PRINCIPIO DE LEGALIDAD

INCONFORMIDAD CON RESOLUCIÓN O ACUERDO TÉCNICO DE LA OPAMSS, OPERA EL RECURSO DE REVISIÓN

“i. La Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños y su reglamento, prevén que en caso de inconformidad con una resolución o acuerdo técnico de la OPAMSS, opera la interposición del recurso de revisión.

Así, el artículo 87 del mencionado cuerpo normativo establece: “De toda resolución o acuerdo técnico que tome la OPAMSS, conforme a esta ley y su reglamento, y que se considere desfavorable al interesado, este podrá solicitar a la OPAMSS revisión con exposición de motivos. En caso de una resolución negativa, podrá recurrir al Concejo Municipal respectivo, dentro de los quince días hábiles siguientes de notificadas la resolución. En tal virtud el Concejo Municipal solicitará la información y pruebas pertinentes a la OPAMSS, y resolverá en un plazo no mayor a treinta días, después de oír al interesado”.

ii. Esta Sala ha sostenido que los recursos son los instrumentos que a ley provee para la impugnación de los actos administrativos, a efecto de subsanar los errores de fondo o de forma en que haya incurrido la Administración al dictarlos, constituyendo una garantía para los afectados por actuaciones de la Administración, en la medida que les asegura la posibilidad de reaccionar ante ellas, y eventualmente, eliminar el perjuicio que comportan.

Para hacer efectivo el referido control la ley crea expresamente la figura del recurso administrativo como un medio de defensa para deducir, ante un órgano administrativo, una pretensión de modificación o revocación de un acto dictado por ese órgano o por un inferior jerárquico.

Ahora bien, a partir de lo expuesto en el apartado anterior es claro que el ordenamiento legal del caso instituye el recurso de revisión y la forma de interponerlo en el supuesto de inconformidad ante toda resolución o acuerdo técnico tomado por la OPAMSS, sin individualizar por el órgano, dependencia, departamento u oficina, de su estructura administrativa que ha suscrito el mismo. Del mismo modo, la ley no ha precisado la autoridad que ha de resolver el recurso antedicho.”

ANTES DE LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS,  NO SE REGULÓ, EN EL CONJUNTO DE LEYES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES, LA NATURALEZA Y CAUSE FORMAL DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

“Frente a tales circunstancias, esta Sala hace las siguientes consideraciones.

En primer lugar es importante señalar que, previo a la entrada en vigencia de la Ley de Procedimientos Administrativos—emitida por Decreto Legislativo número ochocientos cincuenta y seis, del doce de febrero de dos mil dieciocho, publicado en el Diario Oficial número treinta, Tomo número cuatrocientos dieciocho, de fecha trece de febrero de dos mil dieciocho—, el legislador no reguló al unísono, en el conjunto de leyes administrativas especiales, la naturaleza y cause formal de los recursos administrativos; destacándose, como elemento particular, una diversidad de denominaciones legales que, en ciertos casos, no correspondían a la naturaleza que ellas mismas evocaban ordinariamente (verbigracia, el recurso de “revocatoria” de la Ley de procedimientos uniformes para la presentación, tramite y registro o depósito de instrumentos en los Registros de la Propiedad Raíz e Hipotecas, Social de Inmuebles, de Comercio y de Propiedad Intelectual; recurso que, a pesar de evocar una revisión ante la misma autoridad que emitió el acto recurrido, tenía que deducirse ante un superior jerárquico).

Frente a este panorama, e independientemente del título o evocativo gramatical de cada recurso administrativo (revocatoria, revisión, reconsideración, súplica, etc.), debe realizarse un análisis pormenorizado, en cada caso, para establecer si determinado medio impugnativo debe ser resuelto por la misma autoridad que emitió el acto que se recurre o, por el contrario, por un órgano diferente.

Ahora bien este análisis debe ajustarse, en primer término, a los extremos legales del sistema impugnativo configurado por el legislador en la ley sectorial que se aplique en cada caso.”

MEDIOS DE IMPUGNACIÓN PARA SOMETER A CONTROL UN ACTO ADMINISTRATIVO EMITIDO EN EL SENO DE LA OPAMSS

“Dicho esto y en lo que importa el presente caso, al analizar el contenido preceptivo del artículo 87 de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños; es concluyente en la coexistencia de dos medios de impugnación para someter a control un acto administrativo emitido en el seno de la OPAMSS.

Así, la norma que se comenta instituye el mencionado recurso de “revisión”. Por otra parte, establece la procedencia de una acción recursiva —sin denominación particular, verbigracia “apelación”— ante el Concejo Municipal respectivo.

Cabe señalar que la ordinaria composición y funcionamiento de un sistema de recursos administrativos supone la existencia, en primer lugar, de un medio impugnativo que permite a la autoridad que emitió determinado acto ejercer un control posterior y “por contrario imperio”, lo que implica, en esencia, ratificar, revocar, sustituir o modificar el acto administrativo que ella misma emitió y que ha sido sometido a control en virtud de una acción recursiva.

En segundo lugar, en un sistema recursivo el legislador plantea un mecanismo de impugnación que involucra la participación de un órgano administrativo diferente al que emitió el acto que se somete a control.

Debe señalarse que este órgano puede ser el superior jerárquico de aquel que emitió el acto recurrido o, como sucede en ciertos casos, un órgano ajeno a esa estructura jerárquica pero creado a tal fin —resolver el recurso interpuesto—.

En este caso estamos hablando de un recurso de “apelación”, mismo que permite un control por una autoridad diferente y ajena al juicio de valoración gestado al momento de definirse, originariamente, la situación jurídica del administrado.”

EL RECURSO DE REVISIÓN DEL ARTÍCULO 87 DE LA LEY DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ÁREA METROPOLITANA DE SAN SALVADOR Y DE LOS MUNICIPIOS ALEDAÑOS, OPERA CONTRA CUALQUIER RESOLUCIÓN O ACUERDO TÉCNICO QUE EMITA UNA AUTORIDAD ESPECÍFICA DE LA OPAMSS, DEBIENDO SER CONOCIDO Y RESUELTO POR ESTA MISMA AUTORIDAD PARA LUEGO

“Establecido lo anterior, frente a la omisión del legislador, en el artículo 87 de la ley del caso, relativa a la determinación de la específica autoridad administrativa que ha de resolver el recurso de revisión ahí instituido, la interpretación gramatical de tal norma resulta insuficiente para concretar los efectos respectivos. De ahí que es obligatoria la utilización de los métodos de la coherencia normativa interna y la interpretación teleológica, ello, con el objetivo de deducir la finalidad y el espíritu del enunciado normativo.

En este orden, la correcta interpretación de tal artículo, bajo los métodos relacionados —coherencia normativa interna e interpretación teleológica—, deriva en que la “revisión” antedicha se instituye como en típico recurso de reconsideración por medio del cual el administrado, titular de un derecho subjetivo o interés legítimo, impugna un acto administrativo ante la misma autoridad que lo emitió, por considerar que los datos objetivos concurridos en el transcurso del procedimiento fueron valorados de manera incorrecta, o no se consideraron en debida forma, buscando, con todo ello, que el funcionario emisor del acto examine, nuevamente, su decisión, a efecto de obtener su modificación, sustitución o revocación.

Esta conclusión resulta compatible con la evocación utilizada por el legislador al perfilar el sentido u objeto del recurso interpuesto por la demandante en el presente caso; es decir, la “revisión” de un acto previo. De esta concepción, plenamente aceptada en la doctrina del derecho administrativo, se deslinda la conclusión de que el recurso de revisión del artículo 87 de la ley del caso debe ser resuelto por la misma autoridad que emitió el acto recurrido.

En confirmación de lo anterior se ha estimado, doctrinariamente, que «Si lo que se pide es la reforma o sustitución del acto, una modificación en la graduación de la pena, una diferente calificación jurídica de la conducta, etc., allí puede justificarse pedirlo primero a la propia autoridad que lo emitió» (Gordillo. Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 4: “El procedimiento administrativo”. Octava Edición. Fundación de Derecho Administrativo. Buenos Aires. 2004. Pág. IX-3). Y resulta que, en el presente caso, la parte demandante, por medio del recurso de revisión presentado, pretendía la sustitución de la declaración de voluntad primigenia —denegación soportada originariamente— por la legalización de las ampliaciones y readecuaciones hechas en el Hotel Noroña.

En este sentido, es razonable concluir que el recurso de revisión bajo análisis opera contra cualquier resolución o acuerdo técnico que emita una autoridad específica de la OPAMSS, debiendo ser conocido y resuelto por esta misma autoridad para luego, en ocasión de la última precisión realizada en el mencionado artículo 87 supra, proceder a un control posterior y propio de una “apelación” ante el Concejo Municipal respectivo.

iii. Por lo anterior, esta Sala considera que el recurso de revisión interpuesto por la parte demandante fue conocido por la autoridad competente, esto es, el Jefe del Departamento de Urbanización y Construcción de la OPAMSS, autoridad emisora del acto recurrido y, por ende, no cabe el argumento de ilegalidad invocado por la parte actora.”