INSCRIPCIÓN DE JUNTA DIRECTIVA SINDICAL
SEGÚN LA ACTIVIDAD DE
CONTROL Y REGISTRO, LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRABAJO DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y
PREVISIÓN SOCIAL, ES COMPETENTE EN LA INSCRIPCIÓN O REGISTRO DE ORGANIZACIONES
SINDICALES
“3.
La LOFSTPS
fue creada para modernizar la estructura interna del Ministerio de Trabajo, a
fin de dotarlo de un rol protagónico en la búsqueda de la armonización de las
relaciones empleado-empleador.
Así, el artículo 1 de la referida ley establece: «La presente Ley determina el ámbito y
composición del sector trabajo y previsión social; la competencia, funciones y
estructura orgánica del Ministerio de Trabajo y Previsión Social; y su
vinculación con las instituciones pertenecientes a dicho sector».
i. En el desarrollo del mismo cuerpo normativo el
legislador determinó que el Ministerio de Trabajo y Previsión Social es la
Secretaría de Estado rectora de la administración pública del trabajo y le
corresponde formular, ejecutar y supervisar la política sociolaboral del país.
Así mismo, corresponde a dicha cartera
de Estado las siguientes actividades: formular, ejecutar y supervisar las
políticas de relaciones laborales; inspección del trabajo; seguridad e higiene
ocupacional, medio ambiente de trabajo; previsión y bienestar social;
migraciones laborales; entre otras (artículos 5 y 7 de la LOFSTPS).
Resaltando sus funciones específicas, el artículo 8
prescribe que «(…) el Ministerio de
Trabajo y Previsión Social: (…) b) facilitar[á] la constitución de las organizaciones sindicales (…)».
Correlativamente, el artículo 9 del mismo cuerpo normativo
instituye que el Ministerio de Trabajo y Previsión Social se rige bajo la
siguiente estructura orgánica: «(…) a) Nivel
Superior: - Ministro; - Viceministro. b)
Órgano de Auditoría y Control: -
Oficina de Auditoría y Control Interno; c)
Órganos Consultivos: - Consejo
Superior del Trabajo; - Consejo Nacional de Salario Mínimo; y, - Comisión
Consultiva. d) Órganos de Asesoramiento: - Asesoría Técnica; - Oficina de
Coordinación y Desarrollo Institucional; - Oficina de Asesoría Jurídica; -
Oficina de Estadísticas e Informática; - Oficina de Prensa y Relaciones
Públicas; e - Instituto de Estudios del Trabajo. e) Órganos de Línea o Ejecución: Centrales: - Dirección General
de Trabajo; - Dirección General de Inspección de Trabajo; - Dirección
General de Previsión Social; - Dirección Administrativa; - Dirección de
Relaciones Internacionales de Trabajo. f)
Oficinas Regionales: - Oficinas Regionales de Trabajo e Inspección, y de
Previsión Social y empleo (…)» (el
subrayado es propio).
Ahora, en cuanto a la Dirección General de Trabajo, el
artículo 22 de la LOFSTPS establece, en lo relevante: «Son funciones de la Dirección General de Trabajo: (…) b) Facilitar la
constitución de organizaciones sindicales y cumplir con las funciones que el
Código de Trabajo y demás leyes le señalan en cuanto a su régimen y registro
(…)» (el subrayado es propio).
ii. De las normas transcritas, y en especial del artículo 22,
se advierte la atribución abstracta, a la Dirección General de Trabajo del
Ministerio de Trabajo y Previsión Social, de la competencia referente a la
inscripción o registro de organizaciones sindicales (actividad de control y registro).
Conforme con la potestad
encomendada, la autoridad administrativa antedicha está en la obligación de
recibir y tramitar todas las solicitudes de inscripción de juntas directivas de
los sindicatos, federaciones y confederaciones, ciñéndose a verificar que las
solicitudes cumplan con los requisitos establecidos en el Código de Trabajo y
en los estatutos de los entes sindicales respectivos.”
EL ARGUMENTO DE AUSENCIA DE POTESTAD PARA EMITIR EL ACTO
ADMINISTRATIVO, DEL JEFE DEL
DEPARTAMENTO NACIONAL DE ORGANIZACIONES SOCIALES, NO ES UN SUPUESTO DE NULIDAD
DE PLENO DERECHO POR TRATARSE DE UNA INCOMPETENCIA JERÁRQUICA
“Ahora, en lo que
importa al presente proceso, el acto administrativo impugnado fue suscrito por
el Jefe del Departamento Nacional de Organizaciones
Sociales.
Esta autoridad administrativa, según la estructura
orgánica del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, se
ubica en un nivel jerárquico inferior de la Dirección General de Trabajo quien,
a su vez, se encuentra, en un nivel jerárquico inferior del Ministro y
Viceministro de Trabajo y Previsión Social, tal como lo establece el artículo 9
de la normativa en estudio.
En
este orden de ideas, dado que el Jefe del Departamento Nacional de
Organizaciones Sociales esta adscrito a la Dirección General de Trabajo del
Ministerio de Trabajo y Previsión Social (entidad con la competencia para
registrar y controlar las inscripciones de juntas directivas sindicales), su
eventual incompetencia para emitir tal acto no sería “material”—causal de nulidad de pleno derecho— sino “jerárquica”.
En
este punto debe recordarse que, no todo tipo de incompetencia produce una
nulidad de pleno derecho, sino que, como ya se estableció, la doctrina y la
jurisprudencia son coincidentes en reducir tal vicio insubsanable a la falta de
competencia material o territorial;
excluyéndose la incompetencia jerárquica o funcional.
En
ese sentido, esta Sala advierte que el argumento de la parte actora relativo a
la ausencia de una potestad para
emitir el acto administrativo impugnado, respecto del Jefe del Departamento Nacional de Organizaciones Sociales, no
se encuadra, formalmente, en el supuesto de nulidad de pleno derecho antedicho,
al tratarse de una incompetencia jerárquica, en el contexto organizativo
interno del Ministerio relacionado supra.
Por el contrario, tal vicio, en el caso de comprobarse su concurrencia,
constituiría una «nulidad relativa».”
LA ACTIVIDAD DE INSCRIBIR UNA NÓMINA DE JUNTA
DIRECTIVA SINDICAL CORRESPONDE, POR LEY, A LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRABAJO, A
SU DIRECTOR, Y NO AL JEFE DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE ORGANIZACIONES SOCIALES
“4. Sentado lo anterior y, además,
verificado que ha sido el cumplimiento de los presupuestos procesales para el
acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, entre otros, el
agotamiento de la vía administrativa y la presentación de la demanda dentro del
plazo legal; esta Sala determinará si, en el presente caso, el vicio de nulidad
relativa arriba precisado (incompetencia jerárquica del Jefe del Departamento
Nacional de Organizaciones Sociales para emitir el acto cuestionado),
efectivamente concurre.
i. La competencia es la capacidad de
actuación dada por ley a un órgano administrativo, estableciendo por ella la
extensión de sus límites para adoptar decisiones o ejecutar actuaciones
materiales. De ahí que esta investidura legal sea considerada como la expresión
máxima del principio de legalidad y como una garantía para los particulares de
que los funcionarios públicos actuarán, solamente, de acuerdo a las facultades
concedidas con anterioridad.
Se
reconocen, en principio, tres clases de competencia administrativa: (a)
material, que se refiere al ámbito objetivo de actuación, verbigracia: turismo,
deporte, telecomunicaciones, entre otras; (b) jerárquica, que viene dada por el
rango superior o inferior de los funcionarios que la ejercen; y, (c)
territorial, que se manifiesta en la aplicación de la actividad administrativa
en una determinada circunscripción.
Es
importante acotar que la competencia del órgano administrativo se instituye
como una premisa necesaria de validez que, en principio, es improrrogable.
Ahora
bien, tal como se destacó en párrafos precedentes, mientras la incompetencia
material y territorial es constituyente de un vicio de nulidad radical, es
decir, insubsanable y requiere la eliminación del acto contrario a derecho; la
incompetencia jerárquica, por su parte, solo determina la anulabilidad o
nulidad relativa del acto administrativo, ello, en atención a que el superior
jerárquico puede subsanar el vicio y convalidar el acto dictado por el inferior
incompetente conservando, de esta manera, el acto administrativo y sus efectos
jurídicos.
ii. En
la dinámica que resulta de la redistribución de competencias o de la
reorganización de la estructura administrativa, se pone de manifiesto la figura
de la delegación de competencias,
mediante la cual se confiere el ejercicio de una potestad a un órgano
jerárquicamente subordinado, con el objeto de mejorar la eficacia y descargar
de trabajo a los órganos superiores.
Pues
bien, por la delegación de competencia, el órgano delegante ya no puede ejercer
la potestad de la que es titular. Sin embargo, los actos administrativos
dictados en virtud de la delegación no se atribuyen al órgano que los dicta,
sino que se imputan al órgano delegante, ello, en virtud que el titular de la
competencia sigue siendo el superior jerárquico de aquel, a quien se le
atribuyen los efectos derivados de la actuación administrativa.
Cabe
mencionar que, para la organización administrativa centralizada de nuestro
país, el órgano titular de una competencia ha de estar habilitado, por norma
expresa, para delegar la potestad encomendada, ha de indicarse expresamente
esta circunstancia en el acuerdo de delegación y publicarse en el Diario
Oficial. Por su parte, el funcionario delegatario debe relacionar en las
actuaciones administrativas que ejecute, la calidad por la que actúa y debe
insertar los datos relevantes de la respectiva publicación en el Diario Oficial
(artículo 68 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo).
iii. La anterior teorización resulta importante para el
presente caso pues, tal como se relacionó supra,
el artículo 22 de la LOFSTPS otorga a la Dirección General de Trabajo del
Ministerio de Trabajo y Previsión Social, la competencia para inscribir o
registrar las actividades concernientes a las organizaciones sindicales.
Así, la actividad administrativa de inscribir una nómina de
junta directiva sindical corresponde, originalmente y por ley, a dicha
dirección, específicamente a su Director, y no al Jefe del Departamento
Nacional de Organizaciones Sociales.”
LOS ACTOS QUE SE EMITAN
POR ACUERDO DE DELEGACIÓN HAN DE SER SUSCRITOS POR EL ÓRGANO DELEGATARIO; DE NO EXISTIR ACUERDO DE DELEGACIÓN, LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS DEBERÁN SER SUSCRITOS POR EL ÓRGANO TITULAR DE LA
COMPETENCIA
“La Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo
y Previsión Social es la autorizada y obligada de recibir y tramitar todas las solicitudes de inscripción, ciñéndose a
verificar que las mismas cumplan con los requisitos establecidos en el Código
de Trabajo y en los estatutos de los entes sindicales respectivos.
Lo
afirmado no implica que la Dirección General de Trabajo no pueda valerse de
órganos administrativos adscritos al referido ministerio y de rango inferior
(verbigracia, el Jefe del Departamento Nacional de Organizaciones Sociales),
para tramitar y diligenciar los procedimientos administrativos con el objeto de
optimizar los recursos y mejorar el desempeño de la potestad encomendada.
Ahora, es importante puntualizar que los actos que se
emitan por acuerdo de delegación han de ser suscritos por el órgano
delegatario; empero, de no existir dicho acuerdo, los actos administrativos que
decidan la situación jurídica de los administrados deberán ser suscritos por el
órgano titular de la competencia.”
SI LA AUTORIDAD DEMANDADA NO
ACREDITA, QUE CONTABA CON HABILITACIÓN LEGAL PARA EMITIR EL ACTO
ADMINISTRATIVO DE INSCRIPCIÓN DE UNA JUNTA DIRECTIVA SINDICAL, EL ACTO
CONLLEVA NULIDAD RELATIVA, POR VIOLACIÓN A PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD
JURÍDICA
“iv. En
lo que importa al presente proceso, la resolución de las nueve horas cuarenta y
cinco minutos del diecisiete de enero de dos mil catorce, mediante la cual se:
«(…) INSCRIB[IÓ] la nómina de la Junta Directiva General [del SUTC] la cual fue electa el día once de enero del
año dos mil catorce, para el ejercicio que inici[ó] el día veintiséis de enero del año dos mil catorce (…) y que [finalizó] el día veinticinco de enero del año dos mil
quince (…)» (folio 161); constituye un acto de inscripción sindical cuya
emisión, tal como se ha concluido anteriormente, corresponde a la Dirección
General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
No
obstante, la referida resolución ha sido suscrita por el Jefe del Departamento
Nacional de Organizaciones Sociales, un inferior jerárquico de la Dirección
General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
En
consecuencia, la autoridad demandada no se encontraba habilitada, de origen,
para inscribir la nómina de la Junta Directiva General del SUTC, tal como lo ha
sostenido la parte actora.
Esta Sala precisa puntualizar que,
en la demanda, la parte actora ha sido categórica en sostener que el Jefe del
Departamento Nacional de Organizaciones Sociales «actúo [con] base al ejercicio
de un poder no atribuido previamente por ley» (folio 06 vuelto) y «sin una atribución legal previa de
potestades» (folio 15 frente).
Frente a tal afirmación, debe
destacarse que la autoridad demandada no ha acreditado ante esta Sala, con elementos de prueba idóneos, que en efecto contaba
con la
habilitación legal para emitir el acto administrativo de inscripción de una
junta directiva sindical. En otro sentido, ni siquiera ha
intentado acreditar una legítima actuación con la presentación de un acto o
acuerdo de delegación, a tal fin.
Al respecto, el artículo 321 del Código Procesal Civil y Mercantil —de
aplicación supletoria al presente caso por disposición del artículo 53 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa—, establece que “La carga de la prueba es exclusiva de las
partes”.
En este punto debe señalarse que el argumento de la parte actora se afinca
en la inexistencia de habilitación legal de la autoridad demandada para emitir
el acto impugnado, argumento que se corrobora con la verificación de la norma
sectorial que atribuye la competencia respectiva, es decir, el artículo 22
de la LOFSTPS que establece: «Son
funciones de la Dirección General de Trabajo: (…) b) Facilitar la constitución
de organizaciones sindicales y cumplir con las funciones que el Código de
Trabajo y demás leyes le señalan en cuanto a su régimen y registro (…)»
(el subrayado es propio).
Frente a tal determinación, la
autoridad demandada (el Jefe del Departamento Nacional de Organizaciones
Sociales) no proporcionó, en esta sede judicial, prueba documental alguna de la
habilitación para emitir el acto administrativo de inscripción de junta
directiva del SUTC, verbigracia, un acuerdo de delegación.
Así mismo, esta Sala ha examinado el
expediente administrativo del caso y no se advierte en el mismo un acuerdo de
delegación de potestades ni un acto administrativo mediante el cual se haya
convalidado la actuación ejecutada por el referido Jefe del Departamento Nacional
de Organizaciones Sociales.