ACTO DESFAVORABLE
UNA AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA ES EL PRONUNCIAMIENTO,
POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN, DE TIPO PERMISIVO, QUE FACULTA A UNA PERSONA
NATURAL O JURÍDICA AL EJERCICIO DE UN DERECHO O DE UNA ACTIVIDAD DETERMINADA,
DE INTERÉS PÚBLICO O NO
“A. Previo a analizar
los concretos argumentos colegidos por la sociedad actora, esta Sala considera necesario
analizar la aseveración de la autoridad demandada relativa a la inexistencia de
una autorización que habilite a tal sociedad para la ejecución de las obras de colocación
de un sistema de posteado en la carretera que conduce al puerto de La Libertad,
específicamente, en sus tramos de ampliación.
1. Sobre el particular,
ABRUZZO, S.A. de C.V. ha sostenido que «…el
15 de mayo de 2009 fue emitido el acuerdo MOP-DMOP-0330/2009 por medio del cual
se [pronunciaba] la no objeción a la ejecución
de las obras y aprobaban los planos respectivos para su ejecución…» (folio 8
vuelto).
Agregó que dicho
acuerdo «…constituye el acto favorable que
[le] autoriza (…) a la ejecución de las
obras…» (folio 8 vuelto).
2. Por su parte, el
Director General de Tránsito expuso que la nota MOP-DMOP-0330/2009, emitida por
el Ministro de Obras Públicas «…no autoriza
expresamente sino que únicamente establece “que no tiene ninguna objeción en que
sea iniciado (sic) la colocación del sistema
de posteado…”» (folio 98 vuelto).
3. Precisado lo anterior, esta Sala puntualiza lo siguiente.
i. A folios 43 y 44 se encuentra anexo el escrito del nueve
de diciembre de dos mil ocho, suscrito por el director presidente y representante
legal de ABRUZZO, S.A. de C.V., licenciado GAS, por medio del cual solicitó al Ministro
de Obras Públicas: (i) se le incluyera
en el diseño de las obras de ampliación de la carretera CA-04 que conduce al puerto
de La Libertad; y, (ii) se le concediera
el permiso para la colocación de postes en el eje central de dicha calle y/o derecho
de vía, en el tramo que inicia desde el punto de intersección de la carretera Panamericana
y la carretera que conduce hacia el puerto de La Libertad. Lo anterior, con la finalidad
de realizar la instalación de líneas eléctricas primarias y, con ello, llevar a
cabo la actividad de suministro y distribución de energía eléctrica.
Además, consta a folio 46 la resolución MOP-DMOP-0330/2009,
del quince de mayo de dos mil nueve, por medio de la cual el Ministro de Obras Públicas
dio respuesta a la solicitud antedicha, expresando lo siguiente: «En esta oportunidad me refiero a su escrito (…)
mediante el cual (…) solicita sea incluida en las obras de ampliación de la carretera
CA-04 (…) y le sea concedida (…) permiso para la colocación de postes en el eje
central (…) hago de su conocimiento que luego de recibir la documentación solicitada
por este Ministerio mediante nota MOP-DMOP-004/2009 de fecha 06 de Enero de 2009
(Planos conteniendo el diseño de la ubicación de los postes que se utilizarán para
la instalación de la líneas eléctricas primarias y la memora de cálculo del sistema),
se realizó la revisión de la misma, la cual generó observaciones que fueron atendidas
por su personal técnico entre el 30 de marzo y el 15 de abril. Siendo superadas
a satisfacción de este Ministerio. Por lo referido anteriormente, este Ministerio
no tiene ninguna objeción en que sea iniciado la colocación del sistema de posteado,
para que pueda instalarse el sistema de suministro y distribución de energía eléctrica,
tal como ha sido aprobado por este Ministerio…» (el subrayado es nuestro,
folio 46 frente y vuelto).
Aunado a lo anterior, por medio de la resolución DMOP-GL-697/2012,
del treinta y uno de agosto de dos mil doce, el Ministro de Obras Públicas instó
a la Directora General de Tránsito que atendiera la nota enviada por el representante
legal de ABRUZZO, S.A. de C.V., en la que solicitaba que se le previera un sistema
de gestión de tráfico para la ocupación de los ejes de tránsito, en atención de
la autorización que había sido otorgada en el oficio MOP-DMOP-0330/2009.
Puntualmente, en la mencionada resolución DMOP-GL-697/2012,
el Ministro de Obras Públicas expuso lo siguiente: «…abrigo la confianza de que esa Dirección brinda respuesta oportuna a la
ciudadanía, y como usted asimismo sabe es nuestro deber que las instituciones del
Estado actúen ceñidas al principio de legalidad y es precisamente en esa dirección
que el ciudadano solicitante pide se tome en consideración el hecho que ya existe
una autorización previa que concedió derechos a favor del señor A, habida cuenta
que a la fecha no se ha realizado proceso legal alguno para revocar dicho acto,
por lo que esta (sic) pidiendo
que la solicitud en referencia sea atendida. No omito informar (…) que la Gerencial
Legal Institucional me ha informado que mediante memorando MOP-UCR-LEGAL-ENVI-1080-2012
de fecha 15 de mayo de 2012, emitió opinión legal en los mismos términos, razón
por la que solicito tenga a bien tomarla en consideración» (folio 51) (el
subrayado es propio).
Por otra parte, ante la solicitud para la colocación de
postes en pro de la instalación de una línea de distribución de energía eléctrica,
desde el kilómetro 7 hasta el kilómetro 11 de la carretera Panamericana, solicitud
suscrita por el gerente de operaciones de la sociedad actora; el Viceministro de
Obras Públicas, por medio de la nota MOP-VMOP-894,903/UO/0058, VMP1543-2011, del
veintiuno de julio de dos mil once, manifestó a la sociedad la no objeción para
la colocación del posteado.
Así, el contenido relevante de esta última resolución es
el siguiente: «…después de revisar y analizar
técnicamente los planos del inventario del posteado que actualmente se encuentra
en dichos sectores tanto de otras distribuidoras de energía eléctrica como de telefonía;
y la proyección del posteado que esa Sociedad pretende colocar; éste (sic) Viceministerio, no tiene objeción para que dicha
Sociedad coloque el posteado…» (folio 53).
ii. Las resoluciones descritas en el apartado anterior constituyen
declaraciones administrativas categóricas, cuyo contenido se dirige, de manera unísona
a avalar el desarrollo o ejecución de las obras de colocación del sistema de posteado
pretendido por la sociedad actora.
Estas declaraciones administrativas no pueden analizarse
de forma aislada e independiente puesto que, en el especial contexto en el que se
han producido, revelan indubitablemente una clara manifestación de voluntad, esto
es, el avalar el desarrollo de las obras antedichas, reconociendo la cobertura administrativa
de su ejecución material por parte de la demandante.
Si bien la autoridad pública respectiva, al pronunciarse
sobre la solicitud planteada por la sociedad actora en relación con la ejecución
de las obras antedichas, no utilizó el término “autorizar”, sino que se limitó a
comunicar que “no tenía objeción” respecto del desarrollo de las mismas; tal declaración
administrativa, en conjunción con sus siguientes actos administrativos gestados
en torno a la actividad desarrollada por la parte actora, integran, cohesionadamente, una sola declaración de voluntad tendiente a
avalar el desarrollo de las obras relacionadas con el presente caso.
No debe perderse de vista que una autorización administrativa es el pronunciamiento,
por parte de la Administración, de tipo permisivo, que faculta a una persona natural
o jurídica al ejercicio de un derecho o de una actividad determinada, de interés
público o no, luego de haber superado el control de la legalidad respectivo.
En este contexto, es relevante precisar que el mismo Ministro
de Obras Públicas, en la resolución DMOP-GL-697/2012, de fecha treinta y uno de
agosto de dos mil doce, no refutó o negó la existencia de una autorización previa,
a favor de la demandante, para el desarrollo de las obras respectivas. Por el contrario,
la concreta manifestación de voluntad contenida en dicho acto administrativo consistió
en confirmar la existencia de dicha autorización; ello, dado que el mencionado funcionario
público afirmó que, a esa fecha, no se había
promovido ningún proceso legal para revocar dicha autorización.
Adicionalmente, debe mencionarse que la resolución administrativa
que se comenta, emitida por el Ministro de Obras Públicas, contiene concretos juicios
de valoración de una nota, de fecha diecisiete de agosto de dos mil doce, deducida
por la actora, por medio de su representante legal, señor GAS, al mismo Director
General de Tránsito.
En esta nota, la demandante realizó las siguientes aseveraciones:
«…1. Que el día 15 de mayo de 209 el Ministerio
de Obras Públicas (…) otorgó a mi representada los permisos requeridos por la legislación
correspondiente para que colocara postes para la instalación de una red de distribución
eléctrica en media tensión sobre el eje de la carretera CA-4 ubicada desde el Kilómetro
nueve (El Trébol) hasta el kilómetro once (Centro Comercial La Joya) que de la carretera
de San Salvador conduce al Puerto de la Libertad. 2. Este permiso fue otorgado después
que el Ministerio de Obras Públicas se cerciorara que ABRUZZO cumpliría con todos
los requerimientos legales correspondientes, incluidos aquellos relacionados con:
seguridad vial en torno a las arterias modificación en el diseño de los postes en
puntos específicos para usar el separador estilo New Jersey (similar al de la carretera
Diego de Holguín), tomando en consideración las dimensiones y funcionalidades de
los mismos; protecciones referente a redes eléctricas que normalmente actúan en
décimas de segundo dejando sin energía las redes en el momento de una coalición.
3. Para tal efecto, con fecha 8 de abril de 2011 solicitamos al Vice Ministerio
de Transporte permiso para detener el tráfico en los carriles centrales de la carretera
antes mencionada, con el objeto de realizar perforaciones y excavaciones donde se
instalarían los postes en mención. La Dirección General de Tránsito autorizó la
realización de estas labores mediante carta de fecha de 12 de abril de 2011…»
(folio 20 del expediente administrativo).
Tal como se precisara anteriormente, el Ministro de Obras
Públicas, frente a las aseveraciones relacionadas en el párrafo anterior, comunicó
al Director General de Tránsito, mediante la resolución DMOP-GL-697/2012, de fecha
treinta y uno de agosto de dos mil doce, lo siguiente: «…ya existe una autorización previa que concedió derechos a favor del señor
A, habida cuenta que a la fecha no se ha realizado proceso legal alguno para revocar
dicho acto (…) No omito informar a Usted, que la Gerencia Legal Institucional me
ha informado que mediante memorando MOP-UCR-LEGAL-ENVI-1080-2012 de fecha 15 de
mayo de 2012, emitió opinión legal en los mismos términos, razón por la que solicito
tenga a bien tomar en consideración» (folio 51).
El contexto del presente caso y el derecho constitucional de seguridad jurídica
son factores —de hecho y de derecho— determinantes que deben integrarse en torno
a la decisión de fondo a emitirse en la presente sentencia. Así, para este Tribunal,
resulta obligatoria una interpretación cohesionada de la voluntad administrativa
gestada en torno a la actividad material realizada por la parte actora.”
LA ACTORA, PREVIO A LA EMISIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, GOZABA DE
UNA AUTORIZACIÓN PREVIA PARA DESARROLLAR LAS OBRAS
“iii. En este orden de ideas, en
virtud de los concretos efectos jurídicos derivados de los actos administrativos
relacionados en los párrafos precedentes, suscritos por el Ministro de Obras Públicas,
y tomando en cuenta, además, la seguridad jurídica que debe imperar en la esfera
de derechos de las personas destinatarias de los poderes públicos; en el presente
caso resulta concluyente que la sociedad actora, previo a la emisión del acto administrativo
impugnado en este proceso, gozaba de una autorización previa para desarrollar las
obras que se encuentran a la base del caso.
Por lo tanto, habiéndose comprobado la existencia de tal autorización, corresponde
emitir un pronunciamiento sobre los concretos vicios de ilegalidad deducidos por
la parte actora como fundamento jurídico de su pretensión.”
EL ACTO
ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL SE ORDENÓ LA SUSPENSIÓN DE LA COLOCACIÓN DE
POSTES Y EL DESMONTE DE LOS YA INSTALADOS, CONSTITUYE UN ACTO DESFAVORABLE O DE
GRAVAMEN, INCIDE DE FORMA NEGATIVA EN LA ESFERA JURÍDICA DE SUS DESTINATARIOS
“B. Vulneración de los principios de legalidad y seguridad jurídica, y de los
derechos de audiencia y defensa.
1. La parte actora
consideró que tales categorías jurídicas fueron violentadas como consecuencia de
la falta de un procedimiento administrativo previo a la emisión del acto cuestionado.
Así, afirmó que «…el acto administrativo impugnado no tuvo a su
base procedimiento alguno que (…) permitiera (…) apersonarse, ejercer (…) defensa
y poder efectuar las respectivas alegaciones relacionadas a que la ejecución de
las obras con una autorización previa, la que –cabe señalar- es del conocimiento
de la autoridad demandada, según de la nota que le fue enviada por su superior jerárquico…» (folio 11 vuelto).
2. Respecto del argumento
anterior, la autoridad demandada no realizó pronunciamiento alguno.
3. Establecidas las
posiciones jurídicas de la parte actora y de la representación fiscal sobre el asunto
de fondo del proceso, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
i. Del examen del ordenamiento jurídico que regula las actuaciones administrativas
del Ministerio
de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, del Viceministerio de Transporte y de la Dirección General de Tránsito; este
Tribunal no advierte regulación de un procedimiento administrativo en particular
para la remoción de obras en las vías públicas.
Sin embargo, tal
omisión no implica que la autoridad administrativa no debe desarrollar un procedimiento
mediante el cual dé la oportunidad a los particulares para la defensa de sus derechos
e intereses.
El acto administrativo
por medio del cual se ordenó la suspensión de la colocación de postes y el desmonte
de los ya instalados, constituye un acto desfavorable o de gravamen, pues incide
de forma negativa en la esfera jurídica de sus destinatarios.
En ese sentido, previo
a la emisión del mismo, la Administración debía cumplir con los principios y garantías
constitucionales mínimas, verbigracia: el derecho de audiencia y defensa.”
RESPECTO DEL ACTO DESFAVORABLE DEBÍA HABERSE TRAMITADO PREVIAMENTE UN
PROCEDIMIENTO AD HOC DANDO UNA OPORTUNIDAD REAL Y COMPLETA DE DEFENSA AL INTERESADO
“Así, ante la ausencia
de un procedimiento determinado por la normativa de la materia, la autoridad demandada,
como garante de la legalidad, tenía la obligación de configurar un procedimiento
ad hoc y dar una oportunidad a ABRUZZO, S.A. de C.V. para presentar las alegaciones
que considerara procedentes y, además, la prueba respectiva; todo ello, en aplicación
directa del artículo 11 de la Constitución: «Ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad,
a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente
oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes (…)».
Ya la Sala de lo
Constitucional de esta Corte, al analizar un caso relativo a la emisión de un acto
administrativo desfavorable sin un procedimiento previo, siendo inexistente regulación
de éste en la ley de la materia, expuso lo siguiente: «…es válido señalar que,
dada la eficacia directa de la Constitución, ésta constituye la norma inmediatamente
aplicable, por ser el orden básico de toda la estructura jurídica estatal y por
crear instituciones que limitan y controlan los poderes estatales, lo que implica
que previo a la (…) [emisión del acto desfavorable] ha de darse una estricta
observancia al derecho de audiencia, ya que el artículo 11 de la Constitución –como
todo su contenido- goza de una aplicación directa, y ha de ser respetado por todos
los Órganos del Estado dentro de los procesos o procedimientos de que se trate…».
Así, en dicho caso,
la referida Sala terminó concluyendo que el acto desfavorable sometido a control
constitucional era «…un acto privativo de derechos respecto de los
cuales debía haberse tramitado previamente un procedimiento ad hoc —tal cual se
ha establecido supra—, en el cual se hubiese hecho efectivo el Art. 11 Cn. otorgándole
al (…) [interesado] una oportunidad
real y completa de defensa…» (Sentencia de las trece horas cuarenta y
cuatro minutos del día dieciséis de diciembre de dos mil dos. Amparo 720-2001).”
EL ACTO ES
ILEGAL, AL NO EXISTIR UN PROCEDIMIENTO PREVIO A LA EMISIÓN DE LA ACTUACIÓN
ADMINISTRATIVA, QUE GARANTIZARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES Y
OTORGARA OPORTUNIDAD DE CONTROVERTIR LO ARGUMENTADO POR LA AUTORIDAD DEMANDADA
“ii. En lo que importa
al sub judice, luego de analizar el expediente administrativo y las pruebas
aportadas por las partes, esta Sala advierte que previo a la emisión de la resolución
VMT-DGTO 1952/08/2015, del diecisiete de agosto de dos mil quince, mediante la cual
la autoridad demandada ordenó la suspensión de las obras respectivas —acto administrativo
impugnado—, no existió actividad administrativa alguna y representativa de un contradictorio
mínimo.
Con lo anterior,
este Tribunal verifica que en el presente caso no existió un procedimiento previo
a la emisión de la actuación administrativa impugnada, que garantizara la defensa
de los derechos e intereses legítimos de ABRUZZO, S.A. de C.V. y, principalmente,
que le otorgara la oportunidad de controvertir el argumento relativo a la falta
de autorización sostenido por la autoridad demandada.
Ciertamente, el momento
oportuno para debatir el fundamento del acto administrativo cuestionado debió ser una fase suficiente
y efectiva de un procedimiento previo.
En ese sentido, advertida que ha sido la omisión de tal procedimiento, la resolución con referencia VMT-DGTO 1952/08/2015, del diecisiete de agosto de dos mil quince, resulta ilegal.
Así, establecido que la actuación impugnada es contraria al ordenamiento jurídico, por el motivo señalado, es inoficioso pronunciarse respecto de los restantes vicios de ilegalidad que alegó la sociedad actora.”