FINANCIAMIENTO COMPLEMENTARIO DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO

FACULTAD ESTATAL DE CONTRAER EMPRÉSTITOS VOLUNTARIOS PARA EL FINANCIAMIENTO DEL GASTO PÚBLICO

"IV. Facultad estatal de contraer empréstitos voluntarios para el financiamiento del gasto público.

En cumplimiento de sus funciones, el estado puede asumir obligaciones económicas mediante vínculos jurídicos con sujetos públicos o privados. Estas obligaciones pueden originarse en empréstitos, por los cuales aquel recibe a su favor recursos con la promesa de reembolsarlos en cierta fecha y bajo determinadas condiciones. En el ordenamiento constitucional salvadoreño estos empréstitos pueden ser forzosos –en ejercicio de la potestad impositivo-financiera que la Constitución atribuye a la Asamblea Legislativa– (art. 131 ord. 6° Cn.), pues se imponen coactivamente a los sujetos que han de entregar los fondos; y voluntarios, en los que la entrega del dinero opera por la contratación entre el estado y quien se lo otorga (art. 148 Cn.) (sentencia de 26 de junio de 2000, inconstitucionalidad 9-99 Ac.)

Dentro de los empréstitos voluntarios se encuentra la emisión de títulos valores en el mercado anónimo de capitales, en los que inicialmente –es decir, antes de la colocación y adquisición– no existe persona determinada a cuyo favor se establezca la obligación económica del estado. Debido a que la colocación y venta de dichos títulos puede suceder en momentos distintos, no es posible una aprobación individual para cada adhesión o de la deuda total que se origina con ellos, por lo cual los dos momentos del empréstito se funden en uno solo: la autorización implica al mismo tiempo la autorización de los compromisos, todo en un solo decreto legislativo que debe cumplir con los requisitos que prescribe el art. 148 inc. 3° Cn., esto es, expresar claramente el fin a que se destinarán los fondos que se obtengan y las condiciones esenciales de la operación."

ETAPAS Y ÓRGANOS INTERVINIENTES EN LA CONFIGURACIÓN DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO

"V. El presupuesto general del estado y los órganos intervinientes en las etapas del proceso presupuestario.

1. Los empréstitos como ingresos de capital y los ingresos corrientes tributarios y no tributarios que sirven para financiar el gasto público requieren de un instrumento financiero de planificación, que se materializa en el presupuesto general del estado. Este consiste en una estimación de ingresos y gastos para un período fiscal determinado, con una referencia directa a objetivos concretos. Un otras palabras, se trata del cálculo prospectivo de ingresos y gastos públicos para un ejercicio fiscal específico, ordenado al sostenimiento de los servicios públicos y a la regulación económica y social, dentro del plan económico y presupuestario del estado. Entendido en la forma expuesta, el presupuesto tiene la función de contener el marco de actuación financiera de la hacienda pública, en lo relativo a la previsión, coordinación y ordenación de los ingresos y gastos para la satisfacción de las necesidades públicas, la obtención de las metas económicas y sociales y, aunado a esto, de regular jurídicamente el actuar de los entes estatales en materia de gestión del gasto público.

2. Lo anterior requiere la coordinación de atribuciones entre la Asamblea Legislativa y el Órgano Ejecutivo en las distintas etapas del proceso presupuestario, cuyo sentido radica en la posibilidad de que este último realice los actos jurídicos necesarios para la organización presupuestaria de las políticas públicas y en que la primera lleve a cabo el control democrático de la actividad financiera del Estado.

Por ello, desde una perspectiva legal y constitucional, la adopción y puesta en práctica del presupuesto general se divide en etapas claramente definidas: (i) la de preparación del proyecto de la ley de presupuesto general del estado para cada ejercicio a cargo del ministro de hacienda (arts. 36 y 37 LOAFI) y la aprobación de dicho proyecto por el Consejo de Ministros, para su posterior presentación a la Asamblea Legislativa (arts. 167 ord. 3° Cn. y 38 LOAFI); (ii) la de aprobación legislativa del proyecto de presupuesto –previo análisis, discusión y ajustes respectivos en la Comisión Especial de Hacienda y Especial del Presupuesto y en el pleno legislativo– (art. 131 ord. 8° Cn.); (iii) la de ejecución del presupuesto aprobado, que es la etapa en la que se aplica el conjunto de normas y procedimientos técnicos, legales y administrativos para movilizar los recursos presupuestados en función de las metas y objetivos establecidos, lo que incluye la posibilidad de realizar modificaciones presupuestarias (art. 39 y siguientes LOAFI); y (iv) la de seguimiento y control de la ejecución de las asignaciones por la Corte de Cuentas de la República (art. 195 Cn.), el Ministerio de Hacienda, el director general de presupuesto, las autoridades máximas de cada entidad o institución sujetas a la LOAFI y los respectivos jefes de las unidades financieras institucionales.

El denominador común en las etapas del proceso presupuestario es que en todas se maneja una estimación o prospección de ingresos y gastos públicos para un determinado ejercicio fiscal. Por ello, el presupuesto no debe petrificarse o volverse demasiado rígido ni incluso cuando adquiere el rango de ley formal o en su posterior ejecución, pues es poco probable que el presupuesto inicialmente asignado sea equivalente al presupuesto ejecutado (sentencia de inconstitucionalidad 1-2010 Ac., ya citada) o que en su desarrollo y gestión no muja la necesidad de modificarlo para cubrir emergencias o para enfrentar situaciones coyunturales ineludibles."

PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCESO PRESUPUESTARIO Y SUS POSIBLES MATIZACIONES

"VI. Algunos principios que rigen el proceso presupuestario y sus posibles matizaciones.

En todo el ciclo presupuestario existen principios que establecen criterios o parámetros básicos de actuación de naturaleza política, contable, económica o jurídica para la regulación de la hacienda pública, a los que deben sujetarse las autoridades públicas y órganos involucrados. De acuerdo con el objeto del presente proceso, interesa mencionar dentro de los económicos el principio de equilibrio presupuestario, y en los jurídicos los principios de universalidad, no afectación de los ingresos públicos y de especialidad.

1. El equilibrio presupuestario es un mandato de optimización de reconocimiento constitucional y legal, que requiere que la suma de la cuenta de ingresos públicos procure la mayor correspondencia posible con la suma de la cuenta de gastos –sin perder de vista que en la realidad los presupuestos operan la mayor parte del tiempo con déficits o superávits fiscales y no en una equivalencia matemática rigurosa entre ingresos y gastos–. El art. 226 Cn. expresa que “[e]l Órgano Ejecutivo, en el [r]amo correspondiente, tendrá la dirección de las finanzas públicas y estará especialmente obligado a conservar el equilibrio del [p]resupuesto, hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los fines del [e]stado”. En desarrollo de lo anterior, el art. 27 LOAFI estatuye que “[e]l [p]resupuesto [g]eneral del [e]stado deberá reflejar el equilibrio financiero entre sus ingresos, egresos y fuentes de financiamiento”, lo cual se replica en los arts. 11 inc. 2° frase final y 2 letra a de la Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social, que, en ese orden, señalan que gasto presupuestado deberá ser congruente con los ingresos corrientes netos” para “garantizar el equilibrio fiscal en el largo plazo”.

Entre otros aspectos, el equilibrio presupuestario supone que el total del gasto público no puede ser superior a la estimación de los ingresos corrientes del estado, lo que conlleva que, individualmente consideradas, las partidas presupuestarias que estatuyan un gasto no pueden encontrarse desfinanciadas. En tal sentido, este principio pretende evitar en el presupuesto el riesgo que produciría la falta de congruencia entre los ingresos y los gastos proyectados y el endeudamiento público no proporcional con la capacidad económica del estado, así como procurar que las instituciones públicas cuenten con los fondos que razonablemente les permita cumplir sus atribuciones (sentencia de inconstitucionalidad 1-2010 Ac., ya citada).

2. E1 fundamento constitucional del principio de universalidad está en el art. 227 inc. 1° Cn. –reiterado en el art. 22 LOAFI–, según el cual “[e]l [p]resupuesto [g]eneral del [e]stado contendrá, para cada ejercicio fiscal, la estimación de todos los ingresos que se espera percibir de conformidad con las leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así como la autorización de todas las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los fines del [e]stado”. Según este principio, el Órgano Ejecutivo debe incluir en el proyecto de presupuesto todos los ingresos y gastos proyectados para un ejercicio financiero fiscal en sus importes reales, es decir, sin que exista compensación entre ingresos y gastos, lo cual debe ser constatado por la Asamblea Legislativa al recibir dicho proyecto (sentencia de 18 de abril de 2006, inconstitucionalidad 7­2005).

3. En lo que al principio de no afectación concierne, este consiste en relacionar en el presupuesto general los ingresos públicos sin una distinción específica a determinado servicio o gasto, es decir, integrados en un fondo común o caja única en el que se diluyan y pierdan todo signo indicativo de su procedencia, para el financiamiento de todas las erogaciones estatales, sin afectación especial alguna para gastos determinados o particulares (sentencias de 4 de noviembre 2011 y de 19 de agosto de 2019, inconstitucionalidades 15-2011 Ac. y 156-2015, en su orden). Este principio permite no solo la observancia de la prelación del gasto público, sino también la necesaria elasticidad del presupuesto, evitando el anquilosamiento de las asignaciones, pero sin incurrir tampoco en una ductilidad extrema que ponga en peligro el cumplimiento de los objetivos trazados y de la política presupuestaria.

4. El principio de especialidad presupuestaria está relacionado con lo anterior. Dicho principio procura que el gasto público se oriente a las finalidades y destinos aprobados en la ley de presupuesto –dimensión cualitativa–, que se especifiquen los montos máximos a gastar en cada rubro y partida –dimensión cuantitativa– y que se indique el período de tiempo en que el gasto debe y puede hacerse, que generalmente comprende un ejercicio fiscal –dimensión temporal–. El principio referido adquiere sentido si se considera que la autorización parlamentaria al proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo no se da en forma genérica e indeterminada y que su aplicación permite el control del destino de los ingresos para la satisfacción de los gastos aprobados y en las cuantías requeridas para su atención (sentencia de inconstitucionalidad 1-2010 Ac., previamente citada).

Sin embargo, debido a que el presupuesto general del estado no es un documento financiero-fiscal rígido e inmutable, sino una herramienta de estimación de ingresos y gastos públicos en un ejercicio determinado, queda sujeta a las variaciones que impone la realidad de su ejecución y que encierra un margen de incertidumbre. Se acepta entonces que “[...] los patrones del gasto público pueden modificarse, a fin de racionalizar la asignación de los recursos públicos en algunos de sus componentes cuando ello deviene necesario por la dinámica del ingreso y del gasto público” (sentencia de 27 de agosto de 2014, inconstitucionalidad 9-2014).

Por ello, el detalle de los gastos a realizar y de sus fuentes de financiamiento no debe ser tan excesivo y minucioso que no permita una visión de conjunto y que limite demasiado la ejecución del presupuesto. En otras palabras, la especificación no debe llegar a un extremo tal que el presupuesto no pueda cumplir en la práctica sus objetivos predeterminados y que impida al ejecutante un margen razonable de maniobra para alcanzarlos. Esto ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta sala: “[...] por las previsiones y circunstancias a que se enfrenta en su ejecución la [l]ey del [p]resupuesto, cabe admitir la posibilidad que lo originalmente previsto por el [l]egislativo pueda sufrir modificaciones excepcionales en la fase de ejecución […] no puede limitarse al Órgano Ejecutivo –órgano político con mayor capacidad de reacción y de gestión ante las necesidades emergentes– a un plan financiero estático [...]” (sentencia de 25 de octubre de 2004, inconstitucionalidad 26-2004).

Y es que durante el año en que se ejecuta el presupuesto general pueden presentarse necesidades sobrevinientes que afecten la previsión inicial de ingresos y gastos, y que exijan modificar su composición en lo cualitativo y cuantitativo –por ejemplo, por haberse producido una recaudación tributaria menor a la estimada, por el aumento de los gastos de un órgano o institución o por la creación de entes públicos que eran inexistentes al inicio de un ejercicio–, lo que requerirá de cierta flexibilidad en la administración del presupuesto aprobado, aunque sin descuidar la observancia de los controles y procedimientos legislativos relacionados a las asignaciones y a la distribución del gasto por parte del Órgano Ejecutivo. No se trata de abandonar este principio, sino de aplicarlo de manera razonable y equilibrada, tomando siempre en cuenta la consecución de los fines fundamentales del estado que le impone la Constitución.

Entre los casos en que la especialidad cualitativa presupuestaria atenúa su rigor se encuentra el de los créditos opcionales que se adquieren para el financiamiento coyuntural de programas de inversión que no tienen asignado un destino concreto y para operaciones de capital previstas en la ley de presupuesto que no tienen disponibilidad de crédito. Asimismo, las transferencias de crédito entre ramos o dentro de partidas de un ramo específico por las cuales el Legislativo, a petición del Ejecutivo, puede disponer de los recursos aprobados para fines distintos de los que originalmente se habían establecido (sentencias de inconstitucionalidad 1­2010 A.c. y 26-2004, ambas ya citadas)."

DISPOSICIÓN IMPUGNADA NO VULNERA EL ART. 148 INC. 3° DE LA CONSTITUCIÓN, PORQUE EL DECRETO EXPRESA LA FINALIDAD Y CONDICIONES GENERALES DEL EMPRÉSTITO VOLUNTARIO 

"VII. Análisis del motivo de inconstitucionalidad planteado.

El argumento del actor es que en el D. L. n° 217/2018, en el que se autoriza al Órgano Ejecutivo para contraer un empréstito voluntario mediante la emisión de títulos valores de crédito para el financiamiento del presupuesto general 2019, se inobserva el art. 148 inc. 3° Cn., porque no se determina con especificidad las partidas a las que se destina el dinero obtenido.

1. Lo primero que se debe considerar es que según el considerando III del decreto impugnado la emisión de los títulos valores de crédito por el monto de $ 1,297,000,000.00, para ser colocados indistintamente en el mercado nacional o internacional, tenía por objeto la obtención de los recursos necesarios “[...] para atender todas las obligaciones orientadas a sustentar la adecuada operatividad del Estado” en el ejercicio fiscal 2019. Ello se debe a que, según el documento del presupuesto para 2019, los recursos propios del estado ascendían aproximadamente a $ 5,210.7 millones, que alcanzaban a cubrir únicamente el 77.6 % de la ejecución, mientras que el restante 22.4% dependía de endeudamiento. En tal sentido, coincidiendo con lo expresado por el fiscal general de la república, el decreto aludido donde se autorizó la adquisición del empréstito voluntario para financiar el presupuesto es necesariamente complementario al que contiene la LP/2019 –es decir, el Decreto Legislativo n° 218, de 21 de diciembre de 2018 (D. L. n° 218/2018), siendo el primero la fuente de la obligación y el segundo la fuente del gasto.

Como fuente de obligación, el D. L. n° 217/2018 ciertamente establece en los arts. 2 y 9 la finalidad de los fondos obtenidos con la emisión y colocación de los títulos valores de crédito, que, como se ha expuesto, es cubrir el financiamiento complementario para el presupuesto general del estado de 2019 en lo que no pudiere ser atendido con los ingresos corrientes ordinarios –lo que incluye el pago de la deuda de $ 800,000,000.00 correspondientes a títulos valores previamente emitidos con vencimiento en este año (considerando IV)– y también señala en el art. 3 las condiciones del empréstito –rendimiento, tratamiento tributario, plazo y amortización–. Sin embargo, es en la fuente del gasto, la LP/2019, donde se realiza el desglose pormenorizado de los ingresos y de los gastos públicos según los diversos ramos, órganos o instituciones, áreas de gestión y rubros.

Como lo explicó el ministro de hacienda, en la ley de presupuesto se establece la proyección de los montos de los ingresos corrientes –tributarios, no tributarios, los provenientes de la venta de bienes y servicios, los financieros y las transferencias corrientes–, de los ingresos de capital –ventas de activos fijos, transferencias de capital y recuperación de inversiones financieras–, los ingresos de contribuciones especiales y los ingresos obtenidos de financiamiento por endeudamiento público, en concreto por la contratación de empréstitos externos y por la “[c]olocación de [t]ítulos y [v]alores en el mercado externo [por] $ 1,297,000,000.00” (ver sumario n° 2 “composición económica de ingresos y gastos”, particularmente la sección III A).

De igual forma, la LP/2019 detalla la estimación del gasto público compuesto por los gastos corrientes –de consumo o de gestión operativa, financieros y transferencias corrientes–, los gastos de capital –inversiones en activos fijos, en capital humano, transferencias de capital e inversiones financieras–, las amortizaciones al endeudamiento público, los gastos de contribuciones especiales y el costo de la deuda previsional (ver el sumario n° 2, ya citado, y los sumarios n° 3 y 4, “[g]astos del gobierno central” y “[c]omposición del gasto por institución y área de gestión, respectivamente).

2. Los gastos que se cubren con los recursos obtenidos de la colocación de los títulos valores de crédito en el mercado nacional e internacional se señalan en la LP/2019 y no en el D. L. n° 217/2018 por varias razones de técnica presupuestaria con fundamento constitucional:

A. En un sentido formal y de contenido, porque en el documento del presupuesto general es donde se estatuye la totalidad de ingresos que el gobierno prevé obtener y el conjunto de gastos que se estiman ejecutar, lo que -incluye los gastos que se financian con empréstitos –principios de unidad y de universalidad (art. 227 Cn.)–. Ello evita operaciones de compensación entre ingresos y egresos, demuestra el panorama de la situación real de la hacienda pública y procura que todo gasto proyectado tenga la previsión del recurso correspondiente, evitando que existan partidas desfinanciadas –principio de equilibrio presupuestario–;

B. Porque los ingresos provenientes del empréstito voluntario no pueden estar circunscritos a financiar gastos específicos (art. 224 Cn.). Lo adecuado es que, fuera del caso de excepciones como los presupuestos extraordinarios, todos los ingresos entren en un solo fondo común, indistintamente de su procedencia, para el financiamiento de todos los gastos proyectados –principio de no afectación de ingresos–;

C. Porque el presupuesto general se elabora por áreas de gestión y, por tanto, los destinos y montos máximos a los que se orienta el gasto público se encuentran detallados en los rubros y partidas establecidas en la ley que lo contiene –principio de especialidad cualitativa y cuantitativa–. Por tal razón, los ingresos proyectados en la LP/2019 no pueden destinarse arbitrariamente a gastos distintos de aquellos aprobados por el legislador. Es la Asamblea Legislativa y no el Órgano Ejecutivo quien autoriza cómo se invierten los ingresos de la hacienda pública, lo cual explica la fuerza restrictiva del presupuesto en materia de gasto público. Esto es así aun cuando, por circunstancias sobrevinientes, sea necesario modificar el presupuesto mediante la transferencia de recursos entre partidas de ramos distintos (art. 229 Cn.), porque se modificarían los destinos y las cuantías de los gastos aprobados.

D. Porque la decisión sobre el empleo de los recursos públicos no puede considerarse agotada por la aprobación de la ley que lo contiene, considerando que en todas las fases del proceso presupuestario se maneja una proyección anticipada de ingresos y gastos para un ejercicio fiscal. Por ello, establecer de manera rígida e inamovible en un decreto complementario de autorización de deuda pública los gastos del presupuesto general que este pretende financiar desde la etapa inicial implicaría desconocer su carácter prospectivo y anularía la flexibilidad presupuestaria que se requiere para que el Órgano Ejecutivo tenga un margen de maniobra aceptable en la fase de ejecución para la satisfacción de necesidades coyunturales de alcance general, la atención de circunstancias imprevistas y urgentes o de emergencias nacionales –lo cual, obviamente, es distinto de la asignación de recursos para partidas de gastos imprevistos, sin una finalidad o destino definido–. Un estándar realista de la dinámica financiera y fiscal del estado requiere reconocer la necesaria ductilidad del presupuesto, sin menoscabo de los controles constitucionales y los límites que el marco legal impone para evitar su uso arbitrario.

De acuerdo con lo explicado, se concluye que el D. L. no 217/2018 no vulnera el art. 148 inc. 3° Cn., porque el decreto expresa la finalidad y condiciones generales del empréstito voluntario ahí detallado y porque, al contener una fuente de financiamiento complementario de la LP/2019 en su etapa inicial, las líneas del gasto público que se cubren con dicho empréstito están debidamente detalladas en la mencionada ley, todo según los principios presupuestarios de especialidad, universalidad, equilibrio y de no afectación de ingresos."