NULIDAD DE PLENO DERECHO

CATEGORÍA DE INVALIDEZ CARACTERIZADA POR UNA ESPECIALIDAD QUE LA DISTINGUE DEL RESTO DE VICIOS QUE INVALIDAN LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

“A. La parte demandante argumentó que el acto administrativo impugnado es “nulo de pleno derecho” por la violación de las siguientes categorías: (i) los principios de legalidad, jerarquía normativa y reserva de ley, en relación con los artículos 29 y 32 de la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas; (ii) los derechos a la seguridad jurídica y a la propiedad; y, (iii) el derecho al trabajo.

B. El artículo 2 de la LJCA establece que la competencia de esta Sala se circunscribe al conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública. Consecuentemente, el artículo 7 del mismo cuerpo normativo determina que se admite la impugnación de actos administrativos cuando éstos sean nulos de pleno derecho.

Ahora, a la fecha de emisión de los actos administrativos impugnados y estando vigente la LJCA emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho; no existía regulación que fijara los supuestos a los cuáles se atribuye dicha consecuencia jurídica —nulidad de pleno derecho—.

En el derecho comparado la nulidad de pleno derecho suele recogerse en una norma sustantiva de aplicación general; sin embargo, en El Salvador el juzgador se enfrenta ante un vacío normativo que debe solventar, porque se carece de la seguridad que deviene del texto de una ley.

Ahora bien, si la ley reconoce a esta Sala la facultad y el deber de admitir la impugnación de actos viciados de nulidad de pleno derecho, la falta de un ordenamiento que regule de forma expresa tal categoría, no exime la obligación de analizarla y calificarla.

En la línea de lo dicho, este Tribunal, encargado del control de la legalidad de los actos de la Administración Pública, está obligado, ante la impugnación de actos por nulidad de pleno derecho, a determinar si los concretos vicios alegados en cada caso encajan o no en dicha categoría.

Naturalmente, tal calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con razonamientos objetivos y congruentes propios de la institución de la nulidad y, además, sustentarse en el ordenamiento jurídico interno.

Ahora bien, tal como lo ha sostenido esta Sala en reiterada jurisprudencia, la nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de vicios que invalidan los actos de la Administración.

Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la validez del acto administrativo en dos categorías: nulidad relativa (anulabilidad) y nulidad absoluta (nulidad de pleno derecho).

La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece, precisamente, que ésta constituye el “grado máximo de invalidez” que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse por la especial gravedad del vicio.

En lo que importa al presente caso debe señalarse que, según la doctrina del derecho administrativo, los actos administrativos están afectados de vicios de nulidad absoluta o de pleno derecho cuando: (i) son dictados por una autoridad manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, (ii) son dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omiten los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados, (iii) su contenido es de imposible ejecución, ya sea porque existe una imposibilidad física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exige actuaciones que resultan incompatibles entre sí, (iv) se trata de actos constitutivos de infracción penal o de actos dictados como consecuencia de aquéllos y, (v) en cualquier otro supuesto que establezca expresamente la ley (David Blanquer, Derecho Administrativo. Volumen 1 °. Editorial Tirant Lo Blanch. S. L. Valencia. 2010. Página 468).

Estos supuestos han sido retomados por esta Sala para realizar el análisis de la pretensión deducida bajo la forma de una nulidad de pleno derecho (verbigracia, las sentencias referencias:632-2016, de las ocho horas diez minutos del día siete de febrero de dos mil diecisiete; 361-2012, de las quince horas del cuatro de diciembre de dos mil diecisiete;68-2015, de las doce horas veintitrés minutos del veinticuatro de agosto de dos mil dieciocho; y, 248-2014, de las catorce horas cincuenta minutos del seis de mayo de dos mil diecinueve).

Precisado esto, debe reafirmarse que es competencia de esta Sala conocer y decidir sobre las pretensiones formuladas por los justiciables cuyo fundamento jurídico sea la alegación relativa a la existencia del vicio de “nulidad de pleno derecho”, y determinar, en cada caso, si tal vicio encaja en esta categoría especial de invalidez.”

DIFERENCIAS ENTRE NULIDAD DE PLENO DERECHO Y MERA ANULABILIDAD

“C. En este punto resulta importante señalar que una pretensión contencioso administrativa, esgrimida bajo la forma de una “nulidad de pleno derecho”, tiene a su base la alegación de vicios con características particulares que los diferencian tajantemente de aquellos vicios de mera “anulabilidad” o nulidad relativa.

En este sentido, y sin el ánimo de agotar distintivos, los vicios de nulidad de pleno derecho, tal como se ha señalado en la letra B supra de la presente sentencia, tienen a su base causas tasadas, por otra parte, se trata de vicios cuya alegación es imprescriptible, con efectos retroactivos, de orden público, concretándose en afectaciones insubsanables del ordenamiento jurídico. Por el contrario, los vicios de nulidad relativa o “anulabilidad” aluden a cualquier vicio capaz de afectar la validez de un acto administrativo diferente a aquellos constitutivos de nulidad de pleno derecho —criterio residual—, además, se trata de vicios cuya alegación prescribe, sus efectos no son retroactivos y sus afectaciones al ordenamiento jurídico pueden ser subsanables.

La anterior diferencia resulta trascendental puesto que el planteamiento de una u otra pretensión —nulidad de pleno derecho o, en su caso nulidad relativa o anulabilidad—, determina cuáles son los presupuestos procesales que este Tribunal debe analizar para admitir la demanda respectiva.

Por ejemplo, ante el planteamiento de una demanda cuya pretensión es la nulidad relativa o “anulabilidad” de una actuación administrativa, el legislador exige como presupuesto para el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, entre otras condiciones, el agotamiento de la vía administrativa y la presentación de la demanda dentro del plazo de sesenta días hábiles contados a partir del siguiente al de la notificación de la actuación que causa agravio. Por el contrario, cuando se trata de una pretensión de nulidad de pleno derecho, formulada de acuerdo con los presupuestos objetivos que suponen la configuración de tal vicio insubsanable, el actor es eximido del agotamiento de la vía administrativa previa y del plazo para la presentación de la demanda.”

LA VIOLACIÓN A PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, JERARQUÍA NORMATIVA Y RESERVA DE LEY, DERECHO A SEGURIDAD JURÍDICA, PROPIEDAD; Y DERECHO AL TRABAJO, EXPUESTOS POR LA PARTE ACTORA, NO SE AJUSTA A LOS VICIOS CONSTITUTIVOS DE NULIDAD DE PLENO DERECHO

“D. En lo que importa al sub judice, la parte actora ha manifestado que la actuación administrativa impugnada es nula de pleno derecho por la violación de las siguientes categorías: (i) los principios de legalidad, jerarquía normativa y reserva de ley, en relación con los artículos 29 y 32 de la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas; (ii) los derechos a la seguridad jurídica y a la propiedad; y, (iii) el derecho al trabajo.

Tales categorías resultan vulneradas, según precisó la parte demandante, por la aplicación de los artículos 3, 19 letra c) y 23 numeral primero de la Ordenanza Reguladora de la Actividad de Comercialización y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Municipio de Santa Tecla; normas jurídicas que entran en contrariedad con lo preceptuado en los artículos 29 y 32 de la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas (concreta argumentación a la base de la pretensión).”

NO ES PROCEDENTE LA ACCIÓN DE PLENO DERECHO, CUANDO EL ARGUMENTO JURÍDICO DE LA PRETENSIÓN SON VICIOS DE MERA ANULABILIDAD O NULIDAD RELATIVA

“Pues bien, esta Sala advierte que la supuesta violación a la normativa secundaria invocada, en los términos expuestos por la parte actora —principio dispositivo—, no se ajusta a los vicios constitutivos de nulidad de pleno derecho relacionados en la letra B de la parte argumentativa de esta resolución; ello, dado que las infracciones al ordenamiento jurídico denunciadas, de comprobarse, implicarían —por su naturaleza— la configuración del grado de invalidez de los actos administrativos denominado “anulabilidad”.

En otras palabras, la parte demandante, conforme el argumento jurídico de su pretensión, atribuye vicios de nulidad relativa o “anulabilidad” a la actuación administrativa que impugna.”

HABIÉNDOSE DESVIRTUADO LOS VICIOS DE NULIDAD DE PLENO DERECHO Y NO LLENAR LA ACCIÓN DE LOS REQUISITOS PARA DEMANDAR LA MERA ANULABILIDAD, LA DEMANDA DEVIENE EN INADMISIBLE POR FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

“Consecuentemente, tal como se precisó en la letra B supra, la demanda incoada debe cumplir ciertos presupuestos procesales que condicionan el acceso al proceso contencioso administrativo, siendo relevante para el presente caso la verificación del cumplimiento del agotamiento de la vía administrativa.

Al respecto, el artículo 7 letra a) de la LJCA establece: «No se admite la acción contencioso administrativa respecto a los siguientes actos: a) los consentidos expresamente, y aquéllos en que no se haya agotado la vía administrativa. Se entiende que está agotada la vía administrativa, cuando se haya hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y cuando la ley lo disponga expresamente (…)».

Por su parte, el artículo 24 de la Ordenanza Reguladora de la Actividad de Comercialización y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Municipio de Santa Tecla señala que «Para el procedimiento sancionatorio se atenderá a lo dispuesto en el artículo ciento treinta y uno, del Código Municipal».

En el mismo sentido, el artículo 25 del mismo cuerpo normativo estipula que «En todo lo no previsto en la presente Ordenanza se estará a lo dispuesto en la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, Código Municipal, las normas del Derecho Común y demás legislación aplicable».

Acorde a lo anterior, el artículo 137 del Código Municipal regula que «De las resoluciones del Alcalde o del funcionario delegado se admitirá recurso de apelación para ante el Concejo, dentro de los tres días hábiles siguientes a su notificación (…)».

Conforme con las disposiciones normativas reseñadas esta Sala advierte que, en el presente caso, la parte actora, posterior a la notificación que se le hiciera de la resolución emitida por la Delegada Contravencional de la Municipalidad de Santa Tecla, el dieciséis de mayo de dos mil dieciséis —acto administrativo impugnado—, debía interponer el recurso de apelación regulado en el mencionado artículo 137 del Código Municipal, para ante el Concejo Municipal de Santa Tecla.

Solo así puede entenderse que en el presente caso se ha agotado la vía administrativa, siendo que el recurso de apelación antedicho se instituye como “preceptivo” por el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, de la revisión realizada al expediente administrativo del caso se constata que la parte demandante no interpuso el recurso de apelación contra la resolución supra, por lo tanto, no agotó la vía administrativa.

En este orden de ideas, constatado que ha sido el incumplimiento del presupuesto procesal relativo al agotamiento de la vía administrativa que ordena el artículo 7 letra a) de la LJCA, la demanda resulta inadmisible y así debe declararse por este Tribunal.”