RECURSO DE APELACIÓN ANTE EL MINISTERIO DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL
LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN, PARA QUE SE ENTIENDA AGOTADA LA VÍA ADMINISTRATIVA, NO BASTA SOLAMENTE CON HABER INTERPUESTO EL RECURSO DE ALZADA, SINO COMPARECER ANTE LA AUTORIDAD SUPERIOR COMPETENTE PARA IMPULSAR LA TRAMITACIÓN DEL MISMO
“C. Ahora bien, en jurisprudencia precedente, esta Sala, respecto del
trámite establecido en el artículo 628 del Código de Trabajo para la
interposición del recurso de apelación, ha manifestado que para que se entienda
agotada la vía administrativa, no basta solamente con haber interpuesto el
recurso de alzada, sino comparecer ante la autoridad superior competente para
impulsar la tramitación del mismo.
De lo anterior se infiere, que para los
procedimientos sancionatorios de apelación, el administrado no solamente debía interponer
el recurso, sino acudir ante la autoridad superior a reiterar sus argumentos
como una mal entendida manifestación del uso del derecho de audiencia. Caso
contrario, se entendería como una manifiesta falta de interés para que el
superior revise el acto originario; y, por tanto, no se entendió cumplido el
requisito procesal del agotamiento de la vía administrativa.”
EN LA JURISPRUDENCIA Y EN LA DOCTRINA SE ADMITEN COMO CIRCUNSTANCIAS VÁLIDAS PARA MODIFICAR UN PRECEDENTE O ALEJARSE
DE ÉL, ESTAR EN PRESENCIA DE UN PRONUNCIAMIENTO CUYOS FUNDAMENTOS NORMATIVOS
SON INCOMPLETOS O ERRÓNEAMENTE INTERPRETADOS
“Sin embargo, sobre tal postura, es preciso señalar que el respeto
a los precedentes —como manifestación específica de la seguridad jurídica y el
sometimiento de los jueces al ordenamiento jurídico— no conlleva la
imposibilidad de cambiarlos.
Aunque el precedente posibilita la pre comprensión jurídica de la
que parte toda interpretación, la continuidad de la jurisprudencia puede
flexibilizarse o ceder bajo determinados supuestos; previo a ello se exige que
el apartamiento de los precedentes esté especialmente justificado con un
análisis prospectivo de la antigua jurisprudencia, que también es susceptible
de ser reinterpretada.
En la jurisprudencia y en la doctrina se admiten, entre otros
supuestos, como circunstancias válidas para modificar un precedente o alejarse
de él, estar en presencia de un pronunciamiento cuyos fundamentos normativos
son incompletos o erróneamente interpretados.
Así, la ruptura del argumento decisivo sugiere un expreso
señalamiento de los errores interpretativos de la decisión anterior que se
plantea como precedente. Resaltar tal circunstancia es una condición necesaria
para dotar a la nueva decisión de fuerza argumental y para que satisfaga el
estándar de justificación que el cambio de jurisprudencia reclama.
Tomando como base lo expuesto, la interpretación y aplicación del
trámite establecido en los artículos 628 y 630 del Código de Trabajo para la
interposición del recurso de apelación para el caso particular, merece ser
reconsiderado.”
INTERPRETACIÓN REALIZADA EN CASOS ANTERIORES, AL INTERPRETAR DE
MANERA RESTRICTIVA LA LITERALIDAD DEL ARTÍCULO 630 DEL CÓDIGO DE TRABAJO Y
DECLARAR DESIERTO EL RECURSO DE APELACIÓN, POR LA NO COMPARECENCIA DEL APELANTE
“D. Expuesto lo anterior, esta Sala realiza las siguientes
consideraciones:
Todo procedimiento sancionador constituye un vehículo por medio
del cual se garantizan derechos y obligaciones dentro de un procedimiento
encaminado a limitar derechos de los administrados, su perfeccionamiento está
supeditado al principio de instrumentalidad de las formas [el cual establece que
las formas no constituyen un fin en sí mismas, sino que están para garantizar
derechos de los administrados dentro del procedimiento], que se complementa con
el principio de relevancia o trascendencia [el cual condiciona necesariamente
que la violación de la forma, se haya materializado en un agravio en las
garantías procedimentales]; en aplicación de estos principios, es necesario
revisar la interpretación realizada por esta Sala en casos anteriores, así como
por el director General de Inspección de Trabajo, al interpretar de manera
restrictiva la literalidad del artículo 630 del Código de Trabajo y declarar
desierto el recurso de apelación, por la no comparecencia del apelante.
Así, esta Sala, garante de un Estado Constitucional de Derecho, y
procurando la protección de los derechos fundamentales de los administrados,
revisará el contenido del artículo 630 del Código de Trabajo mediante una
interpretación conforme al fin que persigue el acceso de medios impugnatorios
como una vertiente de la tutela jurisdiccional efectiva y al derecho de defensa
como una manifestación del debido proceso.
En ese orden, la Sala de lo Constitucional ha
sostenido en sentencia de inconstitucionalidad 40-2009 del doce de noviembre de
dos mil diez, que, según dicha máxima hermenéutica, de entre los varios
entendimientos posibles de una disposición –objeto de la interpretación–, debe
escogerse para dar una solución jurídica al caso, la norma –resultado de la
interpretación– que mejor se acomode a la ley suprema. Tal medida se fundamenta,
tanto en el principio de unidad del ordenamiento jurídico, como en el de
supremacía constitucional, que se proyecta sobre las leyes, condicionando el
sentido que cabe atribuirles.
El efecto práctico que dicha máxima tiene, es
que «en los casos en que la apertura en
la formulación lingüística de una determinada prescripción permita el "juego
interpretativo", el juzgador debe buscar un entendimiento de tal disposición
que la acomode al sentido de la Constitución, manteniendo la imperatividad de
la ley en aquellas posibilidades interpretativas que no contradigan a la Ley
Suprema» (sentencia de inconstitucionalidad 21-2006 del cinco de diciembre
de dos mil seis).”
TODO PROCESO CONSTITUCIONALMENTE CONFIGURADO ENGLOBA EL DERECHO DE
AUDIENCIA Y DEFENSA, AMBOS DERECHOS SE ENCUENTRAN ÍNTIMAMENTE
VINCULADOS
“E. En este entendido, debe señalarse que todo proceso constitucionalmente configurado engloba el derecho de
audiencia y defensa, cabe indicar que ambos derechos se encuentran íntimamente
vinculados.
El primero establece que una persona debe ser oída y vencida
previamente con arreglo a las leyes. Mientras que el derecho de defensa,
es un derecho de contenido procesal e implica, que para solucionar cualquier
controversia, es indispensable que los individuos contra quienes se instruye un
determinado proceso, tengan pleno conocimiento del hecho o actuación que se les
reprocha, brindándoseles además una oportunidad procedimental real de exponer
sus razonamientos y de defender posiciones jurídicas a efecto de desvirtuarlos
-principio contradictorio-; y sólo podrá privárseles de algún derecho después
de haber sido vencidos con arreglo a las leyes, las cuales deben estar
diseñadas de forma que posibiliten la intervención efectiva de los
administrados.”
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEBE FAVORECER, CON EL DEBIDO RESPALDO
LEGAL, LA ACCIÓN IMPUGNATIVA CONTRA DETERMINADO ACTO ADMINISTRATIVO; PERMITIR BAJO UN CRITERIO DE LEGALIDAD, LA POSIBILIDAD QUE EL ADMINISTRADO
CONTROVIERTA LO RESUELTO POR EL ÓRGANO DECISOR
“En esta línea se enmarca el derecho a recurrir, como una
posibilidad no solo formal, sino material, de potenciarle al administrado
impugnar y discutir el acto que se ha adoptado, con el fin de ser revisado por
otra autoridad imparcial y distinta, con el objeto de determinar que la emisión
del mismo sea conforme con el ordenamiento jurídico y con el respeto de los
derechos fundamentales.
Con relación a los recursos y al derecho de los particulares a
hacer uso de los mismos, autores de derecho administrativo como Agustín
Gordillo en su obra: “Tratado de Derecho Administrativo”, aluden que: «el derecho a recurrir integra la garantía
constitucional de defensa» (Tomo IV: El procedimiento administrativo.
Fundación de derecho administrativo, octava edición, Buenos Aires, 2003, página
200).
Por su parte, el máximo tribunal constitucional de nuestro país,
en la sentencia de las quince horas del día dieciocho de diciembre de dos mil
nueve, en el proceso acumulado de inconstitucionalidad referencia
23-2003/41-2003/50-2003/17-2005/21-2005, ha sostenido en relación al “derecho a
recurrir” que: «[d]icha garantía se
conjuga –como podrá deducirse de lo expuesto hasta ahora en este punto– con el
derecho a la protección jurisdiccional y con el debido proceso –y, dentro de
éste, con el derecho de audiencia, defensa y el derecho a la igualdad procesal
o, más correctamente, equivalencia de armas procesales–, e implica que, al
consagrarse en la ley un determinado medio impugnativo, debe permitirse a la
parte el acceso a la posibilidad de un segundo examen de la cuestión –por lo
general, otro grado de conocimiento–».
Dada la connotación de los recursos administrativos y su
trascendencia en la esfera de derechos del sujeto destinatario de las
potestades administrativas, la Administración pública debe favorecer, con el
debido respaldo legal, la acción impugnativa contra determinado acto
administrativo; es decir, permitir bajo un criterio de legalidad, la
posibilidad de que el administrado controvierta lo resuelto por el órgano
decisor.
Ello supone que, debe favorecer toda posibilidad de que el
particular no solamente interponga un recurso administrativo, sino también que
haga uso de los medios legales procesales para hacer valer sus derechos durante
la tramitación del mismo ante el órgano o funcionario que deba conocer del
mismo.”
LIMITAR EL EJERCICIO REAL DE UN MEDIO IMPUGNATIVO EN APLICACIÓN
DEL AFORISMO DE: LA FORMA POR LA FORMA, NO RESULTA UNA LECTURA VIABLE AL
ARTÍCULO 630 DEL CÓDIGO DE TRABAJO DESDE UNA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL
“Desde esta óptica, se hará una interpretación de la normativa laboral,
conforme al resguardo de los derechos consagrados en la Constitución y acorde
con la finalidad. Para ello, el análisis debe partir del hecho que la
declaratoria de deserción del recurso, tiene su fundamento en el artículo 585
del Código de Trabajo.
Cabe resaltar que el artículo 628 inciso séptimo del Código de
Trabajo establece el recurso de apelación de carácter administrativo, mientras
que el artículo 585, hace referencia a un recurso eminentemente judicial. Sin
embargo; por ser ambas disposiciones de contenido procedimental se realizó la
integración jurídica.
Ahora bien, por la naturaleza sancionatoria del procedimiento en
el cual se reguló el recurso de apelación del artículo 628 del Código de
Trabajo, no existe contraparte o apelado, ya que el único agraviado es el administrado
apelante como consecuencia de un acto pronunciado por la Administración y, como
tal, serán solamente sus argumentos los que recibirá la autoridad encargada de
tramitar el recurso. A diferencia del recurso tal cual está regulado en el artículo
585, en el que existen tres sujetos en la relación procesal: juez, apelante y
apelado.
Es decir, que en el procedimiento administrativo del artículo 628
y siguientes del Código de Trabajo, el administrado en su escrito de apelación
(salvo las excepciones del artículo 630 que establece la apertura a pruebas en
segunda instancia) expresa los argumentos jurídicos y fácticos por los que
impugna el acto; lo cual constituye su expresión de agravios. Sin embargo, en
normas preconstitucionales como el Código de Procedimientos Civiles —derogado—,
o el Código de Trabajo, se exige una segunda comparecencia del agraviado ante el tribunal de alzada, además, el fundamento del recurso de
apelación debe exponerse nuevamente al momento de comparecer ante la autoridad
superior o de segunda instancia que tramitará el recurso.
En la forma más clásica de esta formulación de los procesos
antiguos, las partes no formulaban argumento alguno en el acto de anunciación del recurso, sino que
solamente indicaban que “apelaban” de la resolución, lo cual significa que, en
realidad, en ese momento no se interponía el recurso, solo se declaraba una intención de impetrarlo, misma que se
manifestaba hasta que el agraviado comparecía ante el tribunal que iba a
conocer la alzada y, ahí presentaba el memorial que contenía su impugnación, ya
con el desarrollo de su motivación.
Empero, con el transcurso del tiempo, las legislaciones fueron
eliminando la enunciación de la
intención de recurrir y exigieron que se presentase en primera instancia un
documento en el cual ya se desarrollaban las razones que sustentaban la
apelación y que debía ser admitido por el mismo juez que había emitido la
resolución objetada, empero, conservando la obligación posterior de que el
recurrente se fuese a personar al tribunal de alzada, y ahí, de nuevo
presentase argumentos de fundamentación del recurso ya interpuesto y admitido.
Esta es la forma que adoptó en el proceso contenido en el Código
de Trabajo y que, por integración supletoria, se aplica al procedimiento bajo
estudio por lo que, aunque se haya presentado debidamente motivada la apelación
se espera que los administrados comparezcan ante la autoridad que la resolverá
y viertan de nuevo los mismos argumentos.
Tal segunda exposición, en estas circunstancias, constituye un
elemento ritual meramente formal, pues solamente cumple alguna función
potenciadora del derecho de audiencia y defensa en el caso de excepción
señalado en el artículo 630 Código de Trabajo, pero si no se requiere de
término probatorio, postular nuevamente el contenido argumentativo del recurso
carece de relevancia, por cuanto ya se conocen los fundamentos de la alzada.
En esta tesitura, estos requisitos para admitir y tramitar el
recurso de apelación administrativa, sin lugar a dudas, se erigen como
formalismos que generan un agravio a los intereses de los administrados en
cuanto deben en algunos casos, movilizarse a otra jurisdicción territorial,
para reiterar expresamente los mismos agravios que ya fueron planteados al juez
a quo, y que éste [por obligación legal] admitió y remitió al ad quem.
Al respecto, la Corte Interamericana de Derecho Humanos, en sentencia
del dos de julio de dos mil cuatro, caso “Herrera Ulloa Vs. Costa Rica”, ha
expresado que: «…no basta con la
existencia formal de los recursos sino que éstos deben ser eficaces, es decir,
deben dar resultados o respuestas al fin para el cual fueron concebidos. (…) La
posibilidad de “recurrir del fallo” debe ser accesible, sin requerir mayores
complejidades que tornen ilusorio este derecho».
Y es que, limitar el ejercicio real de un medio impugnativo en
aplicación del aforismo de: la forma por
la forma, no resulta una lectura viable al artículo 630 del Código de Trabajo
desde una perspectiva constitucional, en tanto el escrito de apelación planteado
al a quo contenga todos los fundamentos de hecho y de derecho [expresión de
agravios] que le permitan a la autoridad superior —ad quem— realizar un pronunciamiento de fondo del asunto, sin más
trámite [a menos que el caso lo requiera] que la interposición de la apelación
y su respectiva admisión.”
PROCEDE DECLARAR ILEGAL LA DECISIÓN DE DECLARAR DESIERTO EL
RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO, AL HABERSE REALIZADO UNA INTERPRETACIÓN
ERRÓNEA DE LA NORMATIVA LABORAL
“F. En esa inteligencia, los principios que dirigen a la
Administración pública, deben tener como fin último la búsqueda de la
protección de los derechos de los particulares y evitar abusos de las
instituciones al servicio de fines públicos.
Por ello, esta Sala considera que, cuando el apelante expuso todos
los argumentos y agravios que sustentan la apelación en el escrito presentado
ante la autoridad emisora, éste fue interpuesto en tiempo y forma ante la
autoridad competente, y no se trata de un caso que requiera de apertura a
prueba o actividad adicional, exigir del administrado, que comparezca ante la
autoridad superior a reiterar toda esta motivación, es excesivo y lleva a la
vulneración del derecho a recurrir y del acceso a una efectiva protección de
sus derechos.
Como consecuencia, resulta que el director General de Inspección
de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, realizó una
interpretación errónea de la normativa laboral, lo que convierte en ilegal la decisión
de declarar desierto el recurso de apelación interpuesto.
Establecida la ilegalidad de la declaratoria de deserción del
recurso de apelación, se entiende que debieron conocerse los agravios que la
administrada sostiene haber percibido por el acto originario; por lo que se
procederá a analizar los argumentos con los cuales la actora pretende
establecer que también el acto emitido por
la jefa de la Oficina Regional de Occidente del Ministerio de Trabajo y
Previsión Social es ilegal.”