para examinar los fundamentos por los cuales una determinada institución ha
reservado la información, habrá de atenderse a la motivación que conste en el
acto de reserva y los derechos que se encuentran en juego, que en el caso en
concreto, para los efectos de la modificación de reserva de Información del 29
de enero de 2016, tal como consta a folio 41 del expediente administrativo se
refirió a “una colisión de los derechos fundamentales que están en
juego, tal es el caso del derecho a la vida e integridad física y el derecho de
acceso a la información, razón por la cual debemos realizar un juicio de
ponderación que nos permita que ante el conflicto, debemos buscar un equilibrio
en el ejercicio de ambos derechos fundamentales, y si esto no es posible, uno
debe ceder frente al otro, puesto que en el caso concreto no pueden ser
satisfechos simultáneamente, no constituyendo lo anterior el sacrificio de un
derecho por la adopción de otro, esto viene a confirmar que los derechos
fundamentales no son absolutos (…)””
NOMBRE DE SERVIDORES PÚBLICOS DE LA FGR DEBE SER CLASIFICADO DUALMENTE,
COMO INFORMACIÓN CONFIDENCIAL Y COMO INFORMACIÓN RESERVADA; POR TANTO, NO
EXISTE VULNERACIÓN A LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, SEGURIDAD JURÍDICA
a) Argumentos relativos al tercer
acto impugnado
Con relación al acto definitivo, esta Cámara verificará si la
información que en el caso el tercero beneficiario solicitó podía ser
clasificada como confidencial y si procedía o no declararla reservada.
Al respecto, lo solicitado por el Ministro de Gobernación y Desarrollo
Territorial fue: “información del señor HSA, si es empleado activo de
la Fiscalía General de la República y en caso de ser afirmativo desde cuando
labora, de conformidad con el Artículo 66 de la Ley de Acceso a la Información
Pública y el Artículo 51 del Reglamento del mismo cuerpo legal”; es
decir, el requerimiento del funcionario público solicitante estaba dirigido a
dos aspectos: el primero relativo a tener conocimiento si el señor SA laboraba
en la FGR y el segundo, de ser afirmativa la respuesta anterior, conocer el
tiempo de servicio del mencionado servidor público en la referida Institución.
i) Análisis relativo a si el
nombre y los años de servicio de un servidor público en general es información
confidencial
En el caso de los nombres de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, dado el análisis doctrinal y
jurisprudencial, este Tribunal considera que, si bien es un dato personal, en
el caso concreto de la FGR constituye información pública en atención a lo que
señala el artículo 6 letras d) y g) de la LAIP y no información de carácter
confidencial por no existir restricción a su acceso público en virtud de un mandato
constitucional o legal en razón de un interés personal jurídicamente protegido,
de conformidad a lo establecido en el art. 6 letra g) y 24 de la LAIP. Por
consiguiente, para restringir su acceso debe reservarse, siempre que se cumplan
los requisitos y presupuestos de los artículos 19 al 21 del mismo cuerpo legal. Aunado a ello, el directorio y hoja de vida de los funcionarios
públicos que laboran dentro de la FGR –es decir aquellos con capacidad de
ejercer un poder de mando, de iniciativa y de decisión– es información pública
oficiosa conforme al artículo 10 número 3 de la LAIP, que también puede ser
objeto de reserva.
En consecuencia, se desestimará este motivo de ilegalidad, pues no se
comparte el criterio de la FGR en cuanto a que el nombre de los servidores
públicos que laboran en la FGR debe ser clasificado dualmente, es
decir, como información confidencial y a la vez como información reservada; por
tanto, no existe vulneración a los Principios de Legalidad, Seguridad Jurídica,
dado que el IAIP en su actuación respetó lo señalado en la normativa
aplicable.”
AL ENTRAR EN
CONFLICTO DERECHOS CON EL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y TENIENDO AMBOS
PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL, SE ADVIERTE LA PREVALENCIA DE LOS PRIMEROS EN LA
RESERVA
“ii) Análisis sobre la desclasificación de la información efectuada por el
IAIP
Ahora bien, respecto a la desclasificación de la información contenida
en la reserva efectuada por la FGR antes referida, este Tribunal deberá
verificar si cumple los requisitos de los artículos 19 al 21 de la LAIP,
limitando dicho análisis a los motivos plasmados por la FGR en el Índice de
Información Reservada que consta en el expediente administrativo y a los
argumentos vertidos por el IAIP por los cuales consideró que la reserva
realizada por la FGR es ilegal, es decir, lo relativo a la falta de dos requisitos: el de legalidad por no “acreditar
que se cumple con las condiciones necesarias para su aplicación; es decir, que
los hechos y circunstancias del caso se ajustan a lo previsto por la ley (…)” y el
de razonabilidad por ser “insuficiente que se mencionen los
motivos que tuvo el ente obligado para declarar la reserva, sino que tales
argumentos deben ser jurídicamente válidos y razonables”.
En el caso
concreto consideramos que es erróneo el criterio sostenido por el
IAIP a partir del cual ordenó la desclasificación de la información contenida en la reserva efectuada por
la FGR, pues de la lectura integral de la referida reserva puede
advertirse que los mencionados requisitos se encuentran fundamentados de
acuerdo a los parámetros que establecen las disposiciones legales antes
señaladas; pues al tomarse en consideración, la función que desempeña la FGR y
las competencias atribuidas de acuerdo a la Cn y su Ley Orgánica, los motivos
en los que se fundamenta dicha reserva son jurídicamente
válidos y razonables, resultando evidente el potencial peligro que los miembros de dicha
institución puedan sufrir en los derechos a la vida e integridad física, dado el contexto social en el que el personal de dicha institución
efectúa sus labores.
En consecuencia, al entrar en conflicto dichos
derechos con el de acceso a la información y teniendo ambos protección
constitucional, se advierte la prevalencia de los primeros en la reserva; por
tanto, se considera ilegal la letra d) de la resolución definitiva, en cuanto a
la orden de desclasificar de forma general la información contenida en la
reserva del 29 de enero de 2016.”
PARA EFECTO
DE DETERMINAR SI DEBE ENTREGARSE O NO LA INFORMACIÓN SOLICITADA, DEBE TOMARSE
EN CUENTA LA CALIDAD DEL SUJETO REQUIRENTE DE LA INFORMACIÓN EN EL CASO
PARTICULAR
iii) “Análisis sobre si debe
entregarse o no la información solicitada
Sin
perjuicio de lo dicho anteriormente, para efecto de determinar si debe
entregarse o no la información solicitada, debe tomarse en cuenta la calidad
del sujeto requirente de la información en el caso particular, quien ostentaba
la titularidad del Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial, es
decir, que tal solicitud no actuó dicha persona en la calidad de ciudadano sino
como funcionario público, quien está obligado a responder por cada una de sus
actuaciones.
Al respecto, es importante enfatizar que, conforme al artículo 26 de la LAIP, “Tendrán acceso a información confidencial y reservada las autoridades competentes en el marco de sus atribuciones legales”; en consecuencia, la información solicitada por dicho funcionario público le debía ser entregada al constatarse por parte del Oficial de Acceso a la Información Pública que aquel lo hacía en el “marco de sus atribuciones legales”, tomando en consideración a su vez lo dispuesto en el artículo 28 del referido cuerpo legal, que dispone: “Los funcionarios que divulguen información reservada o confidencial responderán conforme a las sanciones que ésta u otras leyes establezcan; de la misma forma, responderán las personas que a sabiendas del carácter reservado o confidencial divulgaren dicha información”; por tanto, la reserva realizada por la FGR con respecto a esos datos solicitados debía ceder en este caso en virtud de lo dispuesto en la citada ley.
En razón de ello deberán estimarse parcialmente los motivos de ilegalidad relativos a la transgresión al Principio de Legalidad y las infracciones a los artículos 3 letra h), 6 letra a) y f), 19 letra d) 21, 25, 27, 28, 31, 33, 34 y 102 de la LAIP.”