LEY ESPECIAL PARA LA CONSTITUCIÓN DEL FONDO SOLIDARIO PARA LA SALUD
PROCESO
DE FORMACIÓN DE LEY
“1. El proceso de formación de una ley es concebido como un
conjunto de trámites que han de seguirse a fin de que un texto determinado
adquiera jurídicamente fuerza obligatoria de ley; es decir, una escalonada
serie de requisitos que han de irse cumpliendo para que, como garantías de
reflexión y debate, se adopte una decisión determinada. Cuando un proyecto de
ley es aprobado, la Asamblea Legislativa debe remitirlo al Presidente de la
República en un período no mayor a 10 días hábiles para que lo sancione y
publique (art. 135 inc. Cn.), pero puede ocurrir que este tenga objeciones al
proyecto aprobado. Así, podrá ocurrir que se le hagan observaciones o que sea
vetado (art. 137 incs. 1° y 3° Cn.). Sobre este punto, véase sentencia de 23 de
enero de 2019, controversia 1-
VETO
PRESIDENCIAL
“El veto es un medio constitucional puesto a disposición
del Presidente de la República para rechazar un proyecto de ley discutido y
aprobado por la Asamblea Legislativa. Puede obedecer a razones de
inconstitucionalidad o a una mera inconveniencia (resolución de inadmisibilidad
de 19 de febrero de 2010, amparo 23-2010 y sentencia de 21 de diciembre de
2007, inconstitucionalidad 15-2003). El veto por inconveniencia refleja razones
de índole política, económica, social o cualquier otra que no sea la
incompatibilidad del proyecto de ley con la Constitución. En cambio, el veto
por inconstitucionalidad presupone una infracción a la Constitución por parte
del proyecto de ley.”
ASAMBLEA
LEGISLATIVA PUEDE SUPERAR LAS OBSERVACIONES Y EL VETO, YA SEA QUE OBEDEZCA A
RAZONES DE INCONVENIENCIA O INCONSTITUCIONALIDAD
“La Asamblea Legislativa puede superar las observaciones y
el veto, con independencia de si este último es por razones de inconveniencia o
por razones de inconstitucionalidad. Sin embargo, lo que sigue a ello difiere
en cada supuesto (controversia 1-2018, precitada).
Cuando hay observaciones, basta con que dicha autoridad
resuelva “lo que crea conveniente” por mayoría simple (art. 137 inc. 3° en
relación con el art. 123 inc. 2° Cn.). Si las observaciones se superan, este
órgano debe enviar el proyecto de ley al Presidente de la República, quien
deberá sancionado y mandarlo a publicar. Tratándose del veto por
inconveniencia, si la Asamblea Legislativa quiere superarlo, debe alcanzar un
acuerdo de ratificación con al menos dos tercios de los diputados electos. En
tal caso, el proyecto de ley tiene que enviarse al Presidente de la República y
este deberá sancionado y mandarlo a publicar (art. 137 inc. 2° Cn.).
Finalmente, el veto por inconstitucionalidad es el único veto susceptible de
crear una controversia constitucional, como la presente.
En este supuesto, la Asamblea Legislativa, para superar el
veto, debe ratificar el proyecto de ley con el mismo cuórum previsto para el
veto por inconveniencia -dos tercios de los diputados electos-. Pero, cuando lo
remita al Presidente de la República, este no está obligado a sancionarlo y
mandarlo a publicar, sino que, en principio, dentro de los 3 días hábiles
siguientes a su recepción, deberá elevar el caso ante esta sala para determinar
si el proyecto aprobado por la Asamblea Legislativa es constitucional o no.
El veto por inconveniencia y el veto por
inconstitucionalidad producen consecuencias distintas. Ello tiene sentido si se
considera que el primero es una exposición de razones no constitucionales, sino
políticas, sociales, económicas o de otra índole, por las que el Presidente de
la República se opone a la voluntad legislativa. Esto significa que no comparte
el acuerdo político alcanzado por la Asamblea Legislativa, demandándoles que
escuchen sus razones y reconsideren su decisión legislativa. El segundo es un
desacuerdo originado en las interpretaciones de la Constitución hechas por el
Presidente de la República y por Asamblea Legislativa (sentencia de 24 de septiembre
de 2003, controversia 1-2003).
La Sala de lo Constitucional no debe intervenir para zanjar
el debate abierto por el desacuerdo político que implica un veto por
inconveniencia, ya que obedece a razones extraconstitucionales, que impedirían
la aplicación de un parámetro normativo constitucional y que, si lo efectuara.,
desnaturalizaría la esencia del control atribuido a este tribunal, que difiere
del de orden político deliberativo intraorgánico -Asamblea Legislativa y
Presidente de la República-, precisamente por el parámetro usado para su
ejercicio -la Constitución-. Por ende, esta sala sí debe dirimir el desacuerdo
que se origina en un veto por inconstitucionalidad, ya que dicho veto se
fundamenta en un parámetro de control previsto en la Constitución, lo que lo
convierte en un control jurídico constitucional, materia en la que este
tribunal es el intérprete último (resolución de improcedencia de 27 de abril de
2011, inconstitucionalidad 1 6-2011).”
INTERPRETACIÓN
SOBRE CONTROVERSIA ESTABLECIDA EN LA CONSTITUCIÓN
“2. En la precitada jurisprudencia -controversia
1-2018- también se refirió que la Constitución, debido a su apertura
regulativa, contiene una serie de términos que exigen del intérprete un mayor
grado de deliberación. Esto se debe a que su rigidez exige que se usen
conceptos que puedan adaptarse a las circunstancias sociales que son, por
esencia, cambiantes, mutables y oscilantes, pero en todo adecuables al marco
constitucional. Sin embargo, a la vez, la Carta Magna se caracteriza por ser construcción
sintética, esto es, por no pretender la definición exhaustiva de las
instituciones jurídicas que regula, sino solo enunciarlas y establecer su
contenido o estructura fundamental -como también se apuntó en el considerando
precedente-. Este es el caso de la controversia constitucional, regulada
únicamente en dos disposiciones (arts. 137 y 138 Cn.) las cuales ya fueron
interpretadas en la reseñada controversia, en la cual ya se estableció lo
siguiente
A. Sobre el contenido
en el art. 137 inc. 1° Cn. se indicó que determina que “[c]uando el Presidente
de la República vetare un proyecto de ley, lo devolverá a la Asamblea dentro de
los ocho días hábiles siguientes al de su recibo, puntualizando las razones en
que funda su veto; si dentro del término expresado no lo devolviere se
tendrá por sancionado y lo publicará como ley” (itálicas propias del
tribunal). Esta disposición establece una presunción de acuerdo con la cual, en
caso de que el proyecto de ley no sea devuelto -hecho base-, se tiene por sancionado-
hecho presunto-. De ello surge la obligación del Presidente de mandarlo a
publicar. Pero la disposición guarda silencio sobre qué ocurriría en caso de
que, verificado el hecho base e inferido el presunto, el Presidente no cumpla
con tal obligación.
En ese sentido, también se señaló que la interpretación
sistemática implica atribuir un significado a una disposición tomando en cuenta
el contenido de otras o su contexto jurídico, evitando juicios aislados, dentro
de la relación dinámica en que estas se mueven entre sí en el ordenamiento
jurídico (sentencia de 24 de octubre de 2014, inconstitucionalidad 33-2012).
Así, mediante una interpretación sistemática de los arts. 137 fines. 1° y 30 y
139 Cn., se concluyó que el sujeto a quien corresponde la publicación del
proyecto de ley que no es vetado u observado en tiempo los ocho días hábiles
siguientes a su recibo es el Presidente de la República, quien deberá hacerlo
dentro de los 15 días hábiles siguientes a aquel en que venció el término
concedido por la Constitución para la devolución del proyecto observado o
vetado. Si no lo hiciere así dentro de dicho plazo, será el Presidente de la
Asamblea Legislativa quien deberá mandarlo a publicar en la forma prescrita por
el art. 139 Cn.
B. Según el art. 137
incs. 2° y 3° Cn., si se supera el veto por inconveniencia o las observaciones,
el Presidente de la República debe sancionarlo y mandarlo a publicar.
Nuevamente, el término y formas de publicación y los sujetos obligados a
hacerlo son los mencionados en el párrafo anterior. Ahora bien, ya se
estableció que hay una cuestión que no resulta clara al interpretar
literalmente la disposición mencionada, y es que no se prevé si el Presidente,
una vez recibido el proyecto de ley ratificado, puede vetarlo por inconstitucional
a pesar de que no lo hizo en la primera oportunidad de la que dispuso. La
respuesta es que no puede hacerlo, ya que, de admitirse la posibilidad de vetos
sucesivos, ello supondría a su vez admitir que las razones del veto sean
sucesivas, esto es, que se expongan una a la vez en distintas objeciones
presidenciales al proyecto de ley, y no en un solo acto. Ello entorpecería la
labor legislativa e incluso podría ser una medida usada para retrasar la
incorporación de normas al sistema de fuentes de Derecho.
Por tal razón, ya se estableció el criterio jurisprudencial
que señala la obligación del Presidente de la República de externar
simultáneamente, esto es, en un solo veto, las razones de inconveniencia e
inconstitucionalidad que lo fundamentan. Si se diera este supuesto de veto
mixto decir, uno justificado simultáneamente por razones de inconveniencia e
inconstitucionalidad-, la Sala de lo Constitucional únicamente deberá
pronunciarse con respecto al veto por razones de inconstitucionalidad, ya sea
por forma o contenido (art. 183 Cn.), porque sería el único sobre el que podría
advertir un parámetro de control previsto en la Constitución. Esto, porque es
necesario determinar previamente la competencia material de esta sala en
relación con los motivos del veto presidencial. Si estos obedecen a la
inconveniencia percibida por el presidente, no se cumplirían a cabalidad los
supuestos establecidos en el art. 138 Cn. y, por tanto, existiría imposibilidad
absoluta de pronunciarse sobre ellos (resolución de improcedencia de 18 de mayo
de 2004, controversia 1- 2004).
Si el proyecto es declarado constitucional, entonces se
debe seguir el trámite previsto en la parte final del art. 138 Cn.
C. El tercer punto del
art. 138 Cn. ya interpretado en la controversia 1-2018, es el propósito de la
devolución al Presidente de la República del proyecto cuyo veto por
inconstitucionalidad ha sido superado. Si el citado precepto expresa que en tal
situación “deberá el Presidente de la República dirigirse a la Corte Suprema de
Justicia [...]”, ello -en principio- significa que la Asamblea Legislativa, una
vez ratificado el proyecto de ley con la mayoría necesaria, debe enviar el
proyecto al Presidente para los efectos subsiguientes. Si el art. 138 Cn. se
hubiera interpretado de esta manera, la función del Presidente sería únicamente
la de fungir como un mero intermediario entre la Asamblea Legislativa y esta
sala, lo cual carece de sentido, porque, si la ratificación del proyecto velado
es condición suficiente para la generación de la controversia constitucional,
bastaría con que sea la Asamblea Legislativa la encargada de su remisión. Esta
es la - interpretación declarativa de la disposición, es decir, la que
corresponde al significado inmediato del texto.
Sin embargo, como se indicó en la controversia 1-2018, hay
razones suficientes para una interpretación más amplia de la disposición, que
extienda el significado que, en principio y según su texto, debe adjudicársele.
Entonces, el sentido que tendría la remisión al Presidente de la República del
proyecto de ley vetado -y ratificado por la Asamblea Legislativa- es permitirle
que reconsidere su veto y, sin elevar la controversia ante este tribunal, luego
de deliberarlo, opte por sancionar el proyecto de ley y mandarlo a publicar.
Los argumentos que respaldaron esta opción interpretativa y que la hicieron
preferible sobre la primera son:
a) Argumento pragmático. Según él, el constituyente y el
legislador no hacen previsiones inútiles o destinadas a ser ineficaces. Si se
usa esta idea para interpretar el enunciado apuntado, entonces el único sentido
racional y útil de esta remisión al Presidente de la República del proyecto
cuyo veto ha sido superado por parte de la Asamblea Legislativa, es brindarle
la posibilidad de reconsiderar su veto, máxime si se entiende que en el decreto
legislativo de ratificación pueden aducirse razones que justifiquen la
constitucionalidad del proyecto de ley que pueden ser sopesadas por él.
b) Principio de maximización interpretativa. Este es un
principio de ética normativa que sostiene que la interpretación de un texto
normativo debe ser deferente, de manera que se potencie una mayor racionalidad
y se evite volver nugatorio su contenido. Entre la opción primera y la segunda
de posibles sentidos del art. 138 Cn., la segunda es la única en la que el
Presidente de la. República puede tener una actividad auténticamente relevante
en el surgimiento de la controversia, ya que no sería solamente el encargado de
trasladar un expediente legislativo desde la Asamblea Legislativa a la Corte
Suprema de Justicia, .sino que podría llegar a evitar la judicialización de
la controversia al sancionar .y publicar el proyecto de ley ratificado.
c. Las reglas del constitucionalismo dialógico. En la
controversia 1-2018, efectivamente se estableció que esta vertiente del
constitucionalismo, propone soluciones institucionales que
resuelven estas posibles disputas en espacios de colaboración y cooperación,
las cuales pueden ser consideradas objeto de decisión, según el ámbito
constitucional en el que pudiese ser tenido en cuenta, conforme a la eficacia
de la Constitución. Así, se señaló que el precepto constitucional persigue brindar
la posibilidad de que el Presidente sancione y publique el proyecto
ratificado, sin que sea necesario que la Sala de lo Constitucional resuelva la
disputa.
d. Las reglas del discurso racional. Una de las reglas
fundamentales del discurso racional es que cada interlocutor debe estar
dispuesto a ceder en su posición cuando las razones del otro sean mejores -más razonables-
que las propias, pero ello sometido a las normas constitucionales, puesto que
el discurso como institución queda sometido a la supremacía de las normas
fundamentales. Cuando el Presidente de la República veta por inconstitucional
un proyecto de ley, aún no existe un auténtico discurso -entendido como un
diálogo ausente de coacción-, sino que este se entabla hasta que la Asamblea
Legislativa hace una valoración de los argumentos del veto. Ns hasta entonces
que el Presidente, como ente comunicacional, puede sopesar los argumentos
propios y ajenos y decidir que lo más adecuado es ceder en su postura, porque
la Asamblea Legislativa tiene mejores razones, o, en caso contrario, mantener
la suya, priorizando siempre el buen gobierno de la República, de acuerdo con
los imperativos constitucionales.
D. Finalmente, se
analizó otra hipótesis no prevista en el art. 138 Cn., consistente en que el
Presidente de la República, pese a que el veto por inconstitucionalidad se haya
superado, no se dirija a esta sala para que decida si el proyecto es
constitucional o no. En tal caso, será la Asamblea Legislativa quien deberá
remitir el expediente que en principio corresponde hacer al Presidente de la
República. Lo más razonable es sostener que la Asamblea Legislativa dispone del
mismo plazo que aquel para remitirlo a este tribunal, es decir, 3 días hábiles.
Esto porque no se puede paralizar la .función legislativa durante un margen
temporal excesivo, aun cuando se trate de un único proyecto de ley, pues así lo
exige la regularidad funcional de este órgano estatal. Estos 3 días hábiles
deben contarse a partir del siguiente a aquel en que venció el plazo del que
originalmente disponía el Presidente de la República, pues así se permite que
él cumpla con la obligación que, en principio, le corresponde. Para que lo
dicho sea operativo, el Presidente deberá informar en todo caso a la Asamblea
Legislativa de la remisión de la controversia, cuando ello proceda -que será
cuando no sancione y publique el proyecto ratificado-, y deberá entenderse que
la falta de informe equivale a la falta de remisión. En este último supuesto,
la Asamblea Legislativa estará habilitada para remitir la controversia
constitucional.”
CONSTITUCIÓN ESTABLECE UN CANAL, QUE ES LA
REMISIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA QUE LA CONTROVERSIA YA SURGIDA
PASE A SER CONOCIDA POR ESTA SALA, QUIEN TIENE LA ÚLTIMA PALABRA EN MATERIA
CONSTITUCIONAL
“Sobre este punto, es preciso
recordar que los diputados están obligados a “cumplir y hacer cumplir la
Constitución” (art. 235 Cn.), por lo que no pueden asumir el riesgo de que la
inacción del Presidente impida el ingreso al sistema de fuentes de Derecho de
un producto normativo sobre el que existen dudas acerca de su
constitucionalidad. Además, porque la controversia constitucional se produce en
el momento en que el proyecto vetado por inconstitucional es ratificado por la
Asamblea Legislativa y el Presidente disiente de las razones de la
ratificación. Un este caso es que la Constitución establece un canal -la
remisión del Presidente- para que la controversia ya surgida pase a ser
conocida por esta sala, quien tiene la última palabra en materia
constitucional, como se infiere de los arts. 11 inc. 2°, 138, 149 inc. 2°, 174,
183 y 247 Cn.”
LEY
DE PROCEDIMIENTOS CONSTITUCIONALES CARECE DE UNA REGULACIÓN SOBRE LA
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL
“
A. La Ley de
Procedimientos Constitucionales carece de una regulación sobre la controversia
constitucional. Esto es comprensible si se tiene en cuenta que dicha normativa
es anterior a la Constitución de 1983. En efecto, el art. 138 Cn. regula el
plazo dentro del cual el Presidente de la República debe dirigirse al tribunal
para que este tenga conocimiento de la existencia de la controversia; establece
las audiencias que debe otorgarse para oír las razones del Presidente de la
República y de la Asamblea Legislativa; y señala el plazo dentro del cual esta
sala debe decidir si el proyecto de ley es o no constitucional (véase la citada
controversia 1-2003).”
PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA Y ASAMBLEA LEGISLATIVA, DEBEN EXPONER LAS RAZONES
DEL VETO Y LAS DE LA RATIFICACIÓN DEL PROYECTO DE LEY
“Así, se ha concluido que tras la presentación del escrito
por medio del cual se genera la controversia, en aplicación directa del
referido art. 138 Cn., debe oírse al Presidente de la República y a la Asamblea
Legislativa, para que cada una de esas autoridades exponga las razones del velo
y las de la ratificación del proyecto de ley. Y, por último, luego de esas
audiencias, esta sala debe definir si el proyecto vetado es constitucional o
no.
Se ha establecido además que la Constitución no prevé un
plazo para las audiencias aludidas, por la que se ha hecho una aplicación
analógica del plazo indicado en el art. 7 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales. Así, el Presidente de la República y la Asamblea Legislativa
disponen de un plazo de 10 días hábiles para rendir su informe, que deberá ser
uno luego del otro, en el orden apuntado. La comparación entre el tiempo allí
regulado para el proceso de inconstitucionalidad con el que no lo está para el
proceso de controversia exige identificar una semejanza por lo menos en un
aspecto suficiente y relevante.
La analogía no depende del mayor número de semejanzas que
de diferencias, pues no se trata de una relación de “identidad” o
“casi-identidad”, como si se tratara exactamente del mismo caso o solución
normativa. El plazo de 10 días señalado en dicha disposición legal tiene por
finalidad que la autoridad emisora de la norma jurídica o acto normativo
prepare los argumentos que justifiquen su constitucionalidad. Se estableció ya
que algo semejante sucede en el proceso de controversia, en donde la audiencia
que debe conferírsele a la Asamblea Legislativa debe servir para que esta
argumente en favor de la ratificación del proyecto de ley, es decir, razones
que evidencien que el proyecto no es inconstitucional. De modo que en la
controversia también debe dársele a la Asamblea Legislativa el plazo de 10 días
hábiles para que evacue la audiencia. De ahí que, con fundamento en el
principio de igualdad procesal (art. 3 y 11 Cn.), según el cual las partes o
intervinientes de todo proceso jurisdiccional deben tener los mismos derechos,
obligaciones, cargas y posibilidades procesales, el Presidente de la República
también debe disponer del mismo plazo para evacuar su audiencia que a él se le
confiera.”
RAZONES
QUE PUEDEN ALEGARSE PARA SOSTENER QUE EL PROYECTO ES INCONSTITUCIONAL PUEDEN
SER TANTO POR VICIOS DE CONTENIDO COMO POR VICIOS DE FORMA
“B. Las razones que pueden alegarse para sostener
que el proyecto es inconstitucional pueden ser tanto por vicios de contenido
como por vicios de forma. En efecto, el art. 138 hace referencia expresa a que
el proyecto de ley sea considerado inconstitucional por el Presidente de la
República, pero guarda silencio en lo que respecta a las razones de tal
inconstitucionalidad. Sin embargo, también se ha indicado que una
interpretación sistemática inspirada en el principio de unidad de la Cn. que
tome como base el art. 183 Cn., que permite la declaratoria de
inconstitucionalidad por vicios de forma y contenido, hace concluir que ambas
clases de vicios son alegables en el veto presidencial que precede al proceso
de resolución de controversias constitucionales. Tales razones servirán para
delimitar el parámetro de control sobre el que este tribunal habrá de realizar
su análisis.”
RECHAZO
LIMINAR
“C. Es posible el rechazo liminar. Esta sala ya ha
afirmado que cuando se advierta que el Presidente de la República ha promovido
la controversia por razones que no son de índole constitucional, la solicitud
debe ser rechazada por falta de competencia material de este tribunal. Este
argumento es extensivo a la finalización anticipada: si se advierte que se ha
admitido indebidamente una solicitud de inicio del proceso de resolución de
controversia constitucional, es posible sobreseerlo.”
SENTENCIAS
CONSTITUCIONALES QUE SE PUEDEN PRONUNCIAR EN ESTE PROCESO, PUEDEN SER DE LA
MISMA TIPOLOGÍA QUE LAS QUE SE PRONUNCIAN EN EL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
“D. Las sentencias constitucionales que se pueden
pronunciar en este proceso pueden ser de la misma tipología que las que se
pronuncian en el proceso de inconstitucionalidad, ya que todas ellas pretenden,
a su manera, la defensa del orden constitucional y la protección del ámbito
competencial conferido a la Asamblea Legislativa. Por ejemplo, es posible que
se emitan sentencias interpretativas (como la del 20 de julio de 1999,
inconstitucionalidad 5-99), de inconstitucionalidad por omisión parcial (como
la del 15 de febrero de 2012, inconstitucionalidad 66-2005), manipulativas
(como la del 12 de julio de 2005, inconstitucionalidad 59-2003) o cualquier
otra que encaje dentro de las particularidades del control que se realiza en
una controversia constitucional. No debe perderse de vista que se trata de un
objeto de control que aún no es fuente de Derecho y que, por tanto, no forma
parte del ordenamiento jurídico (sentencia de 16 de diciembre de 2013,
inconstitucionalidad 7-2012).”
UNA
VEZ QUE SE HA PRONUNCIADO SENTENCIA, Y EN ELLA SE DECLARE QUE EL PROYECTO ES
CONSTITUCIONAL, EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEBERÁ SANCIONARLO Y PUBLICARLO
COMO LEY
“E. Una vez que se ha pronunciado sentencia, y en
ella se declare que el proyecto es constitucional, el Presidente de la
República deberá sancionarlo y publicarlo como ley (art. 138, parte final,
Cn.). En tal caso, en aplicación analógica del art. 137 inc. 1° Cn., la sanción
deberá realizarse dentro del plazo de 8 días hábiles siguientes a la
notificación de la sentencia, mientras que, por aplicación analógica del art.
139 Cn., dispondrá de 15 días hábiles siguientes a la sanción para publicarlo.
Si no lo sanciona, se aplicará la presunción del art. 137 inc. Cn., esto es,
que se tendrá por sancionado y deberá mandarlo a publicar en el plazo indicado.
Si a pesar de ello no lo manda a publicar, será el Presidente de la Asamblea
Legislativa quien deberá mandarlo a publicar en la forma prescrita por el art.
139 Cn.
Ya se indicó que se aplican por analogía las disposiciones
mencionadas y no la del art. 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales,
porque: (i) la disposición antes apuntada está referida a la publicación de la
sentencia y no a la del proyecto de ley, mientras que las disposiciones
constitucionales que se aplican por analogía sí se refieren a la publicación
del proyecto de ley. (ii) En las disposiciones constitucionales aplicadas por
analogía, se habla de sanción y publicación, y es el caso que la sanción es un
acto institucional que corresponde solamente al Presidente de la República, por
lo que solo él puede realizarlo -o, en su defecto, por su no realización se
aplica la presunción de sanción presidencial-; en cambio, la disposición de la
Ley de Procedimientos Constitucionales solo está referida a la publicación.”
PRINCIPIO
DE SEPARACIÓN E INDEPENDENCIA DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO
“VI. Principios de separación e independencia de los
órganos del Estado y de reserva de los Órganos Legislativo y Ejecutivo en
materia presupuestaria.
1. La jurisprudencia
constitucional ha señalado que para evitar los riesgos que conlleva el
monopolio del poder del Estado en una sola institución, la Constitución postula
la división de poderes como cláusula esencial de la organización estatal como
República. Se trata de un mecanismo organizativo que se caracteriza por asignar
atribuciones y competencias a diferentes órganos, para que estos se controlen
entre sí al ejercer el poder público. El gobierno limitado por normas; la
presencia de controles interorgánicos recíprocos; la efectividad de un sistema
de derechos fundamentales; el control judicial de legalidad; y el control de
constitucionalidad de las leyes, son todos elementos consustanciales al Estado
Constitucional y Democrático de Derecho (sentencia de 25 de agosto de 2010,
inconstitucionalidad 1-2010).
La reseñada jurisprudencia también se ha referido a la
división horizontal del poder. Esta supone que a cada órgano constitucional le
corresponda un complejo de competencias para verificar o participar en el
cumplimiento de determinadas funciones. Y dicho principio emana claramente del
art. 86 Cn., del que se desprende, en primer lugar, que el poder político es
uno solo; sin embargo, también queda claro que existen tres funciones estatales
básicas, encomendadas a tres órganos diferentes, los que deben prestarse
colaboración entre sí. En consecuencia, las funciones estatales no se conciben
como exclusivamente ligadas a un órgano del Estado, pues uno o varios órganos
pueden coparticipar en el desempeño de una misma función, pero respetando la
esencia de un autonomía. Del art. 86 Cn. también se infiere que es
constitucionalmente permitido que un órgano del Estado controle a otro y
viceversa, en el marco de sus respectivas competencias constitucionales. Se
trata de la idea del poder controlado por el poder que emana de la misma
Constitución.
Por último, se ha señalado que cada órgano del Estado está
investido de un conjunto de atribuciones asignadas por la Constitución y las
leyes para el cumplimiento de las funciones que jurídicamente le han sido
impuestas. Estas atribuciones le habilitan para actuar legítimamente en el
marco del Estado de Derecho, y lijan los límites en que debe ejercerse el poder
público. Ninguno de los órganos estatales puede desprenderse de las
atribuciones que la Constitución le ha asignado y conferirla a otro de dichos
órganos.”
ZONAS
DE RESERVA DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVO Y EJECUTIVO EN MATERIA PRESUPUESTARIA
“2. Sobre las “zonas de reserva” de los órganos
Legislativo y Ejecutivo en materia presupuestaria.
A. La zona de reserva
de ley.
La jurisprudencia constitucional ha determinado que, en
general, la zona de reserva de cada órgano comprende un margen de competencias
propias y exclusivas que no pueden ser interferidas por otro órgano. En
este marco, la técnica más conocida es la llamada “reserva de ley”, que
consiste en la obligatoriedad de que un aspecto constitucional sea regulado
mediante ley formal aprobada por la Asamblea Legislativa. Pero, además de este
tipo de reserva, puede encontrarse en el texto constitucional, explícita o
implícitamente, algunos ámbitos de actuación reservados, verbigracia, a las
municipalidad o a los Órganos Ejecutivo y Judicial (ej., sentencia de 18 de
abril de 2006, inconstitucionalidad 7-2005). Entonces, “si bien la Asamblea
Legislativa cuenta con una habilitación constitucional general para regular
cualquier ámbito jurídico, y es el ente con capacidad de producción normativa
por antonomasia, su actuación no puede desconocer el área de reserva de los
demás órganos constitucionales, ni soslayar las potestades normativas otorgadas
constitucionalmente a otros entes” (sentencia de 22 de mayo de 2013,
inconstitucionalidad 25-2009). En este marco, la producción normativa de la.
Asamblea Legislativa debe respetar para el ejercicio de un buen gobierno las
competencias de los restantes órganos, optimizando el marco de colaboración
institucional; así, en algunos espacios objeto de regulación, la iniciativa de
ley de los diputados de la Asamblea Legislativa encuentra la necesidad de
respetar otras competencias atribuidas por la Constitución a otro órgano de
Estado.
B. Tipos de normas de
naturaleza presupuestaria.
En materia presupuestaria existen distintos tipos de
normas: las que establecen lineamientos presupuestarios, las que instituyen
fondos especiales y las normas de la ley general de presupuesto del Estado.
Estas, en esencia, pueden distinguirse entre sí por el grado de especificidad
que muestran, y están sujetas a un ámbito de reserva diferenciado. Así:
a. Hay preceptos generales cuya finalidad es orientar el
diseño del presupuesto como tal. Se trata de lineamientos de duración
indeterminada que debe observar el Ejecutivo cada vez que ejerce su función de
planificación presupuestaria. Estos preceptos normativos pueden ser creados por
la Asamblea Legislativa sin la intervención del Órgano Ejecutivo, pues son
generales y abstractos; y su contenido, aunque incidirá en el ejercicio de la
potestad presupuestaria del Ejecutivo, no interfiere con ella, porque no
-tienen un alto grado de especificidad que impida las funciones de
planificación conferidas al Ejecutivo. Un ejemplo de este tipo de normas son
las contenidas en la Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de
las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social.
El art. 1 de dicha ley establece que “tiene por objeto
emitir normas que garanticen la sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo
de las finanzas públicas, y que contribuyan a la estabilidad macroeconómica del
país; lo cual se realizará a través del establecimiento de: (i) reglas fiscales
que establezcan límites al déficit y endeudamiento público, (ii) hacer
congruente el presupuesto con las metas establecidas en la presente Ley, (iii)
garantizar la asignación presupuestaria que corresponde a las áreas sociales, y
(iv) mayor transparencia y mejor rendición de cuentas”. Como puede apreciarse,
la finalidad de la ley es incidir y orientar las finanzas públicas, de manera
que revela un carácter presupuestario, pero desde un nivel general e
indeterminado.
En ese orden, la Asamblea Legislativa no se encuentra
vedada “en general -y esto es importante subrayarlo- a legislar en materia
financiera, tributaria u otras afines, las que podrían tener incidencia en la
preparación del presupuesto por parte del Ejecutivo” (inconstitucionalidad
7-2005, ya citada).
b. También hay otro tipo de disposiciones presupuestarias
que muestran un nivel de concreción mayor, por cuanto pueden delimitar un uso
dinerario orientado a la satisfacción de una necesidad pública. Estas también
pueden ser elaboradas y aprobadas por el Órgano Legislativo, es decir, pese a
su carácter presupuestario y a que muestran cierto grado de concreción, para su
génesis, en principio, se puede prescindir de la intervención del Ejecutivo.
Ejemplo de dicho tipo de normas son las que supone el art.
225 Cn., según el cual “cuando la ley lo autorice, el Estado, para la
consecución de sus fines, podrá separar bienes de la masa de la Hacienda
Pública o asignar recursos del Fondo General, para la constitución o incremento
de patrimonios especiales destinados a instituciones públicas”. .La
jurisprudencia constitucional ha señalado que dicho precepto regula “una
habilitación a la Asamblea Legislativa para aprobar leyes en las cuales se
afecten determinados recursos estatales para la creación de patrimonios
especiales, al servicio de alguna entidad pública, lo que necesariamente se
deberá ver reflejado en el anteproyecto de presupuesto del siguiente ejercicio
fiscal” (inconstitucionalidad 7-2005, precitada).
Si no fuera así, el art. 225 Cn. no tendría razón de ser,
porque si esos recursos especialmente afectados no se consignan en el
presupuesto general del Estado, el Ejecutivo carecería de la aprobación
legislativa para utilizarlos, exigida por el principio de universalidad (art.
227 inc. 1° Cn). Como antes se señalaba, el Consejo de Ministros tiene
iniciativa respecto de la Ley de Presupuesto (art. 167 ord. 3° Cn.), pero ello
no excluye la iniciativa de ley de la Asamblea Legislativa en materia
financiera en general. El art. 225 Cn. es una manifestación de esa
complementariedad. Y desde luego que cualquier ley relacionada con las finanzas
públicas tendrá incidencia en el proyecto de presupuesto que debe elaborar el
Ejecutivo (inconstitucionalidad 7-2005).
c. Finalmente, existe otro tipo de preceptos
presupuestarios: las normas presupuestarias específicas que conforman la ley de
presupuesto general del Estado. Estas delimitan el uso que debe hacerse de
fondos públicos concretos, respecto de una necesidad pública particularmente
aludida, en un período determinado. No orientan la función de planificación
presupuestaria, sino que se originan en el propio ejercicio de dicha función y
se sujetan al principio de especialidad. Estas son las disposiciones que
aparecen en la ley del presupuesto general del Estado que se emite para cada
año fiscal. Y son las normas presupuestarias por antonomasia.
Su régimen constitucional se identifica a partir de la
conjunción de varios preceptos constitucionales. El art. 131 ord. 8° Cn.
dispone que “corresponde a la Asamblea Legislativa: (...) Decretar el
Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Administración Pública, así como sus
reformas”. Entonces, dentro de la potestad genérica de legislar (art. 121 Cn.),
la Asamblea es la única autorizada para “aprobar” la ley que contiene el
presupuesto general del Estado. Pero en esta materia, la zona de reserva del
Legislativo no es exclusiva, sino que converge con la del Ejecutivo. Ello se
infiere de lo regulado en el art. 167 ord. 3° Cn.: “Corresponde al Consejo de
Ministros: (...) Elaborar el proyecto de presupuesto de ingresos y egresos y
presentarlo a la Asamblea Legislativa, por lo menos tres meses antes de que
inicie el nuevo ejercicio fiscal”.
Los dos artículos constitucionales citados han sido
interpretados conjuntamente por la jurisprudencia de esta sala en el sentido de
que la elaboración del presupuesto se divide en dos etapas encomendadas a dos
órganos diferentes: (i) la preparación del anteproyecto de la ley de
presupuesto, a cargo del Consejo de Ministros (integrante del Órgano Ejecutivo,
según el art. 150 Cn.), y (ii) la aprobación de dicha ley, a cargo de la
Asamblea Legislativa. Sobre este tipo de normas presupuestarias puede afirmarse
que no existe una zona de reserva exclusiva a favor de un órgano de Estado,
sino que le corresponde a dos de ellos en un marco de colaboración necesaria.
Las competencias concurrentes del Legislativo y Ejecutivo en la elaboración del
presupuesto del Estado, a su vez, se encuentran condicionadas por otras normas
de jerarquía constitucional (inconstitucionalidad 7-2005 -precitada- y, en
igual sentido, la sentencia de 4 de noviembre de 2011, inconstitucionalidad
15-2011).
En ese sentido, el ciclo presupuestario tiene a su base
tres principios: (i) separación de funciones entre el Órgano Legislativo y el
Órgano Ejecutivo; (ii) coordinación de ambos para desarrollar el ciclo
presupuestario; (iii) irrenunciabilidad de las competencias atribuidas a cada
uno en las distintas fases (inconstitucionalidad 7-2005). Este ciclo
presupuestario es predicable únicamente de la ley general de presupuesto del
Estado, pero -como ya se apuntó- no de todas las normas de índole
presupuestaria.
La ley de presupuesto general de cada ano define créditos
en concreto. Solo esta ley debe observar el principio de especialidad
presupuestaria, para posibilitar el control sobre el destino de los gastos, los
cuales deben ser fijados anticipadamente por las instituciones del sector
público de acuerdo con el principio de planificación (art. 167 ord. 3° y 227
Cn.). De tal forma, únicamente la ley de presupuesto general del Estado de cada
año fiscal tiene la función de “regular de modo preciso la cantidad y la
finalidad de los gastos públicos”. Por tal razón, a las leyes presupuestarias
les corresponde “autorizar la disponibilidad del gasto público y determinar
ciertas sumas de dinero a todos y cada uno de los sujetos estatales para el
cumplimiento de los fines previstos en la Constitución en el ejercicio del
gobierno en general; ningún ente público o privado puede recibir fondos
públicos que no hayan sido determinados previamente en la Ley de Presupuesto
(aspecto cuantitativo)” (sentencia de 27 de agosto de 2014,
inconstitucionalidad 9-2014).
Del mismo modo, solo en las leyes de presupuesto anual se
asignan las sumas de dinero y los rubros previamente tipificados a los que
pueden destinarse, “excluyéndose por ello su inversión en una finalidad
diferente a la establecida (aspecto cualitativo). Esta idea de la
especificación de la cuantía y de la Finalidad del presupuesto se fundamenta en
la necesidad de controlar la materialización del gasto público. Al prever con
claridad la necesidad en que se han de invertir los fondos asignados, la
especialidad del presupuesto es una herramienta útil y eficaz que permite
inquirir cualquier maniobra estatal tendente a desviar los .Fondos o modificar
los montos, los sujetos y los destinos establecidos” (inconstitucionalidad
9-2014, precitada).”
PRINCIPIOS
DE PLANIFICACIÓN Y EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO
“VII Los principios de planificación y equilibrio
presupuestario.
1. El principio de
planificación presupuestaria.
Esta sala ha reiterado que, en observancia del principio de
planificación presupuestaria, el presupuesto debe ser el instrumento normativo
que ordena el ciclo de ingresos y gastos del Estado, y debe concentrar y
condensar la totalidad de la actividad financiera pública. Asimismo, el
presupuesto implica la estimación de los ingresos y gastos que la
Administración Pública ha previsto para determinado período de tiempo, mediante
el cual se busca distribuir eficiente y equilibradamente los recursos del
Estado durante la implementación de las políticas públicas (ej.,
inconstitucionalidad 15-2011, ya referida).
Además, se ha dicho que como instrumento de planificación,
el presupuesto se entiende como un mecanismo del plan nacional de desarrollo,
cuya realización solo puede ser obtenida por la aplicación rigurosa de sistemas
claros de programación presupuestaria. De esta manera, la estrategia de la
planificación económica está indisolublemente vinculada con el presupuesto, ya
que este es el instrumento para el efectivo cumplimiento de los fines del
Estado. Por ello, sin un plan preconcebido que defina con precisión los
objetivos y estrategias de la acción estatal, no será factible exigir el
respeto a uno de los principios relevantes del Derecho Presupuestario: el principio
de transparencia.
Como regla general, la planificación implica determinar los
objetivos (representados por necesidades) y los medios con los cuales el Estado
pretende alcanzarlos. Además, dado que el presupuesto es un plan de corto
plazo -un ejercicio fiscal, art. 167 ord. 3° Cn.-, en él se deben
determinar las acciones específicas a las que se han de asignar los recursos
necesarios. En definitiva, debe ser un plan de trabajo que exprese, en términos
de metas, qué es lo que el Estado hará, razón por la cual puede afirmarse que
el presupuesto es la parte operativa de los planes del sector público.
2. El principio de
equilibrio presupuestario.
El art. 226 Cn. regula el principio del equilibrio
presupuestario y confiere su resguardo esencial al Órgano Ejecutivo. Por esa
razón, la Asamblea Legislativa tiene “la obligación de “[...] consultar con el
Consejo de Ministros cuando pretenda disminuir o rechazar los créditos que
otras entidades hayan solicitado por medio de los proyectos que remiten al Ministerio
de Hacienda” (inconstitucionalidad 15-2011, ya citada). Tal consulta les
permitirá a dichos funcionarios examinar si las necesidades que habían
identificado e incorporado en los proyectos de presupuestos pertinentes podrán
ser satisfechas. El equilibrio presupuestario, incluida su ejecución, es una
actividad que debe ser realizada en coordinación con el Órgano Ejecutivo en el
caso de la aprobación de leyes que afectan su contenido específico.”
PRESUPUESTO
GENERAL DEL ESTADO Y LA LEY QUE LO CONTIENE
“VIII. El presupuesto general del Estado y la ley
que lo contiene.
Cada año el presupuesto del Estado se consigna en la ley de
presupuesto general, que “se erige como el cuerpo normativo que regula la
actividad financiera pública, en concreto, los ingresos y gastos públicos. Sin
embargo, a pesar de que el marco normativo base del presupuesto adquiere el
rango de ley con la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, el Órgano
Ejecutivo es el encargado de su elaboración y ejecución. En este punto se pone
en evidencia la complejidad de la figura del presupuesto de un Estado, donde
cada órgano tiene definido su rol a desempeñar y sus decisiones se encuentran
estrechamente relacionadas, sin que puedan desligarse unas de otras. Es así que
de la actuación coordinada del Legislativo y el Ejecutivo surge el presupuesto
-que queda plasmado en la Ley General del Presupuesto de cada año-, lo que hace
posible su ejecución y posterior control” (sentencia de 24 de marzo de 2010,
inconstitucionalidad 1-2010).
En ese orden, se ha señalado que el sentido de la
coordinación de atribuciones entre el Legislativo y el Ejecutivo radica, por un
lado, en la posibilidad de que este último realice los actos jurídicos
necesarios en el marco de la organización presupuestaria de las políticas y
actividades públicas a desarrollarse en un determinado gobierno y, por otro
lado, en la intervención de la Asamblea Legislativa como un mecanismo de
legitimación y control democrático de la actividad financiera -partiendo de que
las potestades financieras del Ejecutivo no son absolutas-. La jurisprudencia
constitucional ha rechazado la aplicación de un criterio restrictivo respecto
a. la labor realizada por la Asamblea Legislativa en la elaboración del
presupuesto, que le limitase a autorizar el proyecto de gestión financiera
presentado por el Órgano Ejecutivo con la sola finalidad de darle la categoría
de ley formal. La “función legislativa no se reduce a ‘aprobar’ la propuesta
del Ejecutivo, pues esta solo es un proyecto de presupuesto a considerar. El
Ejecutivo propone una ley y el Legislativo la hace suya, la rechaza o la
modifica, teniendo como límites únicamente los plasmados en la Constitución”
(inconstitucionalidad 1-2010, precitada).
Si bien la Asamblea Legislativa no tiene la competencia de
elaborar la ley de presupuesto, sino la de analizar la propuesta presupuestaria
del Órgano Ejecutivo para cada año fiscal, lo cierto es que sí puede introducir
reglas concretas, modificar las que les son planteadas o eliminarlas en cada
ley general de presupuesto. Sin embargo, dicha potestad legislativa está
condicionada a la coexistencia con la potestad de planificación y dirección de
las finanzas públicas conferida al Órgano Ejecutivo, por lo que aquella solo
puede introducir reglas presupuestarias específicas en la ley presupuestaria de
cada año fiscal, y habrá de hacerlo hasta que haya recibido y valorado el
proyecto de ley proveniente del Ejecutivo. Por ello, para no impedir el
ejercicio de las atribuciones normativas atribuidas al Órgano Ejecutivo, la
Asamblea Legislativa no podrá crear normas con contenido presupuestario que
interfieran con la potestad de planificación presupuestaria concreta atribuida
al Ejecutivo, que se manifiesta en el proyecto de presupuesto presentado
anualmente para su aprobación y posterior ejecución, así como en los proyectos
de reformas.
En nuestro ordenamiento jurídico el presupuesto debe
considerarse un documento único e indivisible, que es emitido por la Asamblea
Legislativa en el ejercicio de sus competencias propias y que, por tanto, es
una ley con plenos efectos jurídicos. El presupuesto es una estimación de los
gastos previstos por la Administración Pública para determinado período de
tiempo; mediante la cual se busca distribuir eficientemente los recursos del Estado
durante la implementación de las políticas públicas.”
DISPOSICIÓN
IMPUGNADA ES CONSTITUCIONAL DEBIDO A QUE LA VALIDEZ DE LA RATIFICACIÓN DEL
DECRETO LEGISLATIVO NO DEPENDE DE QUE EN LOS CONSIDERANDOS DEL PROYECTO DE LEY
SE CONSIGNEN LOS MOTIVOS PARA TAL RATIFICACIÓN
“IX. Análisis de los motivos de inconstitucionalidad
planteados.
Sobre este alegato, se observa que, efectivamente, en la
citada sentencia este tribunal apuntó: “[...] máxime si se entiende que en el
decreto legislativo de ratificación deben aducirse razones que justifiquen la
constitucionalidad del proyecto de ley”. Nótese que el término “si” que aparece
en el enunciado transcrito es condicional, no afirmativo. Entonces, únicamente
se expresó que es asequible interpretar que en el decreto legislativo de
ratificación se consignen tales razones que justifiquen la constitucionalidad
del proyecto de ley vetado y que al sopesadas el presidente podría llegar a
evitar la judicialización de la controversia al sancionar y publicar el
proyecto de ley ratificado. Este es el quid de esta interpretación: el
presidente tiene la oportunidad de considerar las razones que la Asamblea
exprese para sustentar su ratificación, o reconsiderar las que tuvo al emitir
el decreto que crea la ley vetada, y que reitera -tácita o expresamente- con su
ratificación.
También, se advierte que en la mencionada controversia se
señaló que el art. art.138 Cn. persigue brindar la posibilidad al presidente
de sancionar y publicar el proyecto ratificado, sin que sea necesario que la
Sala de lo Constitucional resuelva la disputa, permitiendo que el Órgano
Ejecutivo y el Órgano Legislativo finalicen la controversia mediante un diálogo
que se produciría entre las razones del veto y las de la ratificación. Ahora
bien, esto implica que los diputados deben considerar las razones expuestas en
el veto presidencial y decidir si les resultan atendibles o si procederán a la
ratificación del decreto vetado. Pero, no supone que la validez de dicha
ratificación dependa de la exteriorización expresa de las razones concretas por
las cuales se procede a la ratificación.
Además, en la mencionada controversia se anotó que una de
las reglas fundamentales del discurso racional es que cada interlocutor debe
estar dispuesto a ceder en su posición cuando las razones del otro sean más
convincentes que las propias y que el auténtico discurso entre el
presidente y la Asamblea Legislativa se entabla hasta por los considerandos del
acuerdo de ratificación aprobado; y que en ese marco el Presidente puede
sopesar los argumentos propios y ajenos y decidir qué es lo más adecuado. Ahora
bien, de tal interpretación no se infiere la obligación de que en los
considerandos del decreto vetado se consignen las razones para ratificarlo.
Tampoco implica que de tal actividad dependa la validez de la ratificación
legislativa, pues la interpretación efectuada por este tribunal no persigue
establecer más requisitos de los configurados constitucionalmente, sino que busca
explicitar todas las posibilidades de actuación que tienen los órganos
fundamentales relacionados para finalizar la disputa suscitada sin llegar a la
incoación de una controversia constitucional
Finalmente, en la sentencia citada por el presidente -controversia
1-2018- claramente se sostuvo que la controversia constitucional se produce en
el momento en que el proyecto velado por inconstitucional es ratificado por la
Asamblea Legislativa y el presidente disiente de la ratificación.
Como puede verse, la interpretación efectuada por esta sala
en la sentencia invocada por el presidente (controversia 1-2018) señala sin
equívoco alguno que para que se configure la controversia constitucional
basta con la ratificación del proyecto vetado. De manera que la validez
de la ratificación no depende de que en los considerandos del proyecto de ley
se consignen los motivos para tal ratificación. La ratificación en el
ámbito legislativo es el rechazo de las razones del veto y muestra el
desacuerdo entre las interpretaciones constitucionales hechas por los citados
órganos estatales. Desacuerdo que, en todo caso, será resuelto por la Sala de
lo Constitucional, quien en la tramitación de la controversia le dará audiencia
al Presidente y a la Asamblea Legislativa para justificar con argumentos
constitucionales su veto y su ratificación, respectivamente, según el art. 138
Cn.
Por tanto, aunque la interpretación literal no siempre es
la más apropiada en el ámbito constitucional, ello no implica que su utilidad
quede descartada per se. En ese sentido, la falta de mención expresa en
el texto de la supuesta obligación aludida por el presidente no es un argumento
suficiente para acreditar la carencia de tal mandato. Tampoco de lo resuelto en
la controversia 1-2018 se puede inferir el mandato constitucional de consignar
en los considerandos del decreto vetado, las razones que se tuvieron para su
ratificación ni la contestación de los argumentos del veto presidencial, por lo
que la actuación legislativa objetada, en los términos expuestos por el
Presidente de la República, no ha infringido el art. 138 Cn. Sin embargo, es
preciso aclarar que aunque no exista tal obligación constitucional, ello no
obsta para que la Asamblea Legislativa responda en los considerandos del
decreto de ratificación a los argumentos con los cuales el Presidente sustenta
la inconstitucionalidad del decreto vetado.
B. Ahora bien, de lo regulado en los arts. 137 inc. 2° y
138 Cn. sí se desprende la obligación de que la Asamblea Legislativa realice
una actividad de reconsideración del proyecto de ley vetado. Si ello se
omitiera, efectivamente implicaría una infracción constitucional. Pero, en este
caso, en el acta, en el audio y en el video de la sesión plenaria donde se
ratificó el decreto examinado -que fueron remitidos a esta sala por la Asamblea
Legislativa y que constituyen instrumentos cuya autenticidad no ha sido
cuestionada dentro de este proceso, por lo que se consideran documentos
fidedignos- consta que el veto presidencial fue leído íntegramente en el pleno legislativo.
Después, se procedió a votar para su ratificación y 10 de los diputados
votantes expresaron las razones que tuvieron para emitir su voto. Por tanto, se
ha acreditado el cumplimiento de la actividad de reconsideración y ratificación
requerida por los citados preceptos constitucionales. De ahí que se descarta la
violación constitucional alegada en relación con el proceso de ratificación del
decreto legislativo analizado.”
DISPOSICIÓN
IMPUGNADA ES INCONSTITUCIONAL PUES SE HAN CREADO NORMAS PRESUPUESTARIAS CON UN
ELEVADO GRADO DE ESPECIFICIDAD QUE INTERFIEREN CON LA POTESTAD DE PLANIFICACIÓN
PRESUPUESTARIA CONCRETA ATRIBUIDA AL EJECUTIVO
“2. Los otros puntos rebatidos se vinculan con la
omisión de la intervención del Órgano Ejecutivo en el proceso de creación del
decreto vetado. El presidente considera que ello ha implicado una infracción a
lo regulado en los arts. 226 y 227 Cn., en relación con la competencia
presupuestaria del aludido órgano constitucional, porque el decreto vetado
tiene una naturaleza eminentemente presupuestaria, por lo que la iniciativa de
ley debió ser promovida por el Órgano Ejecutivo y, simultáneamente, una
vulneración material de los principios constitucionales de planificación y equilibrio
presupuestario.
En ese orden, se advierte que, dado que en una mismo
alegato se han planteado dos vicios de constitucionalidad, uno de forma y otro
material, ambos vicios serán dirimidos simultáneamente por las razones
apuntadas en el acápite III 2 de esta sentencia, a las cuales nos remitimos
para evitar reiteraciones inoficiosas.
A. Los alegatos del presidente se fundan en la naturaleza
presupuestaria de los preceptos del decreto impugnado. Y en efecto, el precepto
vetado muestra un carácter estrictamente presupuestario -pues recae sobre
ingresos públicos concretos-, señala en qué deberán ocuparse e incluso fija
anticipadamente montos específicos de recaudación. Asimismo, no se ha
acreditado la intervención del Órgano Ejecutivo en la elaboración de dichos
preceptos.
B. No obstante, la sola especie del decreto legislativo
analizado no supone per se que para su válida creación debía intervenir
el Órgano Ejecutivo. La razón es que, como se anotó en el apartado VII 2 B de
esta sentencia, las normas tributarias son de distintos tipos. Algunas son muy
generales y solo establecen lineamientos presupuestarios, de modo que su
finalidad es orientar el diseño del presupuesto como tal. La jurisprudencia
constitucional ya ha señalado que la Asamblea Legislativa puede crear preceptos
de este tipo sin invadir la zona de reserva del Órgano Ejecutivo. También, a
partir de lo regulado en el art. 225 Cn., la Asamblea Legislativa puede crear
otro tipo de preceptos presupuestarios con un nivel de concreción más específico,
tal como la destinación de un ingreso público para satisfacción de una
necesidad pública determinada. Y dicha producción legislativa tampoco supone la
invasión de las funciones presupuestarias normativas del Ejecutivo.
Pero, existe un tipo de normas presupuestarias específicas
que conforman la ley de presupuesto general del Estado. Estas -se reitera-
delimitan el uso que debe hacerse de fondos públicos concretos, respecto a una
necesidad pública particularmente aludida, en un período determinado, y su régimen
constitucional se con figura mediante la unión de varios preceptos
constitucionales. La creación de este tipo de normas -incluidas sus reformas-
sí requiere de la intervención del Órgano Ejecutivo, en cuanto a su elaboración
y discusión, previo a la aprobación a cargo de la Asamblea Legislativa.
C. Entonces, para
determinar la constitucionalidad del decreto vetado es preciso establecer a qué
tipo de normas presupuestarias corresponde.
En ese sentido, se advierte que el decreto vetado se
refiere a la determinación del ingreso, distribución y erogación de los
recursos provenientes de recaudaciones tributarias por la producción y
comercialización de alcohol y bebidas alcohólicas, productos del tabaco y los
relacionados con el control y regulación de armas de fuego, municiones,
explosivos y artículos similares. Además, se incrementa el porcentaje para el
financiamiento de FOSALUD y establece un monto mínimo que de tales ingresos
debe aportarse al referido fondo. A la vez, determina que dicho porcentaje solo
podrá ser utilizado para el “pago de horas extras, pagos de días festivos y
horas nocturnas” (sin hacer referencia a quién deberá pagarse). Por último,
ordena al Presidente de la República que, mediante el Ministro de Hacienda,
solicite las reformas necesarias a la Ley del Presupuesto General del Estado,
para iniciar el pago a la totalidad de los estudiantes de internado rotatorio y
ano social, cuando entre en vigencia dicho decreto.
Tales mandatos muestran un elevadísimo nivel de concreción,
y configuran una directriz normativa específica para el uso del presupuesto del
Ministerio de Salud, porque establecen con claridad en qué se han de invertir
los fondos asignados: estas características son propias de los preceptos que
componen el presupuesto general del Estado, siendo que solo dicha ley puede
mostrar ese nivel de especialidad presupuestaria, dado que persigue el control
sobre el destino de los gastos estatales, fijándolos anticipadamente para las
instituciones del sector público. En tal sentido, una reforma como la
examinada, por incidir en la ejecución del presupuesto anual aprobado, sí
requeriría la intervención previa del Órgano Ejecutivo, a través del Consejo de
Ministros. Ahora bien, en el considerando IX se estableció que la creación de
las normas del presupuesto general no le corresponde únicamente a la Asamblea
Legislativa, pues el art. 226 Cn. le atribuye al Ejecutivo la competencia para
la planificación presupuestaria concreta, que la ejerce mediante el proyecto de
ley de presupuesto de cada fiscal, el cual contiene la planificación
presupuestaria específica (art. 227 Cn.). Por tanto, la Asamblea
Legislativa no tenía la potestad de elaborar por sí misma y luego aprobar los
preceptos consignados en el decreto vetado, pues su potestad normativa de reforma
está condicionada por el ejercicio de la potestad de planificación y dirección
de las finanzas públicas conferida al Órgano Ejecutivo. De tal forma, como ya
se indicó en la presente sentencia, la Asamblea Legislativa solo puede
introducir reglas presupuestarias específicas en la ley presupuestaria de cada
año fiscal, y habrá de hacerlo después de haber recibido y valorado el proyecto
de ley proveniente del Ejecutivo. Pero tales mandatos constitucionales han sido
soslayados en la creación del decreto impugnado, pues se han creado normas
presupuestarias con un elevado grado de especificidad que interfieren con la
potestad de planificación presupuestaria concreta atribuida al Ejecutivo, en la
ejecución de la ley del presupuesto, sin que tuviera participación en el
proceso de reforma.
Sobre este punto, es preciso recordar que en la sentencia
de 9 de febrero de 2018, inconstitucionalidad 6-
Por tanto, esta sala concluye que las reglas establecidas en el decreto legislativo vetado, debido a su especificidad y permanencia temporal, exceden la competencia de la Asamblea Legislativa de aprobar la reformas sin la intervención previa del Órgano Ejecutivo y, en ese sentido, interfieren en la potestad presupuestaria del Órgano Ejecutivo, específicamente respecto a la planificación del manejo de las finanzas públicas. Con ello también se afecta el principio de equilibrio presupuestario (arts. 226 y 227 Cn.). Consecuentemente, corresponde estimar los alegatos del presidente en relación con estos puntos de su veto y declarar la inconstitucionalidad del decreto legislativo analizado.”