DERECHO DE DEFENSA
GENERALIDADES
DE LA PRUEBA
“a) Prueba -en sentido estricto-puede entenderse como aquel conjunto de razones o motivos, que sirven
de fundamento para llevar la certeza sobre hechos que son investigados; es decir,
en su acepción técnica hace referencia: «[a]
la actividad desplegada en un procedimiento que tiene por finalidad llevar al ánimo
de la autoridad decisoria la convicción de certeza sobre un hecho determinado»
[Garberí Llobregat, José y Buitrón Ramírez Guadalupe. El procedimiento administrativo sancionador, volumen I. cuarta edición
ampliada y actualizada. Valencia. Editorial Tirant lo Blanch, p. 279, 2001].
El concepto de prueba puede significar lo
que se quiere probar (objeto), la actividad destinada a ello (actividad
probatoria), el procedimiento fijado por la ley para introducir la prueba
en el proceso: testimonio, informes (medio de prueba) el dato capaz de contribuir
al descubrimiento de la verdad (elemento de prueba); y el resultado conviccional
de su valoración.
En el
tema probatorio se debe tomar en consideración su conducencia, que se traduce en la idoneidad legal que tiene una prueba
para demostrar determinado hecho; su pertinencia
que implica la prueba tenga una relación directa con el hecho investigado o el hecho
que se pretende demostrar; y su utilidad,
que hace referencia a que con la prueba analizada pueda establecerse un hecho
materia de controversia que aún no se encuentra demostrada con otra prueba.
Cabe destacar además, que en materia administrativa sancionadora,
en relación a los medios de prueba, éstos no presentan un “peso” o
“valor” predeterminado, sino más bien
deben de valorarse en su conjunto con base
en las reglas de la sana crítica, sistema de apreciación probatoria que deviene
de la aplicación de las reglas del pensamiento humano.”
EL TENER
OTRA AUDIENCIA, ES UNA JUSTIFICANTE PARA REPROGRAMAR LA AUDIENCIA, EL NO HABERLO
MANIFESTADO INMEDIATAMENTE A LA ADMINISTRACIÓN, VUELVE INSOSTENIBLE SU
ARGUMENTO Y EN CONSECUENCIA NO SE VERIFICA LA VULNERACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA
“b) El demandante en este punto advierte que la Administración Pública:
(i) rechazó ilegalmente la prueba testimonial,
al no haberse reprogramado su recepción; y (ii)
rechazó indebidamente la prueba ofrecida en el procedimiento sancionador, consistente
en: pericial, inspección; e, informes. De este modo, para verificar la presunta
violación alegada, se torna necesario identificar cuáles han sido los argumentos
de la autoridad demandada para excluir de valoración los medios de prueba sugeridos
por el impetrante y su consecuencia jurídica; para ello, se desarrollan los argumentos
de esta Sala conforme al orden lógico expuesto supra.
(i) Prueba testimonial. La parte actora solicitó que se tuviera por
justificada su inasistencia al señalamiento realizado para recibir las deposiciones
de los testigos ofrecidos.
Al respecto,
la autoridad demandada, para fundamentar el rechazo de la justificación, expuso:
«… se le aclara al señor Lizandro Humberto
Quintanilla Navarro, en la calidad que actúa, que la audiencia programada para las
ocho horas del día doce de junio del presente año, para recibir las declaraciones
de los testigos de descargo por él propuestos, se llevó a cabo sin su comparecencia,
y siendo que la justa causa no fue alegada desde el momento que se configuró dicho
impedimento, sino posteriormente al levantamiento de la referida acta…».
Respecto
al tema probatorio, la LRDTDPP da un plazo perentorio para la presentación de la
prueba, así en el artículo 19-B, indica: «[l]a
dirección con base a [sic] denuncia recibida
o de oficio, iniciará el informativo correspondiente, dando audiencia al presunto
infractor por el término de ocho días hábiles; en dicho término se deberá presentar
las pruebas que obren a su favor…».
En este
orden, se colige que la ley permite que los administrados como parte de su derecho
de defensa, puedan presentar los medios de prueba que les favorezcan, en un plazo
que no puede ser mayor de ocho días, de tal suerte, que la administración por medio
de auto del siete de junio de dos mil doce, admitió y señaló audiencia de recepción
de la prueba testimonial para las ocho horas del día doce de junio de dos mil doce,
siendo notificada dicha resolución al apoderado legal de Tropigas, a las catorce
horas cuarenta y cinco minutos del ocho de junio de dos mil doce, sin embargo, llegada
la hora y día señalado, no compareció el apoderado de Tropigas, ni los testigos
citados, aduciendo mediante escrito presentado a las diez horas treinta y dos minutos
del día doce de junio de dos mil doce, [es decir, después de la hora a la que se
le había citado para celebrar la audiencia] que se tuviera por justificada su inasistencia
y solicitó se reprogramara la audiencia de conformidad al artículo 201 del Código
Procesal Civil y Mercantil. No obstante, tal como se mencionó en párrafos precedentes
dicha solicitud fue declarada sin lugar por parte de la administración pública.
En el caso
de mérito, la autoridad demandada señaló que pese a haberse admitido la prueba testimonial,
y programar una audiencia para la declaración de los testigos, éstos no se presentaron
a la audiencia, sin brindar el apoderado una justificación a tal situación. Esta
Sala advierte que el apoderado legal de Tropigas, fue notificado el día ocho de
junio de dos mil doce del señalamiento realizado por la Administración, por lo cual,
tuvo la oportunidad real de solicitar la reprogramación previo a que se realizara
la diligencia y no con posterioridad a la celebración de la misma.
El apoderado
a las diez horas y treinta y dos minutos del doce de junio de dos mil doce, manifestó
ante la Administración pública que no asistió a la celebración de la audiencia de
testigos programada, porque tenía un impedimento, ya que ese mismo día tenía audiencia
de sentencia en el Juzgado Tercero de Familia, sin presentar con antelación a la
celebración de la audiencia de testigos documento por medio del cual comprobara
tal circunstancia, sino que fue hasta las catorce horas y veinticinco minutos que
presentó escrito, en el cual argumentó nuevamente que no asistió a la realización
de la audiencia de testigos por tener «…otro
compromiso judicial señalado con mucha antelación…», anexando únicamente certificación
notarial del acta que se levantó en el Juzgado Tercero de Familia (folio 33 del
expediente administrativo), en la cual consta que dicha audiencia de sentencia no
se realizó. En esta inteligencia es oportuno señalar que el artículo 202 del Código
Procesal Civil y Mercantil, establece que: «[l]a
imposibilidad se comunicará de inmediato al tribunal, justificando debidamente
las razones en que consista(…) [c]uando la causa de la solicitud de nuevo señalamiento
sea la coincidencia de audiencias de uno de los abogados, tendrá preferencia (…)
la del señalamiento más antiguo. Si los dos señalamientos tuvieran la misma fecha,
se suspenderá la audiencia correspondiente al procedimiento más reciente». De
lo acaecido en sede administrativa, esta Sala verifica que si bien, el haber tenido otra audiencia el mismo
día y en horas de la mañana, hubiese significado una situación justificante para
reprogramar la audiencia, el hecho que el apoderado no lo hubiera manifestado inmediatamente
a la Administración, vuelve insostenible su argumento, y en consecuencia no se verifica
la vulneración al derecho de defensa en los términos
alegados.”
EN
CASO QUE LA PERICIA DE LAS BASCULAS SE DETERMINARA QUE NO ESTÁN DEBIDAMENTE
CALIBRADAS Y AFERIDAS, NO IMPLICARÍA QUE SU ESTADO DE FUNCIONAMIENTO ERA
DEFICIENTE AL MOMENTO DE LA DILIGENCIA DE INSPECCIÓN COMO PARA DESVIRTUAR LA
INFRACCIÓN
“(ii) En atención a la prueba pericial, cabe puntualizar
que la actora sostiene que la misma, se le rechazo indebidamente , junto con la
inspección y la solicitud de informes al CONACYT, para comprobar que las basculas
utilizadas estaban debidamente aferidas y calibradas, al verificar en el expediente
administrativo, consta en el folio 24, que la autoridad demandada omitió pronunciarse
sobre la admisión o rechazo de dichas pruebas, lo cual confirma en la emisión del
primero de los actos impugnados, tal como consta a folios 61 vuelto, advirtiendo
esta Sala que tal actuación constituye un yerro procedimental por parte de la Administración,
puesto que, en atención al debido proceso y al principio de congruencia, está en
la obligación de resolver sobre la aportación de prueba, ya sea admitiendo o rechazando
ésta; y que dicha resolución esté debidamente motivada; ante tal omisión, es pertinente
analizarlo que pretendía probar la actora con las pruebas ofrecidas y de las cuales
no hubo pronunciamiento, siendo la prueba pericial, inspección e informes.
La parte actora con la prueba pericial ofrecida
pretendía probar lo siguiente: (a) establecer que dichas básculas
en las fechas respectivas en que fueron efectuadas las inspecciones, no estaban
calibradas ni aferidas; (b) establecer que dichas básculas
pueden tener márgenes de error y con base a qué criterios se establecen, y (c)establecer
cuál es el procedimiento para aferir, calibrar y certificar cada una de esas básculas,
a fin que se vuelvan precisas y confiables.
Respecto
de las letras b, y c, el hecho de establecer el proceso de calibración y aferación
de las básculas, y los márgenes de error que puedan tener, nada aportan de cara
a controvertir la infracción; además, con lo referido en la letra c, sería irracional
determinar que las básculas no estaban en buen funcionamiento, cuando la pericia
se realizará en un momento posterior a la inspección que se cuestiona; en otras
palabras, pierde sentido proceder al peritaje de una báscula para establecer su
exactitud en una fecha en la que no se determinó la conducta ilícita, y es que,
aun cuando se hubiese autorizado el peritaje sobre dichas básculas (posteriormente),
en caso que en dicha diligencia se determinara que las mismas no están debidamente
calibradas y aferidas, ello no implicaría que su estado de funcionamiento era deficiente
al momento de la diligencia de inspección como para desvirtuar la infracción atribuida
al administrado.”
LOS MEDIOS DE PRUEBA NO ESTÁN DIRIGIDOS A
CONTROVERTIR LA INFRACCIÓN ATRIBUIDA; NO DESVIRTÚAN EL INCUMPLIMIENTO DEL PESO
DE LOS CILINDROS DE GAS LICUADO DE PETRÓLEO; NO TRASCIENDE A LA AFECTACIÓN MATERIAL DEL DERECHO DE DEFENSA
“Además,
respecto de este punto cabe agregar lo siguiente: como ya se indicó en párrafos
que preceden en el expediente administrativo se agregaron las certificaciones expedidas
por el CONACYT, institución encargada de la calibración y aferación de las básculas
utilizadas en las inspecciones donde se determinaron los hallazgos de incumplimiento
del peso de los cilindros de gas licuado de petróleo, ello implica que las mismas
estaban previamente calibradas y aferidas.
Aunado
a lo anterior, también es necesario verificar lo sucedido en las diversas inspecciones,
ello con el objetivo de identificar cuáles fueron las variaciones en cada inspección,
y si éstas son tendientes en su mayoría a establecer el incumplimiento del peso,
como para dudar de la calibración y aferación de las básculas. En este punto cabe
señalar que según el acuerdo 1020 del órgano ejecutivo en el ramo de economía del
diez de noviembre de dos mil ocho, las variaciones máximas permitidas para los cilindros
de gas licuado de petróleo en la presentación de veinticinco libras son de 170 gramos,
equivalentes a 0.37 libras.
De este
modo, en la primera inspección realizada
el veinticinco de noviembre de dos mil diez, en la planta de Usulután, propiedad
de Tropigas, se tomó como muestra treinta y dos cilindros; de ese universo dieciocho
cilindros contenían lo permitido, seis con sobrepeso (que no es ilegal), y ocho
incumplieron el peso mínimo permitido según las variaciones máximas emitidas por
el Ministerio de Economía.
Por su
parte, en la segunda inspección realizada
el veintinueve de noviembre de dos mil diez, en la distribuidora Hebrón, se tomó
como muestra treinta y dos cilindros, de ese universo ocho cilindros contenían lo
permitido, tres con sobrepeso (que no es ilegal), y veintiuno incumplieron
el peso mínimo permitido según las variaciones máximas emitidas por el Ministerio
de Economía.
En la tercera inspección realizada el trece de
diciembre de dos mil diez, en la planta de Usulután, propiedad de Tropigas, se tomó
como muestra treinta y dos cilindros, de ese universo nueve cilindros contenían
lo permitido, y veintitrés incumplieron el peso mínimo permitido según las
variaciones máximas emitidas por el Ministerio de Economía.
Lo anterior
es importante destacarlo, pues al verificar las certificaciones extendidas por el
CONACYT, la fecha de medición de las básculas datan del diez de julio y diez de
agosto de dos mil diez, tres meses antes de llevar a cabo las inspecciones, las
cuales además fueron realizadas en un período de 19 días; es decir, en un lapso
corto después de emitidas las certificaciones.
En suma,
conforme a los anteriores razonamientos esta Sala considera que con las certificaciones
emitidas por el CONACYT y los acontecimientos de cada inspección, puede establecerse
la calibración y aferación de las básculas utilizadas para la determinación de los
hallazgos del incumplimiento de las variaciones máximas permitidas en el caso en
concreto, por lo que no era necesaria la pericia solicitada por el demandante.
(iii)Asimismo, la parte actora solicitó como prueba, inspeccionar las instalaciones
de Tropigas, con el objetivo de constatar que el procedimiento de llenado de los cilindros
y establecer el límite de responsabilidad una vez salen los cilindros de las plantas
de envasado. Con este tipo de diligencia lo único que puede comprobarse nuevamente,
es el proceso de producción (en forma general) y no el hallazgo sucedido en cuanto
al incumplimiento del peso permitido para los cilindros de gas licuado de petróleo;
es decir, esta inspección no es idónea para descartar la infracción atribuida, de
ahí que se considera que no existe vulneración al derecho de defensa de la demandante.
A su vez, el demandante requirió se librara oficio al departamento de metrología
del CONACYT, con el objetivo que informara si han emitido certificaciones a favor de esa Dirección Reguladora de Hidrocarburos y
Minas de ese Ministerio, de las básculas que utilizaron para medir y pesar cilindros
de GLP, en las fechas 25 y 29 de noviembre, y 13 de diciembre, todas de 2010, y
con cuanta periodicidad hacen las certificaciones.
En este
punto, se advierte que si bien es cierto, la autoridad demandada no se pronunció
sobre la admisión o rechazo de dicha prueba, de forma oficiosa la administración,
agregó al expediente administrativo (folios 43-48) las certificaciones de las básculas
utilizadas en las diversas inspecciones. Por ello, si bien se identifica una falencia
procesal en cuanto a la omisión -tal como se ha expuesto supra-, tal yerro no se traduce o trasciende a la restricción del derecho
de defensa del demandante, pues como ya se indicó, dichas certificaciones fueron
agregadas por la autoridad demandada.
De este modo, luego de examinar los medios de
prueba propuestos por la parte actora, y verificar sistemáticamente su pretensión
probatoria, se colige que éstos no están dirigidos a controvertir la infracción
atribuida; es decir, en nada abonan para desvirtuar el hallazgo de incumplimiento
del peso de los cilindros de gas licuado de petróleo; por lo que, tal omisión no trasciende a la afectación material
del derecho de defensa, pues haciendo un juicio de inclusión mental hipotética,
aun cuando la Administración Pública los hubiese valorado, los mismos no
modifican la hipótesis de infracción que se configuró en la decisión adoptada por
el Ministerio de Economía; de ahí que en el caso en concreto, no se verifica
la ilegalidad de los actos administrativos impugnados, por violación al derecho
de defensa.”
COMPONENTES DEL CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
“5. Finalmente, conviene recordar que el control
de legalidad comporta mucho más que la sola constatación de la normalidad del acto,
estableciendo su conformidad con relación al parámetro de control, que son las disposiciones
generales.
Por lo que «...la legalidad material de un acto administrativo se fiscaliza en un primer
plano con respecto a la conformidad con las leyes y los principios de derecho; en
un segundo plano, en cuanto a la conformidad del acto con la reserva de ley; en
un tercer plano, con respecto al ejercicio correcto de la potestad discrecional;
y en un cuarto plano, bajo los aspectos de la proporcionalidad.» [BLANKE, Hermann-Josef.
El principio de proporcionalidad en el Derecho
alemán, europeo y latinoamericano. Revista Circulo de Derecho Administrativo,
año 5, número 9, PUCP, Lima 2010, p. 343].
Entonces, se examinan como aspectos intrínsecos
del control de legalidad de un acto administrativo: (1) su concordancia con el sistema
jurídico más que estrictamente con la ley, de ahí que se contemple la concurrencia
de los valores y principios juridizados en la norma primaria y trasladados a las
normas legitimadas por ella; (2) su adecuación al plano jurídico determinado que
lo permite, a partir de la legalidad estricta reflejada en la norma ex ante, con
carácter de ley formal; (3) su sujeción a los límites fijados a la discrecionalidad
en tanto reconocida por la ley para evitar actos arbitrarios; y (4) el principio
de proporcionalidad, que se aborda infra.”
EN BASE AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
SE PARTE SIEMPRE DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA A FIN DE ELEGIR
LA QUE MEJOR SE ADECÚE NO SOLO AL TEXTO SINO A SUS VALORES PRINCIPIOS Y FINES
“Como fundamento de toda la legalidad se parte
siempre, del control de constitucionalidad de una norma, a fin de elegir, entre
las posibles, la que mejor se adecúe no solo al texto (la mera literalidad) de la
constitución sino a sus valores, principios y fines (un reconocimiento teleológico
y axiológico), en ese sentido, y atendiendo al principio iura novit curia (el juez conoce el derecho), es menester traer a colación la sentencia de inconstitucionalidad
175-2013 de las once horas del tres de febrero de dos mil dieciséis, mediante la
cual, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional los montos mínimos de
las sanciones descritas en el artículo 19 leras a), b) y c) de la LRDTDPP.
Al examinar la sentencia citada, advertimos
que la Sala de lo Constitucional consideró que el precepto antes mencionado violaba
el principio de proporcionalidad y razonabilidad en cuanto la idoneidad del quantum de la sanción específicamente respecto
de los mínimos descritos en el artículo 19 letras a), b) y c) de la LRDTDPP, mediante
el cual se afirmó que en la formulación de dicho artículo, el legislador actuó al
margen de lo razonable, aplicando el rango inferior o “piso” de la multa muy elevado,
sin tener argumentos técnicos para ello.
Así, indicó que «…[e]l principio de proporcionalidad sirve, por un lado, como límite a
la discrecionalidad de la actividad administrativa sancionatoria, procurando la
correspondencia y vinculación que debe existir entre las infracciones cometidas
y la gravedad o severidad de las sanciones impuestas por el ente competente; y,
por otro, como un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles
vulneraciones a derechos y garantías constitucionales siempre que la relación entre
el fin o fines perseguidos por el ente legisferante y la sanción tipificada como
medio para conseguirlo implique su sacrificio excesivo o innecesario, carente de
razonabilidad».”
LA SANCIÓN DEBE LLEVAR UN TEST DE
PROPORCIONALIDAD, EN BASE A GRAVEDAD Y CON CRITERIOS DE DOSIMETRIA PUNITIVA
“La Sala de lo Constitucional describe la importancia
del test de proporcionalidad y razonabilidad al cual el legislador se encuentra
obligado a considerar en la formulación de la ley, y especialmente en aquellas que
regulen sanciones, estableciendo un baremo de éstas, en atención a su gravedad y
con criterios de dosimetría punitiva; es decir, criterios dirigidos a los aplicadores
de las normas -autoridades administrativas, jueces- para graduar la sanción que
corresponda a cada caso, según la apreciación
conjunta de circunstancias objetivas y subjetivas.
El Tribunal Constitucional expone que algunos
de los criterios que deben ser considerados, en relación con la graduación o dosimetría
punitiva son: «(i)la intencionalidad de la
conducta constitutiva de la infracción, (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios
causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y
la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o
mediata perseguida con la imposición de la sanción».
En esta línea, manifestaron que el reconocimiento
de estos criterios de graduación sancionadora, confieren un margen de discrecionalidad
en los ámbitos normativos -creación de la norma- y aplicativos -realizada por autoridad
administrativa- de la potestad sancionadora; ahora, respecto a la primera categoría
aludida -normativa- indicaron que «…[t]rae
como consecuencia la aceptación de la práctica legislativa de establecer límites
mínimos y máximos en la cuantía de las sanciones -en caso de ser pecuniarias-, esto es, de pisos y techos sancionatorios como
parte de la técnica de dosimetría aludida lo cual permite flexibilidad en la graduación
de las sanciones según la severidad de la infracción cometida y evita la arbitrariedad
de la Administración en el ejercicio de dicha potestad, pues dejar en blanco los
límites sancionatorios implicaría una discrecionalidad irrestricta -a manera de
facultad omnímoda- que permitiría la imposición de sanciones según criterios de
oportunidad, sin sujeción a prescripciones legales».
De este modo, luego de esbozar aspectos concernientes
a la proporcionalidad y razonabilidad de las normas, en su proceso de creación y aplicación, la Sala de lo Constitucional advierte que el artículo 19
de la LRDTDPP, regula sanciones de índole pecuniaria, lo que implica un carácter
coercitivo sobre una parte de los bienes del sujeto sancionado, convirtiéndose en
una disposición que restringe derechos fundamentales de los administrados, y en
tanto ello es así, la finalidad del legislador debe estar justificada bajo parámetros
razonables desde un punto de vista constitucional.
Explicaron en la referida sentencia que: «[e]sto implica, por un lado, que los montos
mínimos de las multas reguladas en la disposición impugnada fueron establecidos
de forma arbitraria, es decir sin la justificación objetiva suficiente en relación
con la finalidad que les sirve de fundamento, en inobservancia al principio de razonabilidad;
y, por otro, que la medida en examen no cumple, en consecuencia, con el subprincipio
de idoneidad en atención al fin identificado, siendo desproporcionada la intervención
que conlleva en el derecho de propiedad -art. 2 inc. 1° Cn».
Concluyendo que: «…[e]n tanto que la deficiente razonabilidad de una norma incide en su proporcionalidad
-pues la relación entre una medida y un fin constitucionalmente relevante tiene
como presupuesto lógico que tal fin exista y, asimismo, que haya una razón que justifique
o fundamente la misma-, se concluye que
los montos mínimos sancionatorios que contempla el art. 19 inc. 1° letras a, b y
c LERDETDIPP vulneran efectivamente los arts. 2 inc. 1° y 246 inc. 1° Cn., por lo
cual es procedente declarar su inconstitucionalidad en esta sentencia»(resaltado
suplido).
Pero además, en el mismo pronunciamiento, el
tribunal constitucional indicó «en aras de la seguridad jurídica se aclara que la presente decisión no afectará en modo alguno las sanciones que
de forma previa a la misma hubieren sido impuestas a sujetos infractores por parte
del titular del Ministerio de Economía, de conformidad con la competencia que
le otorga el art. 19 inc. 1 LERDETDIPP, en relación a las infracciones menos graves,
graves y muy graves establecidas en el art. 18 de esa misma ley” (resaltado
suplido).
Al indicar lo anterior, este Tribunal interpreta
que dicha Sala hace referencia a situaciones jurídicas en estado de firmeza o consumadas,
que no admitan procesos para su revisión formal y no puedan ser modificadas por
la autoridad o tribunal competente; ello tiene sentido, en cuanto que el principio
de seguridad jurídica se
entiende, en razón a la certeza que el individuo posee de que su situación jurídica
no sea modificada más que por los procedimientos regulares y autoridades competentes,
ambos establecidos previamente.
En este mismo
sentido, la jurisprudencia
constitucional ha indicado que en supuestos en los cuales la situación jurídica
está consolidada, la misma no se vea afectada de modo alguno por las sentencias
de inconstitucionalidad, pues con ello, se vulnera el principio de seguridad jurídica,
así lo expone la Sala al referir: “[e]n esos términos y
en aras de la seguridad jurídica, las sentencias de inconstitucionalidad no afectan
las relaciones o las situaciones jurídicas que se consolidaron a raíz de la aplicación
o vigencia de las disposiciones impugnadas…”. “…[c]onsecuentemente, las situaciones
anteriores a la declaración de inconstitucionalidad solo resultarán afectadas por
esta última en la medida que aún sean susceptibles de decisión pública, administrativa
o judicial [Inconstitucionalidad
21-2004 del 21-X-2005].”
SANCIÓN,
INSTRUMENTO QUE FOMENTA LA INICIATIVA PRIVADA, MEDIO PARA ACRECENTAR LA RIQUEZA
NACIONAL, LA RESPUESTA QUE PROPONE ANTE CONDUCTAS QUE CAUSEN INFRACCIONES NO
DEBE SER DE MAGNITUD TAL QUE CAUSEN GRAVE DAÑO AL ACTOR ECONÓMICO ADMINISTRADO
“Por lo que, los actos
administrativos emitidos por el Ministerio de Economía, respecto a la imposición
de sanciones que regula el artículo 19 literales a), b) y c) de la LRDTDPP, de los cuales no
se haya ejercido ningún tipo de control por el administrado, ya sea en sede administrativa
o judicial, y que en consecuencia hayan adquirido estado de firmeza, no pueden verse
afectados por la sentencia de inconstitucionalidad; sin embargo, aquellos que aun
permitan la revisión -como en el presente caso-, debe ser adecuado según las directrices
expuestas por la Sala de lo Constitucional.
De este modo
y acorde lo expuesto en párrafos que anteceden, es necesario extraer los fundamentos
jurídicos de la sentencia de inconstitucionalidad 175-2013 y relacionarlos al caso
en concreto. Así, el contenido esencial de la sentencia referida
(como ya se indicó supra) estriba en que
de forma general, las sanciones mínimas descritas en el artículo 19 a), b) y c),
no cumplen con el test de razonabilidad y proporcionalidad, al considerarse que
los montos son muy elevados.
En este sentido, si los pisos sancionatorios
de esta disposición no son razonables ni proporcionales en su formulación legislativa
-según la Sala de lo Constitucional-
desde esta perspectiva este razonamiento implica o vincula a la Administración Pública
e incluso la misma autoridad judicial, la obligación de examinar cada caso en concreto
bajo parámetros de proporcionalidad que justifiquen la sanción que más se adecue
a la acción cometida por el infractor.
Por tanto, la sanción
es un instrumento con miras a fomentar la iniciativa privada como medio para acrecentar
la riqueza nacional, de manera que la respuesta que propone ante conductas que causen
infracciones no debe ser de magnitud tal que causen grave daño al actor económico
administrado dado que, en principio, el ente regulador no tiene como principal función la sanción, sino que recurre a ésta
como herramienta para lograr regular el mercado en aras de fomentar el desarrollo
económico, la utilización racional de los recursos, y la defensa de los intereses
de los productores y los consumidores, por ello no debe apartarse de la interpretación
teleológica de su uso.”
REQUISITOS PARA
CUANTIFICAR LA SANCIÓN IMPUESTA
“En ese orden de ideas, corresponderá a la
entidad sancionadora el realizar la debida ponderación de cara a imponer el quantum de la sanción que corresponde
a cada caso en concreto, en aras de desincentivar de manera efectiva, las malas
prácticas de comercio en el mercado de los productos del petróleo, con el objetivo
preciso de fomentar el desarrollo económico y no actuar en detrimento de este y
de los consumidores.
Para ello, se requiere de una expresa y manifiesta
motivación en la cual la autoridad explique -tomando como paradigma las exigencias
mencionadas en la sentencia de inconstitucionalidad a la cual se ha venido haciendo
referencia (i) la intencionalidad de la conducta constitutiva de la infracción,
o si al menos puede atribuirla al administrado por imprudencia o negligencia; (iii)
la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso,
obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado;
y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción.
El legislador ha ponderado en el artículo 19-A,
inciso cuarto LRDTDPP algunos parámetros que debe tomar en consideración la autoridad
para la individualización de las multas que regula la ley:
«Los
criterios para la individualización de la multa, así como para la determinación
del plazo de suspensión de la autorización, son los siguientes: a) el perjuicio
causado a los consumidores; b) el perjuicio causado al Estado, c) el nivel de ventas
del infractor; d) la concurrencia de dolo o culpa en la realización de la acción…».
«…[p]ara
la determinación del monto de ventas o entregas de producto a que se refiere el
literal c) del presente artículo, se tendrá como base las registradas en la contabilidad
correspondiente al establecimiento donde se cometió la infracción, llevada en el
ejercicio fiscal anterior a la fecha que se hubiese cometido la misma. En caso que
fuere posible acceder a la información contable, la misma será requerida a la Dirección
General de Impuestos Internos del Ministerio de Hacienda».
Al revisar los fundamentos del acto administrativo,
se observó que si bien la Administración Pública, desarrolló con claridad la forma
en que la sanción fue probada y la subsunción que se hace de los hechos en una figura
prohibida por el derecho administrativo y acreedora de una sanción; en cambio, no
se perfila el mismo análisis respecto a los criterios de individualización de la
cuantía de la multa, con los cuales justifique la sanción establecida a Tropigas.
La autoridad demandada no argumentó cómo y en que magnitud la actividad de incumplimiento
en el peso que se detalla en la presentación de cincuenta y dos cilindros de
gas licuado de petróleo (según el total de las tres inspecciones) de una muestra
de noventa y seis, ha ocasionado perjuicio a los consumidores o al Estado, el
nivel de ventas del infractor, ni la concurrencia de dolo o culpa en la realización
de la acción; ni ha tomado en consideración algún otro indicador que permita dilucidar
la lesividad de la contravención; en igual sentido ha omitido agregar datos referidos
a los ingresos de la administrada o algún otro parámetro que sirva como fundamento
para determinar hasta qué monto puede imponerse una sanción pecuniaria a la administrada
sin que ésta se desnaturalice al volverse demasiado onerosa o exigua y, por ende,
sobrepase o desnaturalice su función como herramienta de corrección del mercado.”
MOTIVACIÓN DE UN ACTO DE
AUTORIDAD, TIENE INJERENCIA EN DERECHOS FUNDAMENTALES A LOS CUALES PUEDE
RESTRINGIR ES UNA EXIGENCIA INELUDIBLE, CUYA AUSENCIA TRAE APAREJADA LA
ILEGALIDAD DEL ACTOR ADMINISTRATIVO
“En ausencia de ponderación a los extremos
de proporcionalidad -necesidad, mínima intervención y racionalidad- y de lesividad,
la única justificación que podría advertirse -o apenas indiciariamente- es que se
buscó limitar la intervención al mínimo legal; sin embargo, ante la total falta
de argumentos que justifiquen por qué la administración consideró que una cuantía
de un mil cien salarios mínimos era proporcional a algún daño causado o riesgo incurrido,
racional desde el punto de vista de los ingresos de la administrada, necesaria para
corregir alguna distorsión en el mercado de gas licuado se evidencia que el acto
administrativo originario mediante el cual se sancionó a Tropigas no está motivado respecto de la consecuencia
jurídica impuesta a la administrada.
La motivación de un acto de autoridad que tiene
injerencia en derechos fundamentales a los cuales puede restringir es una exigencia
ineludible, cuya ausencia trae aparejada la ilegalidad del acto administrativo,
por lo que, en el presente caso, atendiendo a que se motivó adecuadamente la existencia
de la infracción, pero no se fundó la cuantía de la sanción, debe estimarse que
la determinación de la infracción es un acto legal, no así el monto de la multa
impuesta, misma que no puede hacerse efectiva sin un previo análisis de proporcionalidad,
incluso, aunque la Administración Pública se haya decantado por la cuantía mínima
de la sanción.”
NO ES COMPETENTE LA SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO PARA CUANTIFICAR LA SANCIÓN, LA COMPETENCIA RECAE EN CONTROLAR
QUE EL MONTO IMPUESTO ESTE MOTIVADO CON CRITERIOS DE PROPORCIONALIDAD
“Empero, en el contexto del presente proceso
contencioso administrativo, se advierte que a esta Sala no le compete realizar el
ejercicio de adecuación utilizando los parámetros que permitan cuantificar idóneamente
cuál ha de ser la cuantía de la sanción, la competencia recae en controlar que el
monto impuesto esté motivado de forma tal que se evidencien los criterios de proporcionalidad
para fijar la multa; por lo que habiéndose comprobado la infracción, para corregir
el valladar advertido en el presente caso, deberá el Ministro de Economía fijar
un nuevo quantum de la sanción conforme a los criterios de proporcionalidad enunciados
en la sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional, y los establecidos en
el art. 19-A de la LRDTDPP.
En consecuencia, el efecto de esta sentencia, no puede ser otro, ya que la sanción, como tal, no ha sido declarada inconstitucional, como tampoco lo ha sido el quantum máximo, sino únicamente se ha establecido que el legislador se decantó por un monto mínimo sin expresar ninguna valoración que permitiese confrontar su racionalidad objetiva -de carácter general-; asimismo debe tenerse en cuenta que al examinar un caso en particular, la sanción que, en abstracto, pudiere parecer desproporcionada, en cambio en el contexto de un caso específico pudiere resultar adecuada, de ahí que sea la administración pública la única facultada para cuantificar una sanción pecuniaria, dentro de los parámetros constitucionales y legales, acá desarrollados.
Ahora bien, cabe aclarar que conforme al límite derivado de la prohibición de la reformatio in peius o reformar en perjuicio, en el presente caso, la cuantía de la multa, sólo podrá ser igual o menor a la impuesta inicialmente por la autoridad demandada.”