SUPRESIÓN DE PLAZAS
LA LEY DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL NO CONTEMPLA UN PROCEDIMIENTO A SEGUIR PARA HACER EFECTIVA DICHA FIGURA
“1.
Haciendo un análisis del
expediente del Juzgado Tercero de lo Laboral, con referencia **********, consta
que el dos de octubre de dos mil doce la señora YIGG presentó una demanda de
nulidad de despido, por medio del defensor público laboral, licenciado Salvador
Alejandro Díaz Muñoz, conforme con el artículo 71 de la LCAM, contra el Concejo
Municipal de Soyapango.
En el escrito de demanda, agregado de folios del 2 al
5, expuso la trabajadora que ingresó a laborar para y bajo las órdenes de la
Municipalidad de Soyapango el día cinco de mayo de dos mil nueve, en el cargo
de secretaria en el anexo de la Alcaldía Municipal de Soyapango. Sus labores
consistían en hacer memos, solicitudes de cualquier tipo, estados de asistencia
de trabajos con jóvenes en los talleres, sacar el dato de cuántos jóvenes
visitaban el lugar de trabajo, entre otras. Desarrolló su trabajo hasta el día
veinticuatro de septiembre de dos mil doce, fecha en la que se le comunicó que
estaba despedida.
Como primer punto cuestionado, es necesario referirse
a los casos de cesantías de empleados municipales sustentados en una supresión
de plaza, debido a que guarda una íntima relación con el hecho de que los
jueces con competencia en materia laboral pueden conocer y determinar si se
trató de un despido disfrazado de supresión.
Sostiene la parte actora que: «La primera
disposición secundaria violentada en el presente caso es el artículo 53 de la
Ley de la Carrera Administrativa Municipal en el sentido que ésta contempla la
facultad de suprimir plazas, sin que sea necesario comunicar la decisión al
trabajador, es decir que se tenga que promover algún trámite administrativo o
un proceso judicial, y el trabajador establece como medida compensatoria para
reparar el daño causado la indemnización, por tanto el Juez y la Cámara al
afirmar que no existe la figura de la supresión a pesar de haber sido
comprobada la misma con el respectivo acuerdo de supresión, violentan dicha
disposición, en todo caso, analizar la legalidad de dicho acto administrativo
es competencia exclusiva de este máximo tribunal por lo que ambas autoridades
judiciales debieron declararse incompetentes en razón de la materia (...) la
decisión tomada por mi representado de suprimir una plaza se encuentra dentro
de una facultad otorgada por el legislador, no obstante las sentencias de las
cuales recurro han sido dictadas sin tomar en cuenta la figura de la supresión,
aduciendo a la figura del despido, sin haber quedado probado tal
circunstancia en la tramitación del proceso (...) los acuerdos son
disposiciones específicas que expresan las decisiones del Concejo Municipal
sobre asuntos administrativos, –como el caso de una supresión– y éstos surtirán
efectos inmediatamente. En otras palabras, la decisión tomada por mi
representado de suprimir una plaza mediante acuerdo municipal surtió efectos a
partir de su emisión y únicamente pudo ser impugnada por medio de los recursos
señalados por el mismo cuerpo legal, de manera que la acción entablada para
impugnar el acuerdo era a través de esta Sala y no por la vía ordinaria, sin
embargo, el Juez Tercero de lo Laboral entró a conocer del proceso y al final
declaró no ha lugar la excepción de incompetencia por razón de la materia
alegada por mi representado, cometiendo de esta forma una ilegalidad por no ser
competente para conocer (...)» (folio 11 frente y vuelto).
Cabe advertir que sobre la facultad que tiene la
municipalidad para suprimir plazas, la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal, en adelante LCAM, no establece algún procedimiento especial que la
regule. Sin embargo, en la misma prevalece el derecho de ingreso a la carrera
municipal sin concurso previo para aquella persona que presta servicios en la
municipalidad y se vea afectada por una supresión de plaza. De esa forma lo
señala el artículo 34 número 1): “Solamente podrán conferirse cargos o
empleos sin necesidad de concurso en los casos siguientes: I. Cuando se trate
de personas que habiendo pertenecido a la carrera administrativa municipal, se
hubieren retirado voluntariamente o por supresión de plaza, siempre que con
anterioridad hayan desempeñado satisfactoriamente el mismo cargo o empleo u
otro similar durante un período no menor de dos años y su retiro no exceda de
igual lapso (...)””
DERECHOS RECONOCIDOS A FAVOR DEL TRABAJADOR
“También, reconoce el derecho a la reubicación del
empleado y a la indemnización. Al respecto, el artículo 53 dice: “En los
casos que a los funcionarios o empleados de carrera independientemente de su
relación jurídico laboral, se les comunique o notifique la supresión de la
plaza o cargo, éstos podrán ser incorporados a empleos similares o de mayor
jerarquía o podrán ser indemnizados. En el caso de incorporación a cargos
similares o de mayor jerarquía, se requerirá del consentimiento del funcionario
o empleado y si éste no lo diere, deberá ser indemnizado. La indemnización a
que se refieren los incisos anteriores, sólo procederá cuando los funcionarios
o empleados de carrera, cesaren en sus funciones por supresión de plaza o
cargo, y tendrán derecho a recibir una indemnización equivalente al sueldo
mensual correspondiente a dicha plaza o cargo, por cada año o fracción que exceda
de seis meses de servicios prestados (...)”
Cuando un Concejo Municipal decide suprimir una plaza
es importante que tome en cuenta algunas circunstancias referidas a la relación
laboral del empleado que será separado del trabajo, entre ellas, ponderar sus
derechos laborales.”
PREVIO A LA RUPTURA DEL VÍNCULO LABORAL, LA INSTITUCIÓN DEBE
REALIZAR UN ESFUERZO POR REUBICAR A SU PERSONAL AL QUE LE SERÁ SUPRIMIDA LA
PLAZA Y EN CASO DE NO SER POSIBLE PROCEDER A SU INDEMNIZACIÓN
“La decisión de suprimir una plaza debe respaldarse
con estudios técnicos debidamente autorizados por las autoridades municipales,
en los cuales se determine que las funciones asignadas al trabajador son
innecesarias, temporales o que se pueden delegar en otros empleados, y que se
agotaron las gestiones de haber considerado la reubicación o traslado dentro de
la oficina municipal.
Esta Sala ha sostenido, con relación al análisis de la
supresión de plazas y la eventual legalidad de esta figura [verbigracia en la
sentencia del veintisiete de mayo de dos mil quince, referencia 437-2012], “(…) que
si bien la norma habilita a la Administración para que pueda realizar este tipo
de actos [suprimir plazas], también es cierto que deja abierta la
posibilidad que esta empleada a la que le fue suprimida la plaza, pueda ser
incorporada a un empleo similar o de mayor jerarquía o podrá ser indemnizada,
en consecuencia, debe de existir una fundamentación en la cual la autoridad,
según el caso, exprese que se intentó cumplir lo establecido en el artículo 53
de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal”; en este sentido, es
relevante destacar que, pese a que exista legalmente la posibilidad que la
municipalidad por razones operativas suprima plazas, esta figura no es el medio
idóneo para despedir personas, sino para mejorar la organización,
funcionamiento y eficiencia de la institución; razón por la cual, previo al
rompimiento del vínculo laboral, la comuna debe efectuar un estudio técnico y
realizar un esfuerzo por reubicar al personal al que le será suprimida una
plaza, y solo en caso de no ser materialmente posible dicha reubicación,
proceder a indemnizarle.
En la misma línea, la Sala de lo Constitucional, en el
auto de admisión del proceso de amparo del ocho de enero del dos mil catorce,
con referencia 954-2013, ha sostenido que la figura jurídica no obedece a la
sola invocación del nombre de supresión de plaza, que produce la ruptura del
vínculo laboral, sino más bien, a los elementos fácticos y materiales previos
que la motivaron, la cual siempre deberá acatarse a parámetros objetivos,
operativos y medibles, con miras a hacer eficiente la operación ordinaria de
una institución, sin perder los elementos necesarios para ejercer la función
normal de ésta; verbigracia, la realización de un estudio financiero y técnico
de necesidad, de reorganización o de eficiencia, o bien, cualquier otro
parámetro objetivo que hiciera soportar dicha decisión.”
ANTE LA OMISIÓN DE REQUISITOS PARA LA SUPRESIÓN DE PLAZA Y VERIFICADO QUE LO QUE QUIZO LA MUNICIPALIDAD ERA DESPEDIR AL TRABAJADOR, EL
PROCEDIMIENTO DE NULIDAD DE DESPIDO, ES EL MECANISMO QUE TIENE EL TRABAJADOR
PARA EVITAR QUE DE FORMA ARBITRARIA SE LESIONEN SUS DERECHOS LABORALES
“A manera de resumen, es importante distinguir que el
acto administrativo de supresión de una plaza municipal no significa
necesariamente un despido para el trabajador asignado, y en caso de que el
despido se concretice, el trabajador puede acudir a la instancia judicial
respectiva y hacer valer sus derechos laborales.
Trasladando los presupuestos anteriores al caso
analizado, sostiene el Concejo Municipal de Soyapango que, al momento de
contestar la demanda ante el Juzgado Tercero de lo Laboral, hizo peticiones que
no fueron resueltas conforme a derecho, tal como la relativa a que puso fin a
la relación laboral con la señora YIGG por medio de un acto administrativo de
supresión de la plaza, razón por la cual dicho tribunal no era competente para conocer ni pronunciarse, y, para sustentar estos
argumentos, presentó los documentos que se encuentran agregados en el
expediente del juzgado con referencia 11714-12-PM-3LB1, de folios 50 al 52, sin
que estos fueran valorados por el juzgador.
Al analizar la referida documentación, ésta
corresponde al procedimiento de supresión de plaza realizado por la
Municipalidad de Soyapango. Da inicio por medio de una certificación del
acuerdo municipal donde se relaciona un informe de la Comisión de Recursos
Humanos y Mesa Laboral, de fecha trece de septiembre de dos mil doce, dirigido
al Concejo Municipal, en el que recomiendan dar por finalizada la relación
laboral con ciertos empleados municipales, debido a la deficiente productividad
laboral y porque realizan sus funciones con apatía y desgano. Consecuentemente,
el Concejo Municipal de Soyapango, en el acuerdo número *********, asentado en
el acta número *********, correspondiente a la sesión ordinaria celebrada el
dieciocho de septiembre de dos mil doce, tomó la decisión de suprimir la plaza
de secretaria del Departamento de Extensión Comunitaria asignada a la señora GG.
Es así como en el acto administrativo de supresión
de plaza, que ha sido relacionado, se establecen los siguientes motivos: «I. Que esta administración para lograr
sus objetivos en el crecimiento y desarrollo de este municipio, no debe tener y
mantener empleados que demuestren desgano, apatía y descontento en el desempeño
de su trabajo. II. Dar por
finalizada la relación laboral con dichos empleados, sin reincorporación
alguna, ya que estas plazas son consideradas innecesarias debido a la falta de
productividad. III. Que el personal
sea indemnizado por supresión de plaza, según lo establecido por la ley. Este
Concejo Municipal CONSIDERANDO, 1.
Que en reiteradas ocasiones esta administración ha sido condescendiente con
todo el personal de esta municipalidad, dándole la oportunidad que desempeñen
sus actividades laborales con libertad y confianza. 2. A pesar de las oportunidades brindadas, los empleados
mencionados en dicho informe han entorpecido la gestión municipal, por sus
actitudes y comportamientos inadecuados. 3.
Que es lamentable que dichos empleados no lograron adaptarse al sistema de
trabajo de esta nueva administración. POR TANTO, Sobre (sic) la base de
los considerandos antes expresados, este Concejo Municipal ACUERDA: Que
en vista de las recomendaciones de la comisión en mención, dichas plazas son
innecesarias por lo que se procede a suprimirlas y realizar las
correspondientes Indemnizaciones (sic) conforme a la ley, a partir del 01 de
Octubre (sic) del corriente año, a las siguientes personas (...) Y (sic) I G
(sic) G (...)» (folios 51 y 52 del
expediente del juzgado).
Analizando los
motivos plasmados en el acuerdo anterior, queda establecido que el Concejo
Municipal de Soyapango se basó en un informe que atribuyó a la señora GG, falta
de productividad, desgano, apatía y descontento en la realización de las
labores. De ahí que ese órgano consideró que las actitudes y comportamientos
eran inadecuados y que, además, no logró adaptarse al sistema de trabajo de la
nueva administración. Fue por esas razones que consideró justificable suprimir
la plaza.
La decisión de una supresión de plaza goza de
autonomía municipal siempre que se acrediten las razones para ello, lo cual
implica no dar el empleo a otra persona ni recurrir engañosamente a conferir
las mismas funciones mediante otras contrataciones; pero dictar un acto
administrativo de supresión de plaza sustentado en motivos disciplinarios
incurridos por los empleados constituye un despido ilegal al no seguirse el
procedimiento establecido en el artículo 67 de la LCAM: “Las sanciones de
despido serán impuestas por el Concejo, el Alcalde o la Máxima Autoridad
Administrativa, según el caso, previa autorización del Juez de lo Laboral o del
Juez con competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del
domicilio establecido, en caso de actuación asociada de las municipalidades o
de las entidades municipales, de acuerdo al procedimiento contemplado en esta
ley”. De forma que la utilización fraudulenta de la ley –convirtiendo la supresión de plaza en un sistema
anómalo o encubierto de despido o de sustitución de personas– se encuentra prohibida en el sistema constitucional
salvadoreño.
Así, en reiterada jurisprudencia [por
ejemplo, las sentencias con referencia 76-2011 y 464-2012 de fechas diecinueve
y treinta de octubre de dos mil dieciocho, respectivamente], esta Sala ha
establecido que para suprimir una plaza en una institución municipal deben
cumplirse los siguientes requisitos: a) que no exista financiamiento, b) que la
plaza sea innecesaria por ser una actividad no regular ni continua del ente
administrativo, c) que se hubieren formalizado gestiones de reubicación del
empleado, y d) que se acrediten tales supuestos por parte de la autoridad que
pretenda suprimir la plaza.
Por su parte, el despido del cargo o empleo constituye una sanción
para los funcionarios y/o empleados que no cumplan debidamente sus obligaciones
o que incurran en las prohibiciones prescritas en la LCAM, de tal forma, que la
misma ley establece en el artículo 68 las causales por las cuales a los
empleados o funcionarios al servicio de la municipalidad se les puede despedir:
“Son causales de despido, las siguientes:
1. Incumplimiento de las obligaciones comprendidas en el Art. 60 o
incumplimiento de las prohibiciones comprendidas en el Art. 61, cuando con
dicho incumplimiento se cause grave trastorno a la disciplina interna, al
normal desarrollo de las actividades de la oficina de que se trate o al
desarrollo de funciones de la administración; 2. Por hacerse acreedor a una
tercera suspensión en el término de un año, autorizadas por la Comisión
Municipal; 3. Falta notoria de idoneidad, evidenciada en las evaluaciones de
desempeño laboral o en el desempeño rutinario del cargo o empleo; 4. Abandono
del cargo o empleo, que se presumirá cuando el funcionario o empleado faltare
al desempeño de sus funciones por más de ocho días hábiles consecutivos sin
causa justificada; 5 Ser condenado en sentencia ejecutoriada por delito doloso;
6. Ejecutar actos graves de inmoralidad en la oficina donde se trabaje o fuera
de ella cuando se encontrare en el ejercicio de sus funciones; 7. Causar
maliciosamente daños materiales en los edificios, máquinas y demás equipos de
la oficina, o ejecutar actos que pongan en grave peligro al personal de la
misma; 8. Ingerir bebidas embriagantes o consumir drogas enervantes o
estupefacientes en el lugar de trabajo o fuera de él cuando estuviere en el
ejercicio del cargo o empleo, o presentarse al desempeño de su cargo o empleo
en estado de ebriedad o bajo la influencia de drogas o estupefacientes”.
Esta Sala considera, al igual que la Sala de lo
Constitucional, que: “(...) el
proceso de nulidad de despido está legalmente configurado como un mecanismo
para que el servidor público municipal que haya sido despedido sin tramitársele
previamente el proceso regulado en el art. 71 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal obtenga la tutela jurisdiccional que le permita
ejercer la defensa de sus derechos y conservar su puesto de trabajo, siendo una
vía idónea y eficaz para subsanar eventuales lesiones de los derechos
laborales, cuando han sido separados de sus cargos sin la tramitación del
proceso regulado en la aludida ley” [sentencias del veintitrés de
septiembre de dos mil dieciséis, amparo 739-2014; y del trece de marzo de dos
mil quince, amparos 82-2012 y 84-2012].
En ese sentido, según prevé Sala de lo
Constitucional en las sentencias referidas, correspondía al Juzgado Tercero de
lo Laboral determinar si el acto administrativo de supresión de plaza
contemplaba los requisitos mínimos para su adopción, tal como lo hizo, ya que
al llevar a cabo este análisis determinó que se trató de un despido arbitrario
disfrazado de una supresión de plaza. De ahí que los juzgados con competencia
en materia laboral deben conocer de las diligencias de nulidad de despido
conforme con el artículo 71 de la LCAM.
Establecido lo anterior, el acto administrativo de
supresión de plaza, con el cual se puso fin a la relación laboral entre el
Concejo Municipal de Soyapango y la señora YIGG, fue emitido sin respaldar
dicha decisión con un procedimiento en el que se hayan comprobado los
presupuestos elementales que justifiquen la supresión de la plaza; por el
contrario, en este caso, se trató de la aplicación de una sanción por motivos
disciplinarios, sin seguirse
el procedimiento que establece la LCAM, lo cual generó un despido arbitrario en
perjuicio de la trabajadora.
Es importante tomar en cuenta que, frente al
acuerdo de supresión de la plaza, a la señora GG le asistía el derecho de
acudir ante la jurisdicción laboral competente —Juzgado Tercero de lo Laboral—,
tal como procedió, a promover las diligencias de nulidad de despido.
Por los motivos señalados, tanto el Juzgado Tercero
de lo Laboral como la Cámara Segunda de lo Laboral eran competentes para
conocer del despido disfrazado en una supresión de plaza por motivos
disciplinarios, no advirtiéndose la ilegalidad en los términos señalados por la
parte actora sobre este punto.”