NULIDAD DE
PLENO DERECHO
CONFORME CON EL PRINCIPIO DE IRREVOCABILIDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS, LA ADMINISTRACIÓN SOLAMENTE PUEDE REVOCAR UN ACTO
ADMINISTRATIVO FAVORABLE POR LOS CAUCES LEGALMENTE ESTABLECIDOS
“Esta Sala considera necesario mencionar que, conforme con el
principio de irrevocabilidad de los actos administrativos, la Administración
solamente puede revocar un acto administrativo favorable por los cauces
legalmente establecidos.
De tal manera que, cuando se trate revocar un acto favorable o
generador de derechos, debe estarse a lo dispuesto en el artículo 8 de la LJCA,
por los efectos que produce el acto en la esfera jurídica de su destinatario.
Los actos generadores de derechos son aquellos que afectan a su
destinatario, favoreciéndole con la ampliación de su patrimonio jurídico,
otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad, un plus de titularidad o
de actuación, liberándole de una limitación, de un deber, de un gravamen,
produciendo un resultado ventajoso (García de Enterría, Eduardo y Fernández,
Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo, T. 1, Madrid, Civitas, 1193. Pag.
546).
Una consecuencia primordial que genera un acto favorable es que
incide positivamente en la esfera de los derechos del destinatario, situación
que imposibilita a la Administración revocar oficiosamente o negarse a cumplir
un acto de esta naturaleza.
Así, el artículo 8 de la LJCA determina que «La Administración Pública podrá demandar la ilegalidad del acto
administrativo firme dictado por ella misma, generador de algún derecho,
siempre que el órgano superior de la jerarquía administrativa que lo originó,
haya declarado previamente mediante acuerdo, que es lesivo al interés
público…».
De ahí que, la Administración Pública no puede revocar de oficio
actos administrativos creadores de derechos. En tales casos, el administrado
sólo puede ser privado de los derechos generados por el acto de que se trate, a
través de los mecanismos legalmente establecidos para ello [el llamado proceso
de lesividad].
Así, cuando el acto administrativo es favorable al administrado,
si la Administración advierte un vicio, no puede dejarlo sin efecto
oficiosamente, sino que debe seguir en sede administrativa el procedimiento
previsto en el referido artículo 8 de la LJCA y, oportunamente adoptar el papel
de parte actora y promover el proceso de lesividad contemplado en la misma
disposición normativa, para que sea este Tribunal quien decida si concurre o no
tal vicio.”
LA FALTA DE PROCEDIMIENTO PARA LA EMISIÓN DE UN ACTO
ADMINISTRATIVO DE GRAVAMEN, TAL COMO SE HA PRECISADO EN LOS APARTADOS
ANTERIORES, ES UN VICIO CONSTITUTIVO DE NULIDAD DE PLENO DERECHO
“En el presente caso, el demandante aportó como prueba, fotocopia
certificada notarialmente de los siguientes documentos:
Resolución emitida por la DGII a las ocho horas con treinta
minutos del doce de octubre de dos mil seis [folios del 481 al 498 del
expediente judicial], a través de la cual se determinó a cargo del contribuyente
JSNZ, la cantidad de treinta y nueve mil ciento ochenta y cinco dólares de los
Estados Unidos de América [$39,185.00], en concepto de IVA correspondiente a
los períodos tributarios de septiembre y octubre de dos mil tres; y, la
cantidad de diecinueve mil quinientos noventa y dos dólares de los Estados
Unidos de América con veinte centavos de dólar [$19,592.20], en concepto de
multa por infracción cometida a la Ley de Impuesto a la Transferencia de Bienes
Muebles y a la Prestación de Servicios y al Código Tributario, respecto de los
períodos tributarios antes mencionados.
La multa se detalla de la siguiente manera: «De conformidad a lo establecido en el artículo 254 incisos primero y
segundo literal e) del Código Tributario, sanción por Evasión [sic] Intencional [sic] del Impuesto [sic], respecto
de los períodos tributarios de septiembre y octubre de dos mil tres; multa
equivalente al cincuenta por ciento (50%) del débito fiscal determinado como
omitido, sin que en ningún caso dicha multa pueda ser menor de nueve salarios
mínimos mensuales, es decir UN [sic]
MIL CUATROCIENTOS VEINTICINCO DÓLARES SESENTA CENTAVOS DE DÓLAR ($1,425.60). […]
PERIODO [sic] TRIBUTARIO SEPTIEMBRE DE 2003 […] A PERCIBIR […] $10,452.71 […]
PERIODO [sic] TRIBUTARIO OCTUBRE DE 2003 […] A
PERCIBIR $9,139.49…».
Acta REF. ********, levantada en la Unidad de Impuestos de la
Dirección de los Intereses del Estado, de la Fiscalía General de la República,
a las diez horas con veinte minutos del dieciocho de julio de dos mil ocho
[folio 511 expediente judicial].
En dicha acta se hizo constar que el señor JSNZ tenía abierto
expediente por adeudar la cantidad de treinta y nueve mil ciento ochenta y
cinco dólares de los Estados Unidos de América [$39,185.00], en concepto de IVA
correspondiente a los períodos tributarios de septiembre y octubre de dos mil
tres.
En esa oportunidad, el señor NZ manifestó lo siguiente: «Que esta conciente [sic], reconoce y acepta la deuda tributaria que
posee, pero manifiesta que en virtud de estar vigente el Decreto Legislativo
SEISCIENTOS CINCUENTA Y DOS, relativo a la AMNISTIA [sic] FISCAL, mediante el cual se exonera de
intereses y multas conexas a los impuestos en mora, por lo que solicita
efectuar el pago de dicha obligación tributaria amparada en dicho Decreto, en
SEIS CUOTAS alícuotas y sucesivas de SEIS MIL QUINIENTOS TREINTA DOLARES [sic]
CON OCHENTA CENTAVOS DE DÓLAR de los
Estados Unidos de América los días DIECIOCHO DE JULIO, DIECIOCHO DE AGOSTO,
DIECIOCHO DE SEPTIEMBRE, VEINTE DE OCTUBRE, DIECIOCHO DE NOVIEMBRE Y DICIOCHO
DE DICIEMBRE, TODOS DEL AÑO DOS MIL OCHO…».
Acta REF. 1********, levantada en la Unidad de Impuestos de la
Dirección de los Intereses del Estado, de la Fiscalía General de la República,
a las once horas con treinta y cuatro minutos del catorce de octubre de dos mil
nueve [folio 510 expediente judicial].
En dicha acta se hizo constar que el señor JSNZ tenía abierto
expediente por adeudar la cantidad de ocho mil cuatrocientos setenta y tres
dólares de los Estados Unidos de América con cincuenta y un centavos de dólar
[$8,473.51], en concepto de IVA correspondiente a los períodos tributarios de
septiembre y octubre de dos mil tres.
El señor NZ en manifestó: «Que
acepta y reconoce dicha deuda tributaria la cual la cancelará por medio de seis
cuotas mensuales y sucesivas de UN [sic]
MIL CUATROCIENTOS DOCE DOLARES [sic]
CON VEINTISEIS [sic] CENTAVOS DE
DÓLAR de los Estados Unidos de América, en las siguientes fechas: la primera el
dieciséis de noviembre de dos mil nueve, la segunda cuota el quince de
diciembre de dos mil nueve, la tercer cuota el quince de enero de dos mil diez,
la cuarta cuota el quince de febrero de dos mil diez, la quinta cuota el quince
de marzo de dos mil diez y la sexta cuota el quince de abril de dos mil diez…».
Recibo de ingreso que se detalla de la siguiente manera: número *********,
NIT: *********; nombre o razón social: JSNZ; ejercicio fiscal período o fecha:
31/10/2003; fecha de pago: 08/01/2010.
El monto del ingreso consignado en el mencionado recibo es por la
cantidad de ocho mil cuatrocientos setenta y tres dólares de los Estados Unidos
de América con cincuenta y un centavos de dólar [$8,473.51]; y, en el apartado
de otras especificaciones se detalló: «MAND.
FGR. No ********. V/DE PAGO DEL IMPUESTO DE IVA CORRESPONDIENTE AL PERIODO [sic]
FISCAL DEL 31/10/2003. AMPARADO AL D.L.
652».
Estado de cuenta al tres de marzo de dos mil diez, en el que
constan los siguientes datos: «-MINISTERIO
DE HACIENDA- Dirección General de Impuesto Internos. Sección Cuenta Corriente.
ESTADO DE CUENTA AL 03-MAR-2010. NIT: *********. NRC: *********. NOMBRE/RAZON
SOCIAL: JSNZ. DIRECCION: **********. UNIDAD: *** – DEPAR. CUENTA CORRIENTE Y
CONTROL. USO: PUBLICO. OBSERVACIÓN: MULTAS IVA-SEPT-03 $10,452.71 Y OCT-03
$9139.49 S/SENTENCIA EMITIDA Y NOTIF. EL 30/10/07 POR EL TAII, S/RES. TASACION *********
CONFIRMASE RES. ******** PROVEIDA POR DGII EL 12/10/06, MULTAS EXIMIDAS AL
AMPARARSE A LOS BFICIOS DECRETO No 652. Analista hmiranda. Supervisor: Lic.
RDDA, jefe departamento de cuenta corriente y control tributario. Direccion General
de Impuestos Internos. Ministerio de Hacienda» [sic] [folio 520 expediente judicial].
El subrayado es nuestro.
En el expediente administrativo llevado por la DGII a nombre del
demandante, relacionado con este caso, consta la siguiente documentación:
Resolución con número de referencia ********, de las nueve horas
con treinta minutos del veintiocho de enero de dos mil trece, emitida por el
Director General de Impuestos Internos, por medio de la cual se resolvió: «1) TIENESE EL PAGO POR LA CANTIDAD DE OCHO
MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y TRES DÓLARES CON CINCUENTA Y UN CENTAVOS DE DÓLAR
($8,473.51) correspondiente al Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y
a la Prestación de Servicios del período tributario de octubre de dos mil tres,
realizado mediante mandamiento de ingreso Número ********* de fecha ocho de
enero de dos mil diez, por el contribuyente JSNZ como cancelado dentro de los
plazos concedidos por la Fiscalía General de la República al amparo del Decreto
Legislativo N° 652 del día doce de junio del año dos mil ocho y sus prórrogas,
y por lo cual goza de los beneficios regulados en dicho Decreto; y 2)
REGULARICESE por el Departamento de Cuenta Corriente y Control Tributario de
esta Oficina la cuenta corriente que a nombre del aludido contribuyente lleva
esta Oficina, tomando en consideración lo resuelto en la presente resolución» [folio
201].
Estado de cuenta al cuatro de marzo de dos mil trece [folio 213],
a nombre del señor JSNZ, donde se refleja deuda tributaria en concepto de
multa, relacionada con el IVA de los períodos tributarios de septiembre y
octubre de dos mil tres, por la cantidad de diecinueve mil quinientos noventa y
dos dólares con veinte centavos de dólar de los Estados Unidos de América
[$19,592.20], que se detalla de la siguiente manera: «período 10-2003 […] multas
9,131.49 […] período 9-2003 […] multas 10,452.71»
Resolución con referencia 12301-NEX-477-2013, de las ocho horas
con veinte minutos del cuatro de marzo de dos mil trece [folio 214], emitida
por el Jefe del Departamento de Resoluciones de la DGII, en la cual resolvió: «DECLARASE IMPROCEDENTE lo solicitado por el
contribuyente JSNZ, en el sentido de eximirlo del pago de las multas
correspondientes por las razones señaladas en la presente providencia, en
consecuencia ESTESE A LO ACTUADO mediante resolución de referencia *********
emitida a las nueve horas treinta minutos del día veintiocho de enero de dos
mil trece».
Auto con número de referencia 12301-NEX-1599-2013 de las nueve
horas con treinta minutos del veinticuatro de septiembre de dos mil trece
[folio 261], emitida por el Jefe del Departamento de Resoluciones de la DGII,
por medio de la que se resolvió: «DECLARASE
IMPROCEDENTE lo solicitado por el contribuyente JSNZ, en el sentido de eximirlo
del pago de las multas correspondientes por las razones señaladas en la
presente providencia, y por ende se le dé la respectiva solvencia, en
consecuencia ESTESE A LO ACTUADO mediante resolución de referencia *********
emitida a las nueve horas treinta minutos del día veintiocho de enero de dos
mil trece».
Estado de cuenta al veinticuatro de septiembre de dos mil catorce
[folio 313], a nombre del señor JSNZ, donde se refleja deuda tributaria en
concepto de multa, relacionada con el IVA de los períodos tributarios de
septiembre y octubre de dos mil tres, por la cantidad de diecinueve mil
quinientos noventa y dos dólares con veinte centavos de dólar de los Estados
Unidos de América [$19,592.20], que se detalla de la siguiente manera: «período 10-2003 […] multas 9,131.49 […] período 9-2003 […] multas
10,452.71»
Con la prueba aportada se logró establecer que el demandante se
amparó al Decreto Legislativo número 652, de fecha doce de junio de dos mil
ocho [publicado en el Diario Oficial número 130, tomo 380, del once de julio
del mismo año, el cual contenía la Ley Transitoria para el Cumplimiento
Voluntario de Obligaciones Tributarias y Aduaneras, vigente desde la fecha de
publicación hasta el quince de diciembre de dos mil nueve], por la deuda tributaria
derivada de la liquidación oficiosa de tributos e imposición de sanciones, realizada
por la DGII mediante resolución del doce de octubre de dos mil seis [folios del
481 al 498 del expediente judicial], correspondiente a los períodos tributarios
de septiembre y octubre de dos mil tres.
Se verificó además que existieron acuerdos entre la Fiscalía
General de la República y el señor SN, con relación a la mencionada deuda
tributaria, en los cuales se estableció la forma de pago de la misma.
En el último de los acuerdos, de fecha catorce de octubre de dos
mil nueve, se consignó que la deuda al fisco era por la suma total de ocho mil
cuatrocientos setenta y tres dólares de los Estados Unidos de América con
cincuenta y un centavos de dólar [$8,473.51].
El pago de la cantidad en mención se realizó el ocho de enero de
dos mil diez; es decir, dentro del plazo acordado entre la Fiscalía General de
la República y el señor NZ. Situación que se quedó demostrada con el recibo de
ingreso número *********, y fue confirmada por el Director General de la DGII
en resolución con número de referencia ********, de las nueve horas con treinta
minutos del veintiocho de enero de dos mil trece.
Es así que al haberse realizado el pago total de la deuda
tributaria en concepto de IVA correspondientes a los períodos tributarios de
septiembre y octubre de dos mil tres, al amparo del Decreto Legislativo 652, se
emitió un estado de cuenta a nombre
del señor JSNZ, en el cual se consignó que al tres de marzo de dos mil diez, las multas relacionadas con la
resolución proveída por la DGII el doce de octubre de dos mil seis, por las
cantidades de diez mil cuatrocientos cincuenta y dos dólares de los Estados
Unidos de América con setenta y un centavos de dólar [$10,452.71], y nueve mil
ciento treinta y nueve dólares de los Estados Unidos de América con cuarenta y
nueve centavos de dólar [$9,139.49], fueron
eximidas al ampararse a los beneficios del decreto legislativo antes mencionado.
Por lo cual, el estado de cuenta de fecha tres de marzo de dos mil
diez, se constituye como un acto administrativo favorable para el demandante JSNZ.
Sin embargo, al demandante en reiteradas ocasiones se le negó la
emisión de solvencia tributaria por las multas determinadas el doce de octubre
de dos mil seis; y, fue en fecha doce de noviembre de dos mil catorce que la
DGII declaró sin lugar la regularización de cuenta solicitada por el señor NZ,
con fundamento en que el Decreto Legislativo 652 no comprendía –para el caso
del actor– un beneficio adicional a la exención de intereses. No obstante, en
fecha anterior a la emisión del acto impugnado, se le habían eximido las
multas, según se verifica en el estado de cuenta al tres de marzo de dos mil
diez.
En el
presente caso, luego de analizar la prueba documental aportada por las partes y
los expedientes administrativos correspondientes, esta Sala advierte que la
autoridad demandada no realizó el proceso de lesividad que regula el artículo 8
de la LJCA, previo a revocar el acto administrativo favorable, consistente en
el estado de cuenta al tres de marzo de dos mil diez, donde se consignó la
exención de las multas relacionadas con la resolución proveída por la DGII el
doce de octubre de dos mil seis, por las cantidades de diez mil cuatrocientos
cincuenta y dos dólares de los Estados Unidos de América con setenta y un
centavos de dólar [$10,452.71], y nueve mil ciento treinta y nueve dólares de
los Estados Unidos de América con cuarenta y nueve centavos de dólar
[$9,139.49]; pues, tal como consta en la relación de los hechos acaecidos en
sede administrativa, la autoridad demandada se limitó a negar la solvencia
solicitada por el actor.
Consecuentemente, la autoridad demandada prescindió total y
absolutamente del procedimiento legalmente establecido para la revocación del
acto administrativo favorable del que era destinario el actor; es más, pese a
que el señor NZ aportó en sede administrativa en reiteradas ocasiones el estado
de cuenta mencionado, la DGII no emitió pronunciamiento con relación al mismo.
La falta de procedimiento para la emisión de un acto
administrativo de gravamen, tal como se ha precisado en los apartados
anteriores, es un vicio constitutivo de nulidad de pleno derecho.
En suma, la autoridad demandada, al declarar improcedente la
exención de las multas y denegar la regularización de la cuenta corriente del
demandante, revocó tácitamente el estado de cuenta de fecha tres de marzo de
dos mil diez, y –por ende– quebrantó el contenido del artículo 8 de la LJCA, en
consecuencia, dicho acto es nulo de pleno derecho y así deberá declararse.”