NULIDAD DE PLENO DERECHO

ES LA MÁXIMA SANCIÓN QUE PUEDE RECIBIR UN ACTO ADMINISTRATIVO, Y LOS VICIOS QUE EL ORDENAMIENTO CONTEMPLA COMO SUPUESTOS DE NULIDAD RADICAL CONSISTEN EN INFRACCIONES DE ESPECIAL GRAVEDAD Y CARÁCTER EVIDENTE

“Dado que el recurso de revocatoria por razones de legitimidad, que generó el acto denegatorio presunto, a través del cual pretendía se declarara nulo de pleno derecho el primer acto administrativo detallado en el preámbulo de esta sentencia, fue planteado por la parte actora conforme a las Disposiciones Transitorias del Procedimiento Administrativo y del Régimen de la Administración Pública, –en adelante DTPA–debemos tomar en cuenta que el Art. 1 de la referida normativa, prescribía como causales de nulidad absoluta o de pleno derecho los siguientes casos: “ (…) a) Cuando sean dictados por autoridad incompetente por razón de la materia o del territorio; b) Cuando sean dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omitan los elementos esenciales del procedimiento previsto, o, los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados; c) Cuando su contenido sea de imposible ejecución, ya sea porque exista una imposibilidad física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exija actuaciones que resulten incompatibles entre sí; d) Cuando sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de aquellos; e) En cualquier otro supuesto que establezca expresamente la ley.”

Sobre el tema de las Nulidades de Pleno Derecho, este Tribunal en sentencia de las ocho horas veintidós minutos del día treinta de enero del presente año, dictada en el proceso común con referencia NUE: 00034-18-ST-COPC-CAM; en síntesis, sostuvo lo siguiente:

“(…) los autores Gamero Casado y Fernández Ramos en su libro Manual Básico de Derecho Administrativo, sostienen: “La nulidad radical o de pleno derecho es la máxima sanción que puede recibir un acto administrativo, y por ello los vicios que el ordenamiento contempla como supuestos de nulidad radical consisten en infracciones de especial gravedad y carácter evidente, que atentan contra los principios fundamentales del sistema, encontrándose reservada a la ley la determinación de tales supuestos” (Manual Básico de Derecho Administrativo, Ed. Tecnos, 12ª. Ed., Madrid, 2015, p. 532). Por su parte el autor Ramón Parada lo define como “(…) es aquel, como queda dicho, que, por estar afectado de un vicio especialmente grave, no debe producir efecto alguno, y si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que, a esa invalidez, cuando es judicialmente pretendida, pueda oponerse la subsanación del defecto o el transcurso del tiempo”. (Derecho Administrativo I, Parte General, Ed. Marcial Pons, 17ª. Ed., Madrid, 2008, p. 179).

La SCA en sentencia pronunciada a las quince horas del día dieciocho de noviembre del presente año, al definir la nulidad de pleno derecho señaló que: “(…) es una categoría de invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de vicios que invalidan los actos de la Administración (…) la doctrina coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distingue de cualquier otro vicio. Así, se señala que la nulidad de pleno derecho constituye el grado máximo de invalidez de un acto administrativo que acarrea, por consecuencia, su ineficacia ab initio(…) La caracterización de la nulidad de pleno derecho como un vicio de orden público implica el reconocimiento de su craza contrariedad con el ordenamiento jurídico y, además la manifi4esta arbitrariedad – en el ejercicio del poder público que la ha generado. Esta honda y suma gravedad, de origen, permite una acertada flexibilización de los requisitos que condicionan el control judicial de los actos administrativos; ello, en el sentido de modular la mecánica estrictamente procesal a fin de acceder, inmediatamente, a la solución justa, superándose los obstáculos meramente formales que aquella mecánica, entendida automática y rígidamente, vendría a plantear de cara a la tutela judicial efectiva (…)””

LA AUSENCIA TOTAL DE PROCEDIMIENTO O DE LAS FASES ESENCIALES DE ESTE O DE AQUÉLLAS QUE ESTÁN RELACIONADAS CON EL DERECHO DE DEFENSA DE LOS CIUDADANOS PRODUCE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO DEL ACTO ADMINISTRATIVO EXPRESO O TÁCITO

“ii. De la ausencia total de procedimiento o de fases esenciales del mismo como causal de Nulidad de Pleno Derecho.

Uno de los elementos formales del acto administrativo es el procedimiento, al respecto de su definición clásica, los autores CAMPOS ACUÑA, C. (Dir.) ALAMILLO, D., AA.VV. “Comentarios a la LEY 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”, Ed. Wolters Kluwer, 1ª. Ed., Madrid, 2017, pp. 393, sostienen que: “… es el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración, es decir para realizar un fin (…), con unas formalidades más o menos estrictas (de hecho, se le suele calificar de anti formalista, aunque parezca una contradicción) …”

La SCA en sentencia pronunciada a las quince horas cinco minutos del día 29 de julio del año en curso, proceso referencia 531-2013, sobre la ausencia de este elemento y sus consecuencias jurídicas y específicamente referido al procedimiento de determinación tributaria que regula la LGTM, sostuvo que:

“(…) Al respecto, esta Sala advierte que indudablemente el vicio invocado, consiste en la ausencia del procedimiento establecido legalmente, si se erige como un supuesto de nulidad de pleno derecho para que esta Sala conozca del fondo de la controversia al respecto…En virtud de la controversia planteada, esta Sala considera necesario determinar cuál es el procedimiento que el legislador ha establecido para la determinación oficiosa de los tributos municipales y, de ahí, contraponerlo con las actuaciones desarrolladas por la autoridad demandada para considerar si se ha vulnerado el derecho de defensa de la parte demandante (…) En lo que importa al presente caso, no consta en el expediente administrativo remitido por la autoridad demandada, ni en el expediente judicial del presente proceso, alguna documentación- al margen de los siete estados de cuenta impugnados- que denote, directa o indirectamente, alguna actividad de la Administración Tributaria … que previamente se haya realizado para determinar los tributos contenidos en los actos administrativos cuestionados. Establecido lo anterior, la Administración Tributaria Municipal… no cumplió el Procedimiento administrativo tributario Municipal regulado en el Capítulo III de la LGTM… Consecuentemente, la omisión total del procedimiento antedicho torna nulo de pleno derecho el acto administrativo impugnado…”

Es decir que la ausencia total de procedimiento o de las fases esenciales de este o de aquéllas que están relacionadas con el derecho de defensa de los ciudadanos produce la nulidad de pleno derecho del acto administrativo expreso o tácito así dictado.”

LA REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN CUALQUIER TIEMPO EN SUPUESTOS DE NULIDAD ABSOLUTA; SÓLO PUEDE REFERIRSE A ACTOS QUE HAYAN PUESTO FIN A LA VÍA ADMINISTRATIVA O QUE NO HAYAN SIDO RECURRIDOS EN PLAZO

“2. Sobre la Revocatoria por razones de legitimidad que regulaba las DTPA.

El Art. 3 inc. 3 de las referidas DTPA, prescribía a su tenor literal lo siguiente:

“(…) El interesado podrá solicitar la revocatoria de los actos administrativos en cualquier tiempo en los supuestos de nulidad absoluta, pero en los casos de nulidad relativa sólo podrá hacerlo mediante la interposición de los recursos a que se refiere el artículo 2 del presente decreto.”

Sobre esta figura la SCA en sentencia pronunciada a las quince horas del día dieciocho de noviembre del año 2019, en el Recurso de Apelación Referencia 16-19- RA-SCA, ha sostenido en síntesis que: “… Esta Sala ya precisó (…) la ontología jurídica de los recursos administrativos develando, como una de sus características, la exclusividad en el ejercicio de su acción precursora, ello, en el sentido que su titularidad corresponde, justamente, al sujeto de derecho legitimado para su interposición. Frente a tal premisa debe señalarse que la revocatoria por razones de legitimidad del artículo 3 de las DTPARAP, que puede llevarse a cabo a partir de una petición gestada por el interesado o de oficio, por su misma naturaleza y efectos jurídicos, no constituye un recurso administrativo (...) Su origen, contenido esencial, titularidad, supuestos de procedencia y, además, particulares efectos jurídicos; son variables que la distancian del concepto recurso administrativo y la instituyen, autónomamente, como la denominada potestad de revocación de los actos propios depositada en la Administración para revisar y, de ser necesario, extinguir un acto previo en ocasión de infracción al ordenamiento jurídico. (…) En este contexto es preciso abonar que, para el caso del artículo 3 de las DTPARAP y su particular revocatoria de los actos administrativos en cualquier tiempo en los supuestos de nulidad absoluta; esta sólo puede referirse a los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. Por lo tanto, se trata de una vía de eliminación de actos nulos absolutamente, evidentemente alternativa al recurso administrativo. Ergo, si cabe éste –el recurso administrativo-, no procederá la revocación de los actos propios, salvo que se deje transcurrir el plazo para la interposición del recurso, en cuyo caso sería procedente aquella. (…) Así las cosas, la posibilidad de declarar la existencia de una nulidad de pleno derecho puede tener lugar: (a) en sede administrativa, por la autoridad emisora del acto o su superior jerárquico u órgano que determine la ley, al resolver un recurso administrativo en el que se ha alegado tal vicio; o, a elección del justiciable, (b) en sede jurisdiccional al decidir el juez competente, la pretensión respectiva (…)” Subrayado propio.”

SI UNA NORMATIVA MUNICIPAL TRIBUTARIA NO ESTABLECE PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACIÓN DE OFICIO, LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, INTEGRANDO DISPOSICIONES DE LA LGTM Y LA JURISPRUDENCIA, DEBERÁ APLICAR EL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO EN ESTA ÚLTIMA

“3. Sobre el procedimiento de determinación Tributaria establecido en la Ley de Impuestos Municipales de Usulután y la aplicación supletoria de la Ley General Tributaria Municipal

Dado que en este caso se ha alegado la errónea interpretación del derecho aplicado, es necesario hacer referencia al procedimiento de determinación tributaria que regula la Ley de Impuestos Municipales de Usulután –en adelante LIMU–, (promulgada según Decreto Legislativo No. 852 de fecha 17/10/1996, publicada en el Diario Oficial N° 221, Tomo N° 333 de fecha 26/11/1996); y a las disposiciones de la LGTM que según la sociedad impetrante se debieron haber aplicado.

Así, es necesario acotar que el art. 21 de la LIMU prescribe: “Los contribuyentes sujetos a imposición en base al activo presentarán a la Alcaldía declaración jurada o los balances correspondientes a cada ejercicio según lo establece el Código de Comercio, a más tardar dos meses después de terminado dicho ejercicio. La no presentación en el plazo estipulado de la declaración jurada o balance, hará incurrir al contribuyente en una multa de veinticinco a un mil colones, sin perjuicio de que se determine el activo mediante inspección de los negocios por delegados nombrados por el Concejo Municipal, en los registros y respectivos contabilidades” (el subrayado es nuestro).

En ese orden es necesario advertir que, el artículo 21 de la LIMU regula dos aspectos principales: el primero, relativo a la obligación que tienen los contribuyentes de presentar declaración jurada o los balances correspondientes a cada ejercicio según lo establece el Código de Comercio, en un plazo determinado. Y el segundo aspecto es la consecuencia jurídica de no hacerlo.

Y dado que, al efectuar un análisis integral de la LIMU –ley que establece el régimen tributario específico en dicho municipio–, se advierte que no se regula procedimiento alguno para la determinación tributaria de oficio si el contribuyente no autoliquida su impuesto; por lo que se vuelve necesario integrar el contenido de algunas disposiciones de la LGTM (artículos 82, 102 y 106) que fueron alegadas por el apelante como parte del agravio planteado y que no fueron aplicadas, además de otras que se refieren a la finalidad y carácter especial de dicha normativa.

Lo anterior en razón de que, la referida LGTM en su artículo 1, señala que su finalidad es establecer los principios básicos y el marco normativo general que requieren los municipios para ejercitar y desarrollar su potestad tributaria; norma que por su carácter especial prevalece en materia tributaria municipal.

En un sentido amplio se denomina a las actividades en comento, con independencia del sujeto de la relación jurídico tributaria que la realice, como liquidación del tributo. El acto de determinación de la obligación tributaria municipal como tal, es el resultado que surge de una serie de actuaciones entre la Administración y el sujeto obligado, orientadas a asegurar la realización de un interés público que consiste en la adquisición del tributo sujetándose a las reglas establecidas en la Ley para ese fin.

En ese orden, respecto de la determinación mediante declaración –conocida como autoliquidación–, el artículo 102 de la LGTM prescribe que: “[c]uando la ley u ordenanza de creación de tributos municipales o sus reglamentos así lo establezcan, los contribuyentes o responsables, previamente o con el pago, presentarán declaración jurada a la administración tributaria municipal, en los plazos establecidos, con los datos y anexos pertinentes. En este caso, la determinación de la obligación tributaria le corresponde hacerla al sujeto pasivo.” En otras palabras, como lo estableció la SCA en sentencia de fecha 25/I/2010, proceso referencia 29-2006, en estos supuestos es el contribuyente quien estipula la obligación tributaria, el hecho generador y el monto calculado a pagar; lo cual por la naturaleza del mismo no requiere de procedimiento alguno.

Por otra parte, al referirnos al procedimiento de determinación tributaria de oficio, cabe destacar que la SCA en la sentencia pronunciada a las quince horas cinco minutos del día 29 de julio del año en curso, proceso referencia 531-2013 (supra citada), en lo medular sostuvo que:

“(…) De conformidad con los artículos 72, 76, 81 y 82 de la LGTM, la Administración Tributaria Municipal posee como funciones básicas la «fiscalización, determinación, aplicación, verificación, control y recaudación de los tributos municipales». Así, la Administración local posee la facultad de determinar la obligación tributaria municipal. (…) El artículo 105 de la LGTM establece que la Administración Tributaria Municipal procederá a determinar de oficio la obligación tributaria, en tanto no prescriba la facultad de determinación oficiosa del tributo municipal propiamente dicha, o como la misma LGTM lo denomina: el «procedimiento para la determinación de oficio» … Esta fase da inicio con la notificación del informe de auditoría -cuya emisión da por concluida la fase de fiscalización- y finaliza con la resolución de la Administración Tributaria Municipal que determine la obligación tributaria. Además, esta etapa se encuentra delimitada de forma expresa en el artículo 106 de la LGTM, la cual puede resumirse de la siguiente forma: (a) La Municipalidad deberá notificar y transcribir al administrado todas las observaciones o cargos que tuviere en su contra, incluyendo las infracciones que se le imputen. (b) El contribuyente o responsable deberá formular y fundamentar sus descargos, dentro del plazo señalado –quince días-, y cumplir con los requerimientos que se le hicieren. En esta etapa tiene derecho a ofrecer pruebas con el objeto de probar sus argumentos. (c) El procedimiento se abrirá a prueba por el término de quince días, en el caso que lo solicite el contribuyente de forma expresa. Sin embargo, la Administración Tributaria Municipal podrá de oficio o a petición de parte, ordenar la práctica de otras diligencias dentro del plazo que estime apropiado. (d) En el caso que el contribuyente o responsable no formule ni fundamente sus descargos, le caducará dicha facultad. (e) Con toda la documentación e información recopilada, la Administración Municipal deberá –en un plazo de quince días- determinar la obligación tributaria, de acuerdo a los supuestos comprobados durante el procedimiento. Es importante señalar que el artículo 82 inciso 1° de la LGTM establece que el informe de auditoría «deberá ser debidamente notificado al sujeto pasivo y servirá de base para iniciar el procedimiento establecido en el artículo 106 de la presente Ley. (…)En consecuencia, la fase de determinación oficiosa del tributo municipal o «procedimiento para la determinación de oficio», como lo denomina el artículo 106 de la LGTM, constituye una etapa contradictoria, la cual implica la configuración de un procedimiento de audiencia y apertura a pruebas; es decir, la conjunción de actos de participación y alegación que permiten al sujeto pasivo ejercer su derecho de defensa contra las cargas tributarias y objeciones planteadas en el informe de auditoría que le fue notificado y que dio inicio con la determinación de oficio propiamente tal. Posteriormente, el funcionario competente deberá emitir la resolución definitiva, debidamente motivada, conforme los requisitos regulados en el ordinal 7º del aludido artículo 106. De ahí, conforme el artículo 123 de la LGTM, el sujeto pasivo agraviado podrá interponer el recurso de apelación contra la determinación oficiosa de la obligación tributaria. En esta etapa procedimental, también existe una fase contradictoria donde el agraviado podrá refutar los argumentos del funcionario a quo y hasta probar, si fuere el caso, su pretensión de apelación -incisos del cuarto al octavo del referido artículo 123-. (…)” (el sombreado es nuestro).

De ahí que, puede concluirse que si una determinada normativa municipal tributaria no establece un procedimiento de liquidación de oficio, la Administración Pública, integrando las disposiciones de la LGTM –desarrolladas en la jurisprudencia antes relacionada–, deberá aplicar el procedimiento establecido en esta última.”